סקירה

מחטף או עניין שבשגרה: על הסמכויות של ועדת חקירה שהקנתה הוועדה לענייני ביקורת המדינה למבקר המדינה

| מאת:

ערב סיום מושב החורף של הכנסת השמונה עשרה החליטה הוועדה לענייני ביקורת המדינה להרחיב את סמכויותיו של מבקר המדינה ולהעניק לו (ולבא כוחו) סמכויות חקירה של ועדת חקירה ממלכתית לצורך בדיקת מה שכונה פרשת "ביבי-טורס" - החשדות שאת נסיעותיו של ראש הממשלה ורעייתו מימנו גורמים פרטיים. החלטת הוועדה עוררה תגובות מנוגדות: מן הצד האחד היו שראו בה מחטף וקראו למבקר המדינה שלא להשתמש בסמכויות שהוקנו לו; ומן הצד האחר היו שסברו שבהחלטתה של הוועדה להרחיב את סמכויותיו של המבקר אין כל פגם ושאין ראוי ממנו לחקור את הנושא. מאמר זה יבחן את עצם החלטתה של הוועדה לביקורת המדינה להעניק למבקר ולבא כוחו סמכויות של ועדת חקירה ואת הליך קבלת ההחלטה בוועדה.

ראשית יש לשאול אם בסמכותה של הוועדה לביקורת המדינה להעניק למבקר המדינה סמכויות של ועדות חקירה. סעיף 26 לחוק מבקר המדינה התשי"ח-1958 [נוסח משולב] קובע שלמבקר המדינה ולמי שהוסמך על ידו באישור הוועדה לביקורת המדינה יהיו סמכויות של ועדת חקירה ממלכתית על פי חוק ועדות חקירה התשכ"ט-1968. על פי האמור בחוק, סמכויותיו של המבקר או בא כוחו כוללות את הסמכויות המפורטות בסעיפים 8 11 ו-27 (ב) ו(ד) לחוק ועדות חקירה, ובכללן הסמכות לחייב עדים להופיע לחקירה, להיחקר בשבועה ולצוות על גביית עדות בחוץ לארץ.

אין מדובר אפוא בהחלטה חריגה והיא גם איננה בגדר תקדים, שכן מבקר המדינה כבר השתמש בסמכויות של ועדת חקירה בעבר, וסמכויות כאלה אף הוקנו לחוקרים אחרים במשרדו.

במקרה זה המבקר ובא כוחו נזקקים לסמכויות אלה משום שבין היתר הם אמורים לחקור גם גופים בחוץ לארץ ואנשים פרטיים שאינם אזרחי ישראל ואינם נתונים תחת שבט ביקורתו של המבקר על פי המוגדר בסעיף 2 (א) לחוק יסוד: מבקר המדינה וסעיף 9 לחוק מבקר המדינה התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. לפי הקבוע בחוק, מבקר המדינה מפקח על משרדי הממשלה, על כל מפעל, מוסד או תאגיד של המדינה, על הרשויות המקומיות, על כל גוף שהממשלה משתתפת בהנהלתו וכן על כל מפעל, מוסד, קרן או גוף שתקציב המדינה תומך בהם במישרין או בעקיפין. ואולם, בהינתן למבקר ולבא כוחו סמכויות של ועדת חקירה, באפשרותם לחקור גם גופים ואנשים שאינם ברשימת הגופים המבוקרים.

אחת הטענות שנשמעו כנגד קבלת ההחלטה היא שרק יושב ראש הוועדה ושני חברי ועדה נוספים השתתפו בישיבה הדחופה שזימן יושב ראש הוועדה והצביעו על קבלת ההחלטה, וכי שאר חברי הוועדה לא היו מודעים להקשר שבו הוגשה בקשת המבקר להרחיב את סמכויות החקירה שלו (כלומר חקירת הפרשה הקשורה לראש הממשלה), ולא היו נוכחים בעת קבלת ההחלטה או שותפים לה. אבל מבחינה חוקית פירוט מעין זה אינו דרוש וכן לא דרוש קוורום (מספר חברים מינימלי) בישיבת הוועדה ובקבלת ההחלטות שלה.

עם זאת מראית עין של מחטף הייתה נמנעת לו ככלל דרש החוק או תקנון הכנסת קוורום לצורך קיום ישיבות או לפחות לצורך קבלת החלטות של ועדות הכנסת. כיום נוכחות דלה של חברי כנסת בישיבות הוועדות אינה יוצאת דופן. הסיבה לכך טמונה בין השאר בדרישה מכל חבר כנסת להיות חבר בכמה ועדות במקביל (שתיים-שלוש ועדות) שבדרך כלל גם מתכנסות באותו הזמן, בעיקר משום שמספרם של חברי הכנסת הממלאים תפקידים פרלמנטריים קטן מפאת גודלה של הרשות המבצעת (כמעט שליש מחברי הכנסת משמשים שרים או סגני שרים, ורק שני שלישים מהם חברי כנסת ב"משרה מלאה"). מצב עניינים זה, שבו מספר המחוקקים הפועלים בכנסת קטן ממספר החברים בה, היה נמנע לו אומץ "החוק הנורווגי", שלפיו כל חבר כנסת שממונה לשר מתפטר מתפקידו כחבר כנסת, והבא בתור ברשימת המפלגה נכנס במקומו.    

למרות היעדר הדרישה לקוורום בישיבות הוועדה ולצורך קבלת החלטות, מן הראוי לתת את הדעת שכדי שהוועדה לביקורת המדינה תקים ועדת חקירה ממלכתית, דרוש אישור של שני שלישים מחברי הוועדה (סעיף 14 (ב1) לחוק מבקר המדינה). כאמור, אין כך הדבר כאשר מדובר בהקניית סמכויות של ועדות חקירה למבקר או לבא כוחו. ייתכן שהיות שמדובר בהקניית סמכויות חקירה מרחיקות לכת, יש מקום לקבוע שגם לצורך כך יידרש רוב של שני שלישים של חברי הוועדה בדומה לרוב הדרוש להקמת ועדת חקירה ממלכתית.

מכאן שלנוכח המצב החוקי הקיים אין פגם בהחלטת הוועדה, שכן סמכות זו מוקנית לה על פי חוק ואין דרישה לקוורום או לרוב מיוחד בין חבריה לצורך קבלת ההחלטה. עם זאת, קבלת ההחלטה בסיום מושב החורף של הכנסת ובנוכחות חברי ועדה אחדים יוצרת מראית עין של מחטף. יתרה מזאת, על פי חוות דעתו של היועץ המשפטי לכנסת, מכיוון שאין תיעוד של ההחלטה בחתימתו של יושב ראש הוועדה, היא עדיין אינה בתוקף, ויש לדון בבקשות לרוויזיה החלטת הוועדה שהגישו חברי הוועדה על פי זכותם לפי סעיף 110 לתקנון הכנסת. מכאן שמפאת יוקרתה של הוועדה לביקורת המדינה, מעמד המבקר והלגיטימציה של החקירה, מן הראוי שהוועדה תתכנס בשנית לדון בנושא.

אבל חוקיות ההחלטה והליך קבלת ההחלטה בוועדה לביקורת המדינה הם רק קצה הקרחון של הסוגיה הרחבה והחשובה יותר שמן הראוי לתת עליה את הדעת: האם נושא חקירה זה נמצא בגבולות סמכויות החקירה של מבקר המדינה, והאם חקירה מסוג זה עולה בקנה אחד עם הגדרת תפקידו בחוק ועם התפיסה הראויה של תפקידו (בענין סמכויותיו המצויות והראויות של המבקר ראו טמיר, 2009, בעיקר עמ' 115 129).

טמיר, מיכל, 2009. מבט ביקורתי על ביקורת המדינה (מחקר מדיניות 81). ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

מאמרים ופרסומים

מיכל טמיר, נסיעות הבכירים והצורך בתיחום סמכויות, 6.4.2011
מיכל טמיר, מקומה של ביקורת המדינה במערך החוקתי בישראל: פרשת רמון כביטוי לצורך בהתוויית גבולות
מבט ביקורתי על ביקורת המדינה, מאת מיכל טמיר ובהנחיית מרדכי קרמניצר, 2009
מוסד ביקורת המדינה, מאת גד ברזילי ודוד נחמיאס, 1998

אירועים

שולחן עגול: מבקר המדינה, דצמבר 2009
שולחן עגול: מבקר המדינה - תפקיד, צורת העבודה וסגנון, אפריל 2006
יום עיון: מבקר המדינה ושומרי הסף - האם להוסיף להם 'שיניים'?, ינואר 2006
שולחן עגול: מבקר המדינה - סמכות מול אחריות, דצמבר 1997