• פתוח לקהל

מבקר המדינה

המכון הישראלי לדמוקרטיה

סוגיית מעמדו של מוסד מבקר המדינה ותפקודו אינה יורדת מסדר היום. לפיכך עם פרסום הספר מבט ביקורתי על המדינה, התכנס פורום השולחן העגול ע"ש ג'ורג' שולץ, ביום רביעי, 9 בדצמבר 2009, כ"ב בכסלו תש"ע, כדי לדון במוסד מבקר המדינה, ביחסיו עם רשויות המדינה האחרות - המבצעת, המחוקקת והשופטת - ובהמלצות לחלוקת הסמכויות בין המוסדות השונים.

במשתתפים: אנשי מבקר המדינה בעבר ובהווה, חברי הוועדה לביקורת המדינה ואנשי משפט ואקדמיה.

מנחה: גב' כרמית גיא, מנהלת פורום השולחן העגול ע"ש ג'ורג' שולץ

במשתתפים:

ד"ר מיכל טמיר, הפקולטה למשפטים ומכללת "שערי משפט"

השופט בדימוס אליעזר גולדברג

ח"כ זבולון אורלב

ח"כ יואל חסון

ח"כ עתניאל שנלר

פרופ' אריאל בנדור, הפקולטה למשפטים אוניברסיטת בר-אילן

פרופ' יצחק גל-נור, המחלקה למדע המדינה האוניברסיטה העברית

פרופ' זאב סגל, חוג למדיניות ציבורית אוניברסיטת תל-אביב

מר בועז ענר, המשנה למנכ"ל מבקר המדינה

מר יאיר הורביץ, מנכ"ל משרד מבקר המדינה לשעבר

ד"ר אריק כרמון, נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה

השר לשעבר הרב יצחק לוי

פרופ' מרדכי קרמניצר, סגן נשיא למחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה.

את הדיון פתחה כרמית גיא, מנהלת פורום השולחן העגול. היא הודיעה כי לאירוע הוזמן מבקר המדינה המכהן, השופט מיכה לינדנשטראוס, אלא שלאחר התלבטות החליט מסיבותיו שלו שלא להשתתף בדיון. את מקומו מילא בועז ענר, המשנה למנכ"ל משרדו.

ד"ר מיכל טמיר דיברה על שלושה מודלים מרכזיים של גופי ביקורת ממלכתיים מן העולם:

המודל האמריקני: מבקר המדינה הוא "זרועו הארוכה" של בית הנבחרים.

המודל האירופי: מבקר המדינה פועל כרשות עצמאית לחלוטין, כנהוג למשל בגרמניה.

המודל האוסטרלי: מבקר המדינה הוא רשות עצמאית למחצה, הכפופה לבית הנבחרים.

לדברי ד"ר טמיר, המודל המתאים ביותר לישראל הוא המודל האוסטרלי, שבו יש סעיף בחוק ולפיו המבקר לא יכול לדון באנשים מסוימים או באירועים ספציפיים. סעיף זה מתיישב עם עקרון הכלליות, שכן תפקידו של המבקר הוא לבחון מערכות ולתרום לתפקודן התקין, שלא כתפקידה של מערכת בתי המשפט, העוסקת בהפרות חוק ספציפיות.

השופט בדימוס אליעזר גולדברג, מבקר המדינה שקדם ללינדנשטראוס, הביע אמון במתכונתו הנוכחית של המוסד. הן מבקר המדינה הן בית המשפט מבינים את תפקידם. בית המשפט עוסק בסכסוכים ודן בסכסוך המובא לפניו. הוא לא בוחר את הנושאים, אלא פותר את הסכסוך. זאת לעומת המבקר, שלא דן בסכסוכים. השופט גולדברג דן בסעיף 21 בחוק מבקר המדינה. לפי סעיף זה רשאיות הכנסת או הממשלה להטיל על המבקר להגיש "חוות דעת [...] בכל עניין שבתחום תפקידיו" (לשון החוק). לדבריו, אם מפרשים את המונח "חוות דעת" כשווה ערך לדוח מבקר המדינה, נתקלים בבעיה, אולם אם מפרשים את המונח הזה כפי שפירש אותו נשיא בית המשפט העליון מאיר שמגר אין זה דוח, אלא "אופיניון" (דעה).

פרופ' מרדכי קרמניצר, שהנחה את כתיבת ספרה של ד"ר טמיר, סבור כי יש להבדיל בין ביקורת כללית, הנסמכת על מקרים ספציפיים לבין ביקורת שמטרתה היא רק לחקור מקרה פרטי. "בשנים האחרונות עולה טענה כלפי פעולת שומרי הסף [...] שחל איזשהו שיבוש או שינוי ביחסים בין אלה האמורים לבצע או בעצם לנהל את המדינה לבין אלה האמורים לפקח, להפעיל ביקורת, לשמור על החוקיות וכו'. הטענה של גופים העוסקים בביצוע היא שמידת שמירת הסף מופרזת, באופן המגביל את הפעילות השלטונית.

בועז ענר, המשנה למנכ"ל משרד מבקר המדינה, סבור כי הטענה של פרופ' קרמניצר אינה מעידה על בעיה במוסד מבקר המדינה, אלא ברשות המבצעת המתעלמת מטענות המבקר. כמו כן קרא ענר לשריון עצמאותו של המבקר. יושב ראש הוועדה לביקורת המדינה בכנסת ח"כ יואל חסון (קדימה) סבור כי לכנסת תפקיד מרכזי ביישום המלצות המבקר. בנוגע לסעיף 21 לחוק מבקר המדינה אמר ח"כ חסון כי חברי הכנסת אמנם מנצלים את הסעיף למטרות ניגוח ולמטרות פוליטיות, אבל רוב השימושים הנעשים בסעיף זה נועדו לחקור דברים שנחשפו בתקשורת או בציבור.

ח"כ עתניאל שנלר (קדימה), חבר הוועדה לביקורת המדינה, סבור כי המודל האוסטרלי ראוי לבחינה. עוד טען כי ראוי להגביר את שקיפותו של מוסד מבקר המדינה וכי ראוי שהמבקר ימעיט בביקורת פרטנית. היום מופקד היועץ המשפטי לממשלה על יישום המלצות מבקר המדינה. לדברי ח"כ שנלר יש בכך פסול. פרופ' יצחק גל-נור, מהמחלקה למדע המדינה באוניברסיטה העברית, סבור כי ההערכה הרבה לתפקודו של מוסד המבקר מערימה עליו קשיים: "אני חש בעומס על המוסד הזה, ואני חש שבגלל המוניטין ובגלל הדברים הטובים שהוא עשה, מעמיסים עליו עוד ועוד", וכך נוצרת תחרות. לדבריו על המבקר לעסוק במקרים פרטניים רק כשיש להם היבט מערכתי.

ד"ר אריק כרמון, נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה, ביקש לראות את תפקיד המבקר בראייה רחבה: "המטרה של כולם היא לשמור על תהליכים שלטוניים תקינים. אנחנו לא מחפשים לשם חיפוש, תובעים לשם תביעה. אנחנו רוצים שהכנסת תגיע לאיכות חקיקה ברמה משובחת יותר ובצורה היעילה ביותר". לדברי ד"ר כרמון, תפקודה של הכנסת מבדילה את מערכת השלטון בישראל ממערכות של מדינות אחרות. בישראל הממשלה היא כלב השמירה של הכנסת, ולא להפך.
ד"ר כרמון הוסיף ואמר כי בישראל יש שומר סף ייחודי הנוסף על משרד מבקר המדינה ומערכת המשפט, והוא החשב הכללי.

פרופ' זאב סגל, הפרשן המשפטי של עיתון "הארץ", טען כי השיחה מתעלמת מהמציאות שבה אנו חיים ושבה פועלת הביקורת. לדבריו, בפולמוס על תפקידו של המבקר יש לדון גם בבעיותיה של מערכת השלטון הישראלית. על הטענה כי יש קשר הדוק מדי בין מבקר המדינה ליועץ המשפטי לממשלה אמר פרופ' סגל כי מדובר בשני מישורים שונים. הוא גם הציע לשקול להחיל חסינות משפטית על מבקר המדינה, בעקבות דרישתו של ראש הממשלה אהוד אולמרט במאי 2007 לחקור את המבקר בחשד לשימוש לרעה בכוח המשרה ובעברות נוספות.

הרב יצחק לוי סבור שהמבקר הוא שליחה של הכנסת: "לכנסת המבקרת אין שום כלי ביקורת אמתי", אמר. "התפיסה היא שהמבקר הוא זרועה הארוכה של הכנסת כדי לבקר מה שקורה, ועל כן מובן מאליו שהכנסת צריכה להשתמש במבקר כדי לבקר דברים שראויים לביקורת, אם כי הדברים האלה צריכים להיות בהסכמה". פרופ' אריאל בנדור ביקש להרחיב את תחום סמכותו של המבקר לדון בכל דבר שיש בו עניין ציבורי. הוא ציין כי חשוב לא להפוך את המלצות המבקר להוראות בעלות היבט משפטי, משום שהתוצאה של משפטיזציה יתרה לא תהיה חיזוק, אלא החלשה ופגיעה במהות הביקורת, ולא חלק מההליך הביצועי.

פרופ' קרמניצר סיכם את הדיון. הוא תהה עד כמה אכן מיישמת הזרוע המבצעת את המלצות המבקר. הוא הוסיף ואמר כי במערכת השלטון הישראלי יש חסר בין אחריות מספקת  ואחריויות שמתחת לרמה הפלילית. אם נשאיר את הטיפול בבעיות כאלה לדרג הפלילי, יקרה למוסד המבקר מה שקרה למערכות אחרות בישראל, שמשום שיש להן מוניטין הן נשאבות לריק הזה. אבל כשדבר כזה נעשה נפגע משהו ברציונל הבסיסי וביכולת למלא בצורה מיטבית את התפקיד המובהק של ביקורת המדינה.

להורדת פרוטוקול הדיון

חוקים

חוק יסוד: מבקר המדינה, אתר מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור
חוק מבקר המדינה התשי"ח-1958 [נוסח משולב], אתר מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור


מאמרים ופרסומים

דנה בלאנדר, מחטף או עניין שבשגרה: על הסמכויות של ועדת חקירה שהקנתה הוועדה לענייני ביקורת המדינה למבקר המדינה

מיכל טמיר ומרדכי קרמניצר (מנחה), 2009. מבט ביקורתי על המדינה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

מיכל טמיר, מקומה של ביקורת המדינה במערך החוקתי בישראל: פרשת רמון כביטוי לצורך בהתוויית גבולות, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

מרים בן-פורת, 2009. 'יחסי הגומלין בין מבקר המדינה  לבין היועץ המשפטי לממשלה, המשפט (26): 3-12.

גל אלון, 'הביקורת והתקשורת ככלבי השמירה של הדמוקרטיה -  מבט השוואתי', 2007. עיונים בביקורת המדינה (61): 43-77.
'ביקורת המדינה - עקרונות ומושגי יסוד', 2000. עיונים בביקורת המדינה (58): 34-56.


אירועים

שולחן עגול: מבקר המדינה - תפקיד, צורת העבודה וסגנון, אפריל 2006
יום עיון: מבקר המדינה ושומרי הסף - האם להוסיף להם 'שיניים'?, ינואר 2006
שולחן עגול: מבקר המדינה - סמכות מול אחריות, דצמבר 1997


מבט ביקורתי על ביקורת המדינה - מחקר מדיניות