אל תסתכל על הצעת החוק אלא על מה שיש בה – על הצעת חוק לפיזור הכנסת וכלל ששת החודשים

להורדת חוות הדעת המלאה (PDF)

להורדת תקציר חוות הדעת (PDF)

הצבעה על ההצעה לפיזור הכנסת במליאת הכנסת, 12 ביוני 2025 | תמונה: חיים גולדברג, פלאש 90

אמש, עם פרישת חלק מהסיעות החרדיות מן הקואליציה, שבה ועלתה האפשרות לקדם הצעת חוק לפיזור הכנסת.¹ כזכור, בחודש שעבר, לפני מתקפת המנע של ישראל באיראן ובצל המשבר הקואליציוני סביב חוק הגיוס, עלתה להצבעה בקריאה טרומית הצעת חוק לפיזור הכנסת ה-25. המערכת הפוליטית הייתה דרוכה סביב ההצבעה, הגם שמדובר בקריאה טרומית בלבד. בסופו של דבר קרב הבלימה של בכירי הקואליציה צלח וההצעה נפלה.²

בהתאם לתקנון הכנסת, אם הכנסת מסירה הצעת חוק פרטית מסדר היום בקריאה טרומית או ראשונה, לא ניתן להעלות הצעת חוק זהה או דומה בעיקרה לדיון בכנסת במשך שישה חודשים (להלן: כלל ששת החודשים). כלל ששת החודשים נועד למנוע שיבוש של עבודת הכנסת באמצעות דיון חוזר בסוגיה שהכנסת החליטה זה מכבר להסירו מסדר יומה. ואולם, כלל זה כולל חריג - יו"ר הכנסת יכול להחליט על קיצור התקופה במקרה שחל "שינוי של ממש" בנסיבות.³

האם שיקול הדעת של יו"ר הכנסת הוא מוחלט? האם הוא רשאי לסרב להפעיל את סמכותו גם במקרה שיש רוב בכנסת שמעוניין בכך? האם ניתן לחייבו? ומדוע בכלל פיזור הכנסת מתקבל באמצעות הליך של חקיקה רגילה?

רשימה זו מבקשת להציב סימן שאלה סביב ההיגיון החוקתי העומד ביסוד החלת כלל ששת החודשים על חוק לפיזור הכנסת. ראשית, באשר לאכסנייה בה מעוגן מנגנון הפיזור. מבחינה פורמלית אכן מדובר בהצעת חוק, אך דומה כי זו רק "המעטפת" וכי יש לבחון לא רק את הקנקן אלא גם את מה שבתוכו.⁴ הצעת חוק לפיזור הכנסת אינה הצעה המבקשת לקבוע נורמה עקרונית,⁵ אלא להביא לסיום כהונתה של הכנסת.⁶ במובן זה, מדובר בכלי פיקוח של הכנסת על הממשלה, רכיב חיוני לצורך הבטחת האיזון החוקתי בין הרשויות. משכך, ספק אם פיזור הכנסת באמצעות חקיקה הוא מנגנון מתאים, ספק שמתחדד לאחר בחינה של הדין ההשוואתי. שנית ועיקר, קיים קושי להחיל על הצעת חוק לפיזור הכנסת את הסנקציה הקבועה המונעת העלאת הצעת חוק נוספת לפיזור הכנסת במשך פרק זמן משמעותי. זאת בייחוד נוכח קיומו של מנגנון אי אמון קונסטרוקטיבי מלא – אשר מציב משוכה כמעט בלתי אפשרית בפני אופוזיציה המבקשת להפיל את הממשלה. במצב דברים זה, הפיזור העצמי נותר כמנגנון הפיקוח היחיד כמעט הנתון בידי רוב חברי הכנסת המבקשים להביא לבחירות.

כדי לפזר את הכנסת באמצעות חוק נדרש רוב של 61 חברי הכנסת. במצב הדברים הרגיל כאשר מתגבש רוב שכזה, אף אם בחלוף זמן קצר אחרי שנפלה הצעה חוק לפיזור הכנסת, יו"ר הכנסת יכול לעשות שימוש בסמכותו ולאפשר קידום הצעת חוק לפיזור הכנסת. ואולם, קיים חשש כי במקרים מסוימים יו"ר הכנסת עשוי לסרב להפעיל את סמכותו חרף קיומו של רוב בכנסת התומך בכך.

נוכח האמור לעיל, מוצע לקדם תיקון חוקתי שבמסגרתו תעוגן פרוצדורה מיוחדת לפיזור הכנסת – מנגנון אשר ידרוש החלטה של הכנסת (ולא חוק) לצורך פיזורה. בדומה להסדר החל לגבי אי אמון קונסטרוקטיבי המעוגן בסעיף 28 לחוק-יסוד: הממשלה וביתר פירוט בתקנון הכנסת, מוצע לקבוע כי במקרה שמוצגת בקשה לפיזור הכנסת, החתומה על ידי 61 חברי הכנסת, על יו"ר הכנסת לכנס ישיבה מיוחדת של הכנסת בהקדם האפשרי ולא יאוחר משבוע מיום הגשתה, לרבות בתקופת הפגרה. הצבעת הפיזור תהא טעונה רוב של 61 חברי הכנסת. לחלופין, מוצע להחריג הצעות חוק לפיזור הכנסת מכלל ששת החודשים. כך או אחרת, גם תחת הדין הקיים, נטען כי במקרה שיו"ר הכנסת יסרב להפעיל את סמכותו לקצר את תקופת ששת החודשים, ניתן יהיה לחייבו לעשות כן, ברוח פסק הדין בעניין אדלשטיין.

מנגנונים לפיזור הכנסת

האפשרות לפיזור מוקדם של הפרלמנט והקדמת הבחירות היא מאפיין יסוד במשטרים פרלמנטריים.⁷ היא נועדה להקנות למערכת הפוליטית את הגמישות הנדרשת במצבים של מבוי סתום. אל מול יתרון זה, ניצב החשש כי פיזור מוקדם של הפרלמנט יערער את היציבות השלטונית.⁸ כפי שמציינים קניג ופרידברג, את המודלים השונים לפיזור פרלמנט ניתן למקם על פני סקאלה שבקצה אחד שלה ניצבת השאיפה לחזק את עצמאותה של הרשות המחוקקת (זאת כאשר מנגנון הפיזור מוקנה בידי הפרלמנט בלבד) ובקצה השני הרצון לחזק את הממשלה (כאשר סמכות הפיזור נתונה בידי הרשות המבצעת).⁹ מנגנוני פיזור של הפרלמנט הם אפוא חלק מהכלים המוסדיים המעצבים את מערכת היחסים שבין הרשות המחוקקת לבין הרשות המבצעת.¹⁰

בישראל מוכרים מספר מנגנונים לפיזור מוקדם של הכנסת הקבועים בחוק-יסוד: הכנסת ובחוק-יסוד: הממשלה.¹¹ על פי סעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת, במקרה שחוק התקציב לא התקבל עד למועד הקבוע בחוק (בשנה רגילה – עד סוף חודש מרץ), הכנסת מתפזרת.¹² דרך נוספת להקדמת הבחירות קבועה בסעיף 29 לחוק-יסוד: הממשלה. סעיף זה מפקיד בידי ראש הממשלה את הסמכות לפזר את הכנסת בצו. על פי הסדר זה, במקרה שראש הממשלה נוכח כי קיים רוב המתנגד לממשלה ועקב כך נמנעת פעילות תקינה של הממשלה הוא רשאי, בכפוף להסכמת נשיא המדינה, לפזר את הכנסת. הצו לפיזור הכנסת נכנס לתוקף 21 ימים לאחר פרסומו, כאשר בפרק הזמן שעד כניסת הצו לתוקף, חברי הכנסת רשאים לפעול להקמתה של ממשלה חלופית. גם כישלון בהרכבת הממשלה מביא לבחירות מוקדמות. בין אם לאחר הבחירות נכשלים המאמצים להקים ממשלה ובין אם המאמצים להרכיב ממשלה חלופית בעקבות התפטרות הממשלה עולים בתוהו,¹³ המשמעות היא אחת – הליכה לבחירות. לבסוף, המנגנון הוותיק לפיזור הכנסת - העומד במרכזה של רשימה זו – הוא מנגנון הפיזור העצמי, הקבוע בסעיף 34 לחוק-יסוד: הכנסת.¹⁴ לפי מנגנון זה, הכנסת יכולה להחליט על פיזור מוקדם שלה באמצעות קבלת חוק בעניין, ברוב של חברי הכנסת. חוק שכזה צריך לכלול את מועד הבחירות שיכול ויהיה עד חמישה חודשים מיום קבלת החוק.

פיזור עצמי - מבט השוואתי

מנגנון הפיזור העצמי קיים בדמוקרטיות פרלמנטריות נוספות, אך אין מדובר במנגנון נפוץ במיוחד.¹⁵ מנגנון זה מסמל עצמאות של הרשות המחוקקת בעיקר כשהוא המנגנון היחיד המאפשר פיזור של הפרלמנט.¹⁶ במדינות בהן מנגנון הפיזור העצמי קיים, בדרך כלל אין מדובר בפיזור באמצעות קבלת חוק בעניין זה, אלא בהחלטה של הפרלמנט. כך, למשל לפי סעיף 98(3) לחוקת פולין, הבית התחתון רשאי לקצר את תקופת כהונתו באמצעות קבלת החלטה בעניין בידי 2/3 מחברי הפרלמנט. בפועל, פיזור הפרלמנט במקרה זה דורש הסכמה בין האופוזיציה לבין הקואליציה והשימוש רווח בו בנסיבות של משבר פוליטי.¹⁷ בקרואטיה סעיף 77(1) לחוקה קובע כי הפרלמנט רשאי להחליט על פיזורו ברוב של כל חבריו, והסדר דומה קיים בקפריסין, שם סעיף 67(1) לחוקה קובע כי יש צורך ברוב מוחלט אשר יכלול לפחות שליש מהנציגים שנבחרו בידי הקהילה הטורקית. בבריטניה, מנגנון של פיזור עצמי באמצעות החלטת פרלמנט היה קיים לפרק זמן קצר, לאחר שבשנת 2011 התקבל החוק לקציבת כהונת הפרלמנט.¹⁸ חוק זה קבע כי לא ניתן לפזר את הפרלמנט אלא אם בית הנבחרים מחליט (ברוב של שני שלישים) כי יש להקדים את הבחירות, או אם בית הנבחרים החליט להביע אי אמון בממשלה. ראוי לציין כי לא הייתה כל מגבלה על האפשרות להעלות להצבעה החלטה על פיזור הפרלמנט. כך, בשנת 2019, בתוך פחות מחודשיים, הממשלה כשלה שלוש פעמים בהשגת הרוב הנדרש (2/3) לצורך פיזור הפרלמנט.¹⁹ מכל מקום, חוק זה בוטל בסופו של דבר לאחר כעשור.²⁰ באוסטריה, קיים הסדר חריג בנוף ההשוואתי ולפיו הבית התחתון (המועצה הלאומית) רשאי לפזר את עצמו באמצעות קבלת חוק ברוב רגיל. אין פרק זמן מינימאלי שנדרש לעבור במקרה שהצבעה על חוק לפיזור הבית התחתון נדחתה, לפני הצבעה נוספת.²¹

כלל ששת החודשים: העקרון והחריג

כאמור, תקנון הכנסת קובע כי במקרה שהכנסת מסירה מסדר יומה הצעת חוק בקריאה טרומית או ראשונה, ככלל, לא ניתן יהיה להעלות הצעת חוק זהה או דומה בעיקרה לדיון בכנסת במשך שישה חודשים.²² תכליתו של כלל זה היא למנוע דיון חוזר בסוגיה שהכנסת החליטה לפני זמן קצר להסירו מסדר יומה.²³ כפי שעולה מעמדתה של היועצת המשפטית לכנסת, החלטה של יו"ר הכנסת לעשות שימוש בסמכותו לקצר את התקופה צריכה להינתן רק במקרים חריגים שבהם חל שינוי אובייקטיבי בנסיבות, כגון במקרה של נסיבות חריגות ודחופות או במקרה שבו רוב מבין חברי הכנסת מבקש להעלות את הצעת החוק לפני חלוף התקופה.²⁴ גם תמיכה של ועדת שרים לענייני חקיקה בהצעת החוק יכולה להיות אינדיקציה לשינוי בנסיבות אך לשם גיבוש החלטה סופית בעניין יש לבחון משתנים נוספים.²⁵ מכאן כי ככלל, דחייה של הצעת חוק פרטית בידי הכנסת בקריאה טרומית או ראשונה, מונעת קידום הצעת חוק זהה או דומה בעיקרה במשך פרק זמן משמעותי.²⁶ לשם ההשוואה – כמובן בשינויים המחויבים - ביחס למנגנון אי האמון,²⁷ ישנה מגבלה מדודה יותר הקבועה בתקנון הכנסת: סיעות קטנות (בנות פחות משבעה חברי כנסת) רשאיות להגיש עד שלוש הצעות חוק במושב (פרק זמן של שנה) וסיעות בינוניות (בנות שבעה עד תשעה חברי כנסת) רשאיות להגיש עד ארבע הצעות במושב. על סיעות בנות 10 חברי כנסת ומעלה לא חלה כל מגבלה.

יוער כי במדינות נוספות קיימים כללים דומים – בגרסאות כאלה או אחרות – לכלל ששת החודשים (לעתים כלל זה נקרא the same question rule).²⁸ עם זאת, כאמור, ברוב המדינות מלכתחילה לא קיים מנגנון של פיזור עצמי (במיוחד לא מנגנון של פיזור באמצעות חוק). מעניין לציין כי בדרום אפריקה נקבע במפורש כי כלל ששת החודשים לא יחול על הצעות אי-אמון,²⁹ שזהו, כאמור, מנגנון פיקוח בעל תכלית דומה למנגנון הפיזור.

האם יש מקום להחיל את כלל ששת החודשים ביחס להצעת חוק לפיזור הכנסת?

כאמור, ניתן לתהות האם נכון להתייחס לחוק לפיזור הכנסת כאל חוק רגיל. מבין מכלול תפקידיה של הכנסת, דומה כי חוק הפיזור מבטא הלכה למעשה כלי פיקוח של הכנסת על הממשלה. במובן זה, נכון היה יותר לייצר מנגנון של פיזור הכנסת באמצעות קבלת החלטה בעניין, כפי שמקובל במשפט המשווה. ואולם, גם אם היה מתקבל תיקון חוקתי המקבע מנגנון של פיזור עצמי באמצעות החלטה ולא באמצעות חוק, ניתן עדיין היה לעורר את השאלה האם יש מקום לקבוע מגבלה על הפעלת סמכות הפיזור.

על כן, השאלה הנורמטיבית העקרונית שיש לבחון היא האם יש מקום להטיל מגבלה על עצם האפשרות להעלות הצעה לפיזור הכנסת – בין אם במסגרת עיצוב חדש של המנגנון באופן שידרוש החלטה (ולא חוק) ובין אם תחת הדין הקיים –על ידי החלת כלל ששת החודשים. מענה על שאלה זו מצריך בחינה רחבה יותר של האיזון שבין הממשלה לבין הכנסת. במסגרת זו, יש לבחון את מכלול מנגנוני הפיזור הקיימים, כנדבך בעיצוב היחסים שבין הממשלה והעומד בראשה לבין הכנסת. מנגנוני הפיזור צריכים להקנות למערכת את הגמישות הנדרשת לצורך יציאה ממצב של קיפאון, בד בבד לצורך להבטיח כי המנגנונים הללו לא יערערו את היציבות השלטונית או ינוצלו לרעה לטובת אינטרסים צרים.³⁰

פיזור הכנסת בחוק מצריך – מאז המעבר לבחירה ישירה – רוב מוחלט. משכך, אין אפשרות מעשית להביא לפיזור הכנסת אם ראש הממשלה וראשי הקואליציה אינם

מעוניינים בכך.³¹ ואכן, המציאות מלמדת כי הכנסת עושה שימוש בכלי זה כדי לצאת ממבוי סתום, כאשר יש קונצנזוס רחב בכנסת כי נכון להקדים את הבחירות. כלומר מנגנון הפיזור העצמי נושא אופי פרוצדורלי לצורך קביעת מועד מוסכם לבחירות.

לכאורה, אם פרק זמן קצר אחרי שהכנסת דחתה הצעת חוק לפיזורה יתגבש רוב לפיזור מוקדם של הכנסת, יו"ר הכנסת יוכל לקבוע כי חל שינוי בנסיבות ויתאפשר לקדם הצעת חוק נוספת בעניין, חרף העובדה כי לא חלפו שישה חודשים.

אולם, שאלה היא מהו הדין בתרחיש שבו ראש הממשלה ומספר בכירים בקואליציה – בהם יו"ר הכנסת – לא ירצו בפיזור הכנסת, גם כאשר יש רוב בכנסת שמעוניין בכך. במצב מעין זה – נראה כי מנגנון הפיזור לא ימלא אחר ייעודו – מניעת קיפאון. כמו-כן, מתעורר חשש לפגיעה בעקרון האיזונים והבלמים בין הרשויות. הדברים תקפים ביתר שאת נוכח אימוצו של מנגנון אי האמון הקונסטרוקטיבי, הדורש להציג במעמד הצבעת אי האמון ממשלה חלופית לרבות מועמד מוסכם שיעמוד בראשה, חלוקת התיקים בין השרים וקווי יסוד.³² מנגנון זה הפך את האפשרות להביע אי אמון בממשלה – שעוד קודם לכן הייתה דחוקה למדי – לחלופה לא מעשית עבור האופוזיציה. דבר אחד הוא להתאחד סביב הפלת ממשלה קיימת, דבר אחר הוא להסכים על ראש ממשלה אחר ועל ממשלה חלופית.

כאמור לעיל, קיומו של רוב בכנסת המבקשת לקדם הצעת חוק לפיזור הכנסת, נתפס – גם בהתאם לעמדת הייעוץ המשפטי לכנסת – כשינוי נסיבות המצדיק לעקוף את מגבלת ששת החודשים. לכאורה, אם יסרב יו"ר הכנסת להפעיל את סמכותו בנסיבות הללו, ניתן יהיה לחייבו – ברוח פסק הדין של אדלשטיין³³ ובהתבסס על המתווה של הלכת דרעי-פנחסי³⁴ להפעיל את סמכותו במקרה שיש רוב בכנסת המבקש להעלות להצבעה הצעה לפיזור הכנסת.

בכך נראה כי יש מענה לחשש מפני מצב שבו מנגנון הפיזור העצמי מנוצל בידי הקואליציה, בבחינת שימוש לרעה בסמכות הפיזור.³⁵ כלומר, שהקואליציה תעלה להצבעה הצעת חוק לפיזור הכנסת, שעה שהיא יודעת שיש רוב מוצק לדחייתה של זו. בכך, הממשלה תבטיח לעצמה "שקט" למשך חצי שנה ותחסום מן האופוזיציה להעלות הצעת חוק לפיזור הכנסת במשך חצי שנה. אם תעשה כן אבל בהמשך יהיה רוב המעוניין בהקדמת הבחירות, ניתן יהיה כפי שהוצג לעיל, לכפות על יו"ר הכנסת להפעיל את סמכותו ולהתיר העלאת של ההצעה לפיזור הכנסת.

ואולם, יש לזכור כי אחרי פרשת אדלשטיין, סירב יו"ר הכנסת למלא אחר פסיקת בג"ץ ובמחאה על פסק הדין – התפטר. חרף העובדה כי הייעוץ המשפטי הדגיש כי התפטרותו נכנסת לתוקף רק כעבור 48 שעות וכי בינתיים עליו לכנס באופן מידי את מליאת הכנסת לשם בחירת יו"ר כנסת חדש - הוא סירב לעשות כן. בנסיבות אלה, בג"ץ נדרש לשרטט סעד יצירתי שיאפשר למלא אחר הצו שהוציא לכינוס הכנסת.³⁶ שאלה היא אם אין מקום לשקול את האפשרות להחריג הצעות לפיזור הכנסת מכלל ששת החודשים כך שלא תהא מגבלה על קידום הצעות חוק לפיזור הכנסת.

אכן, ההיגיון העומד ביסוד כלל ששת החודשים – שיבוש עבודת הכנסת באמצעות הצפתה בהצעות חוק שאין לגביהן הסכמה – עשוי להתאים גם ביחס להצעת חוק לפיזור הכנסת. עם זאת, ספק אם צפוי שימוש מאסיבי בכלי הפיזור, בהינתן כי בסופו של יום נדרש רוב של 61 חברי הכנסת. מן העבר השני, הסכנה לסיכול רצון הרוב קיימת. לכך יש להוסיף את הקריאות מקרב חברי ממשלה שהושמעו לא אחת בשנתיים האחרונות להפר את פסיקת בית המשפט.³⁷ לכן, גם אם הכנסת תידרש מעת לעת לדון בהצעות חוק לפיזור, נראה שזהו נזק שהדמוקרטיה צריכה לשאת.

במשפט ההשוואתי מוכרות מגבלות על הפעלת סמכות הפיזור מבחינת העיתוי, אם כי אלה נפוצות במקרים שבהם סמכות הפיזור מוקנית לממשלה או לעומד בראשה. תכליתן המרכזית של מגבלות אלה היא לשמור על עצמאותו וכוחו של הפרלמנט אל מול הממשלה. כך, למשל, יש מדינות שבהן הממשלה מנועה מלפזר את הפרלמנט לפני כינוס הפרלמנט והממשלה או לאחר התפטרות הממשלה או פיזורה באי-אמון.³⁸ מגבלות דומות קיימות גם בישראל ביחס לסמכותו של ראש הממשלה לפזר את הכנסת בצו.³⁹

סיכום

יש מקום לבחון מחדש את החלת כלל ששת החודשים ביחס להצעת חוק לפיזור הכנסת. כאמור לעיל, עצם ההתייחסות לחוק לפיזור הכנסת כאל דבר חקיקה רגיל מעורר קושי. לכן, מוצע לקדם תיקון חוקתי שבמסגרתו תעוגן פרוצדורה מיוחדת לפיזור הכנסת – מנגנון אשר ידרוש החלטה של הכנסת (ולא חוק) לצורך פיזורה, כפי שמקובל במשפט המשווה.

בהתאם להסדר המוצע, במקרה שמוצגת בקשה – החתומה על ידי 61 חברי הכנסת – לפיזור הכנסת, על יו"ר הכנסת לכנס ישיבה מיוחדת של הכנסת בהקדם האפשרי ולא יאוחר משבוע מיום הגשתה, לרבות בתקופת הפגרה. ההצבעה על הפיזור תהא טעונה רוב של 61 ח"כ. בהתאם למתווה זה, אין בידי יו"ר הכנסת שיקול דעת והוא מחויב לכנס את המליאה אם נוצרו הנסיבות שתוארו לעיל. סמכותו הכללית של יו"ר הכנסת לקבוע את סדר היום אינה גוברת על החובה הנקודתית שתיקבע בחוק היסוד. במקרה שיו"ר כנסת יסרב חלילה לעשות כן, התערבותו של בית המשפט תהא מובטחת – יישום פשוט של עקרון שלטון החוק.

לחלופין, יש מקום לשקול תיקון של התקנון ובמסגרתו להחריג הצעות חוק לפיזור הכנסת מכלל ששת החודשים. תחת שיטת האי האמון הקונסטרוקטיבי, מנגנון הפיזור העצמי נותר הכלי היחיד כמעט המאפשר לכנסת להפיל את הממשלה ולהביא לבחירות. פרשת אדלשטיין וההתפתחויות שהגיעו אחריה הוכיחו כי ייתכן מצב ובו יסוכל רצון של רוב חברי הכנסת. קיומו של החריג של שינוי נסיבות – המותנה ברצונו הטוב של יו"ר הכנסת – לא בהכרח יהווה ערובה מספקת להבטחת הגשמת רצון הרוב.

כמובן ככל שיוחלט לתקן את הדין (בין אם את חוק-יסוד: הכנסת ובין אם את תקנון הכנסת) – יש לנקוט בדחיית תחולה, היינו ראוי כי ההסדר החדש ייכנס לתוקף רק בכנסת הבאה. עד אז, ניתן להתבסס על המתווה הפרשני שצוין לעיל, המחייב את יו"ר הכנסת להיענות לבקשתם של רוב חברי הכנסת להעלות להצבעה הצעת חוק לפיזור הכנסת, גם אם לא חלפו שישה חודשים. מתווה זה כמובן מבוסס על הנחת היסוד כי כלל השחקנים הפוליטיים מחויבות לעקרון הבסיס של שלטון החוק.