חוקה, חוקי יסוד, מגילת זכויות

כינוסה השלישי של המועצה הציבורית לחוקה, הוקדש לדיון בחוקה, חוקי יסוד ומגילת זכויות. הכינוס החל בדיון עקרוני בצורך בכינונה של חוקה לישראל והמשיך בחלוקה לקבוצות דיון, ובהן נדונה השאלה אם יש לפעול לכתיבת חוקה חדשה או לפעול להשלמת חוקי היסוד בהיותם בסיס לחוקה. במושב השני עסקו קבוצות הדיון בעבודה הנחוצה לקראת השלמת פרק הזכויות בטיוטת החוקה: חוקה, חוקי יסוד, מגילת זכויות. 

בדיון הראשון נבחנו היקפה של החוקה העתידית ועומקה. מתוך המורכבות המבנית שבהגדרת ישראל 'מדינה יהודית ודמוקרטית' עלתה בדיון שאלת המשמעות הפוליטית והחברתית שבנתינת תוקף חוקתי לערכים אלו. השסעים המרכזיים בחברה הישראלית נוצרים בעיקר בשל המחלוקת בעניין הגדרת זהותה של ישראל, ולפיכך סוגיית הפרשנות המשפטית תידרש לערכים אלו, אם יעוגנו בחוקה. את השאלה העלו ביתר תוקף מייצגיהן של קבוצות המיעוט בחברה הישראלית, היינו המיעוט הערבי, המסתייג מהגדרתה היהודית של המדינה, והציבור הדתי והחרדי, המעוניין לתת תוקף דתי לזהות היהודית.

עוד סוגיה שעלתה בהקשר זה היא הזכויות החברתיות והשאלה אם בחוקה ראוי להגדירן 'זכויות חוקתיות'. בניסיון להתמודד עם סוגיה זו הוצגו שתי עמדות מרכזיות. האחת ביקשה לעקוף את שאלת הפרשנות לערכי היסוד של המדינה על ידי יצירת חוקה 'רזה', היינו חוקה מינימליסטית שתתווה עקרונות מרכזיים בלבד, בעיקר עקרונות הקשורים במשטר. על פי עמדה זו, לא מתפקידה של חוקה ולא מתפקידו של בית המשפט, המגן על החוקה, לקבוע תכנים ערכיים. הדיון הערכי צריך להתנהל במסגרות הפוליטיות והחברתיות, ולכן הפרשנות על ערכיה של המדינה ועמדתה בעניין זכויות חברתיות וכלכליות צריכות להיקבע בזירה הציבורית והפוליטית ולא במסמך חוקתי.

העמדה האחרת תמכה בחוקה רחבה אשר לא תפטור את עצמה מדיון במשמעות היהודית של המדינה, מדיון בזכויותיהן של קבוצות מיעוט ומהגנה על קבוצות חלשות בחברה. על פי עמדה זו חוקה צריכה להיות מסמך שלם המעלה את כל הסוגיות לדיון בלא יצירת הייררכייה בין הערכים. נציגי העמדה טענו כי התעלמות מנקודות המחלוקת הדתיות, הלאומיות והחברתיות, משמעותה חיזוק הערכים של קבוצת הרוב הדומיננטית (ערכים חילוניים, ליברליים ויהודיים-לאומיים) והחלשת ערכיהן של קבוצות המיעוט בחברה (דתיים, סוציאליסטים ולא יהודים).

הנושא השני שנדון בכינוס היה שאלת ביסוס החוקה על חוקי היסוד הקיימים והשלמתם למסמך חוקתי או פיתוח מהלך חדש ושלם לכתיבת החוקה. רוב הדוברים סברו כי כתיבת החוקה היא מהלך שיש לבססו על חוקי היסוד הקיימים, ויהיה אפשר לשנותם, לשפרם ולהוסיף עליהם; למשל שינוי ברמת השריוּן של החוקים או מתן תוקף חוקתי לחוק שוויון זכויות האישה. עמדה זו הוסברה מהיבט יציבותה של החוקה. חוקי היסוד הקיימים משקפים הסכמה רבת-שנים ויכולים לשמש בסיס איתן לפחות לחלק המשטרי של החוקה, אשר אינו נופל בחשיבותו מן החלק העוסק בזכויות אדם.

הרוב המוחלט הסכים בעניין זה, ולנוכח ההסכמה בלטה התנגדותה של פרופ' רות גביזון: גביזון טענה כי ניסוח החוקה צריך להיעשות מתוך שאיפה לגבש מסמך אחיד וקוהרנטי אשר מושתת על תפיסה חדשה של תוכן החוקה ובעיקר של מעמדה. עמדתה מתבססת על התנגדות למציאות שיצרו חוקי היסוד שנחקקו בשנת 1992 ושאפשרו לבית המשפט לפסול חקיקה של הכנסת – 'חוק יסוד חופש העיסוק' ו'חוק יסוד כבוד האדם וחירותו'. לטענתה ניסוח מחודש של החוקה יצריך דיון מחודש בסוגיות כגון הביקורת השיפוטית ויביא לידי שינוי המצב ולא לקיבועו. מבחינתה עיקרו של המהלך החוקתי הוא בעצם קיומו של דיון ובניסיון למצוא פתרון לבעיות הערכיות והמשטריות במדינת ישראל ובחברה הישראלית. פתרון בעיות אלו יהיה ביטוי להסכמה של ממש; ואילו בלי שייפתרו – כל חוקה שתתקבל לא תועיל, אלא תחמיר את המצב.

הנושא השלישי שנדון בכינוס היה מקומה של מגילת הזכויות בחוקה העתידית. השאלה הראשונה שנשאלה הייתה מה מגילה לזכויות אדם צריכה לכלול ומה המעמד הראוי לה. אשר לתוכנה של מגילת הזכויות, רוב הדוברים סברו כי היא חייבת לכלול את הזכויות החברתיות. לפי עמדה זו, הזכות לעבודה, הזכות לחינוך והזכות לדיור הן חלק אינטגרלי מזכויות האדם ומן הזכות לכבוד. יתרה מזאת, בעיגונן של זכויות אלו במגילת זכויות אדם יש אמירה רבת-חשיבות על ערכים כמו חמלה וערבות הדדית. בתוך הסכמה רחבה זו בלטה הסתייגותו של נשיא בית המשפט העליון לשעבר השופט מאיר שמגר: הוא טען שיש לבחון בזהירות את התנגשותן של זכויות חברתיות בזכויות אדם ואזרח אחרות ואת המחיר שהחברה עלולה לשלם בגין התנגשות זו.

בעניין מעמדה של מגילת זכויות האדם בלטו שתי עמדות מרכזיות. ראוי לציין שהוויכוח בין הדוברים לא נבע מחילוקי דעות על חשיבות הכללתן של זכויות אדם בחוקה אלא משאלת התאמתה של מגילת זכויות כזאת למציאות החברתית בישראל – מדינה שיש בה קבוצות שמקורן אינו במסורת מערבית ליברלית. ייתכן שקבוצות אלו יראו בכמה מן הזכויות ביטוי לניצחונה של העמדה החילונית הליברלית על עמדתן ולפיכך יראו בהן איום על אורח חייהן.

על פי העמדה הראשונה מעמדה של אמנת הזכויות צריך להיות חוקתי – מעמד זה יאפשר ביקורת שיפוטית של בית המשפט על חקיקת הכנסת ופסילת חוקים הסותרים סתירה חוקתית את זכויות האדם המעוגנות באמנה. מרבית הדוברים, ובהם דן מרידור ויורם ארידור, תמכו בעמדה זו, שלפיה ישראל היא מדינה ליברלית ומערבית ובשל כך היא מחויבת לזכויות האדם והאזרח. קביעת אמנה שאין להחיל עליה ביקורת שיפוטית לא תאפשר הגנה אמתית על הזכויות הללו ולכן לא תועיל. לדברי מרידור תפקידה של אמנה כזו הוא לשנות את התפיסה שהדמוקרטיה היא בבחינת שלטון הרוב בלבד ולחזק את ההגנה על זכויותיו של המיעוט מפני עריצותו של הרוב. אמנת זכויות שאין לה מעמד חוקתי לא תוכל לעשות זאת.

את העמדה המנוגדת הובילה רות גביזון, ולטענתה הדגש באמנת הזכויות לא צריך להיות היכולת של ציבור אחד לכפות את עמדתו ותפיסת עולמו על הציבור האחר אלא פתיחת שיח ציבורי ודיאלוג בעניין כיבוד זכויות האדם בחברה בישראל. דיאלוג כזה אינו יכול להיעשות תחת עינו המפקחת של בית המשפט. במציאות שבה קבוצות מסוימות אינן רוחשות אמון כלפי בית המשפט ואינן רואות בו מייצג ערכים חילוניים וליברליים, העברת הסמכות לביקורת השיפוטית בנושא זכויות האדם לידי בית המשפט לא תאפשר את ההסכמה הנדרשת למימושן ורק תגביר את הוויכוח והקיטוב בחברה. לכן בשלב הראשון צריך לגבש אמנת זכויות חסרת שיניים, והיא תאפשר שיח ציבורי. לאחר זמן יהיה צורך להפעיל מנגנוני ביקורת, והם יאפשרו אכיפה של זכויות אלו.

עוד שאלה שנדונה בחלק זה של הכינוס וקשורה לשאלת מעמדה של מגילת הזכויות נגעה לתפקידה של האמנה בהגנה על זכויותיהן של קבוצות המיעוט: כיצד במציאות בישראל תוכל אמנה כזו, המבוססת על תפיסה חילונית ליברלית, להגן על מיעוט דתי ועל זכויותיו.