דרכים רבות לפיזור הכנסת: על מה הן מעידות?

עדכון המאמר: 2.12.2014

| מאת:

יש שמייחסים את תכיפות הבחירות בעשור האחרון לכשלים של המשטר הפרלמנטרי, אולם לאמתו של דבר המשטר הפרלמנטרי מצויד יותר ממשטר נשיאותי במנגנוני ייצוב, איזון ובלימה של המערכת הפוליטית. המאמר סוקר את הדרכים לפיזור הכנסת ומראה כיצד הן שומרות על מנגנוני איזון, ייצוב ובלימת זעזועים פוליטיים, שמטרתם לנסות לייצב את המערכת הפוליטית טרם ההליכה לבחירות.

הכנסת ה- 19 עוד לא עברה את זמן מחצית חייה על פי חוק, וכבר ריח הבחירות עומד בפתח. על פי התכונה במערכת הפוליטית והצהרות הפוליטיקאים בעוד מספר חודשים יתקיימו הבחירות לכנסת ה-20. יתכן כי כבר השבוע יונח על שולחנה של הכנסת חוק להקדמת הבחירות, אשר בו יצוין מועד הבחירות לכנסת. 

על פי הודעת ראש הממשלה והודעת יושב ראש הכנסת, ועל פי התכונה במערכת הפוליטית ככל הנראה יוקדמו הבחירות לכנסת. על פי לוח הזמנים הצפוי הבחירות לכנסת התשע-עשרה תתקיימנה בתוך כשלושה חודשים. ככל הנראה, הכנסת תפוזר לאחר שתאשר חוק לפיזור הכנסת. לצורך כך תידרש הכנסת לחוקק חוק חדש שיונח על שולחנה. על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי לכנסת, הכנסת לא תוכל לעשות שימוש בחוק שעבר חלק משלבי החקיקה כאשר עלתה בחודש מאי 2012 היוזמה להקדים את הבחירות לכנסת. נוסח החוק החדש לפיזור הכנסת יכלול את התאריך המיועד של הבחירות.

פיזור הכנסת מוקדם מהמועד המיועד של הבחירות אינו חזון נדיר בישראל. למעשה, רוב הכנסות כיהנו תקופה קצרה מתקופת הכהונה הרשמית של ארבע שנים: בשישים וארבע שנות קיומה של המדינה כיהנו 18 כנסות, כלומר אורך הכהונה הממוצע של הכנסת הוא כשלוש שנים וחצי. במקביל כיהנו 32 ממשלות, כלומר תחלופת ההרכב הקואליציוני של הממשלה גבוהה הרבה יותר, והדבר מלמד שהשיטה הפרלמנטרית, שבה אפשר להחליף ממשלה מבלי להחליף כנסת, תורמת לייצוב המערכת הפוליטית.(להיבט השוואתי לענין זה ראו קניג עופר, 'מה, שוב בחירות, עוד ממשלה חדשה?').

חוק יסוד: הממשלה וחוק יסוד: הכנסת מפרטים מספר דרכים לפיזור הכנסת. הדרך הנוכחית לפיזור הכנסת, דהיינו באמצעות קבלת חוק לענין זה ברוב של חברי הכנסת על פי סעיפים 34 ו-35 לחוק יסוד: הכנסת, הוא רק אמצעי אחד הקיים לצורך פיזור הכנסת טרם המועד הרשמי לתום כהונתה. אמצעי זה משקף את העקרון לפיו רק אם קיימת הסכמה רחבה בכנסת כי יש לחזור ולבקש מנדט מהבוחרים  - יוקדמו הבחירות.

יש שמייחסים את תכיפות הבחירות בעשור האחרון לכשלים של המשטר הפרלמנטרי, אולם לאמתו של דבר המשטר הפרלמנטרי מצויד יותר ממשטר נשיאותי במנגנוני ייצוב, איזון ובלימה של המערכת הפוליטית, שתכליתם לאפשר לה להמשיך לתפקד באופן יעיל ולגיטימי מבלי לפנות השכם והערב לבחירות. לעומת זאת במשטר נשיאותי נשיא שאינו זוכה לאמון הציבור יכול להמשיך לכהן באין מפריע, ויכול להיווצר מצב מתמשך של קיבעון במדיניות משום שהנשיא אינו מסוגל לפעול בשל קיומו של פרלמנט לעומתי שאינו תומך במדיניותו. המשטר הפרלמנטרי מחוסן מפני חולאים אלו – ממשלה שאינה זוכה באמון הכנסת או שאינה יכולה לתפקד לא תישאר על כנה. במשטר הפרלמנטרי יש גם מידה גדולה יותר של היענות לציבור בשל היכולת של נבחרי הציבור להביע אי-אמון בממשלה ובעקבות כך לחזור ולקבל מחדש את הלגיטימציה מהציבור.

נדמה כי במציאות הפוליטית הנוכחית מתקשים נבחרי הציבור לנצל את יתרונו של המשטר הפרלמנטרי, דהיינו העובדה שניתן להחליף בו את הרכב הממשלה מבלי לקיים בחירות חדשות לכנסת. ככל הנראה סבורים אלה המשחרים לבחירות כי מצבם לאחר הבחירות יהיה טוב יותר מבחינת האפשרויות הקואליציוניות. יתכן גם כי יש כאלה הסבורים כי עוצמתם האלקטורלית תתחזק לנוכח האירועים הבטחוניים האחרונים וכי יוכלו לכבוש את עמדת לשון המאזניים לאחר הבחירות, דהיינו לא תיתכן קואליציה בלעדיהם. אולם עם זאת, יש לנסות ולמצות את האפשרויות הקואליציוניות הטמונות בהרכב הכנסת הנוכחי על מנת לשמור על יציבות קואליציוניות, אם כי, כאמור, לא בכל מחיר. אם התוצאה היא שיתוק של המערכת הפוליטית – אזי עדיפה הליכה לבחירות אבל רק כמוצא אחרון.     

מאמר זה סוקר את הדרכים לפיזור הכנסת המפורטות בחוק יסוד הממשלה ובחוק יסוד הכנסת, מתוך כוונה להראות כיצד כל אחת מהדרכים לפיזור הכנסת כוללת מנגנוני איזון, ייצוב ובלימת זעזועים פוליטיים, שמטרתם לנסות לייצב את המערכת הפוליטית טרם ההליכה לבחירות. עם זאת הדרכים השונות מלמדות גם שכאשר אין תמיכה בממשלה, כשהכנסת אינה ממלאת את תפקידה וכשיש רוב בכנסת הרואה הכרח בפיזורה – אזי הכנסת מתפזרת ופונים שוב אל הציבור. כלומר, הפנייה אל הציבור היא מוצא אחרון, כדי למנוע זעזועים תכופים במערכת הפוליטית.

חוק יסוד הממשלה וחוק יסוד הכנסת מתארים נסיבות שונות שבהן הכנסת מתפזרת לפני תום תקופת כהונתה. כפי שנראה, פיזור הכנסת אינו אוטומטי. הכנסת מתפזרת רק כאשר קיימת ודאות שאף אחד מחבריה אינו יכול להקים ממשלה שתזכה לאמון הכנסת או שיש רוב של חברי כנסת שסבור שעל הכנסת להתפזר או כאשר הכנסת אינה ממלאת את אחד מתפקידיה החשובים ביותר: קבלת חוק התקציב. המנגנונים השונים לפיזור הכנסת מעניקים מצד אחד שהות מספקת לחברי הכנסת לפעול כדי להביע אמון בממשלה חלופית ומצד אחר קובעים זמן מוגבל עד לעריכת בחירות חדשות כדי להקטין את תקופת האי-ודאות הציבורית והפוליטית.

פיזור הכנסת בעקבות כישלון בהרכבת ממשלה חדשה או אי-קבלת אמון הכנסת בממשלה חדשה שהוצגה

סעיף 11 לחוק יסוד הממשלה קובע שאם לאחר שנוצרה עילה להרכבת ממשלה חדשה לא הצליח שום מועמד להרכיב ממשלה או שממשלה שהורכבה לא זכתה לאמון הכנסת – פירושו של דבר שהכנסת מתפזרת לפני תום תקופת כהונתה. עילה להרכבת ממשלה חדשה יכולה להיווצר בתנאים אחדים: לאחר בחירות, עם התפטרותו של ראש הממשלה, עם פטירתו של ראש הממשלה, עם העברת ראש הממשלה מתפקידו על ידי הכנסת מחמת עברה או במקרה שראש הממשלה חדל מלכהן בכנסת. לאחר שנוצרה עילה כזו, הנשיא, לאחר התייעצות עם הסיעות, מטיל על אחד מחברי הכנסת להרכיב ממשלה. למועמד הראשון נתונה תקופה של 28 ימים ועוד 14 יום לכל היותר להקים ממשלה חדשה. אם המועמד שהוטלה עליו המשימה לא הצליח להרכיב ממשלה, הנשיא רשאי להטיל על חבר כנסת אחר את המשימה. אם לאחר 28 ימים כשל גם מועמד זה, רוב מקרב חברי הכנסת רשאי לבקש מהנשיא שיטיל את המשימה על חבר כנסת אחר, ולרשותו יעמדו 14 יום להרכבת ממשלה. במקרה שאף אחד מהמועמדים לא הצליח להרכיב ממשלה, או שהורכבה ממשלה שלא זכתה לאמון הכנסת, משמעות הדבר שהכנסת החליטה על התפזרותה והבחירות צריכות להיערך ביום ג' האחרון שלפני תום תשעים הימים מיום הודעת הנשיא שהמועמד לא הצליח להרכיב ממשלה או מיום דחייתה של הצעת האמון בממשלה החדשה שהוצגה לפני הכנסת.

ההליך המתואר בסעיף זה, דהיינו מתן אפשרות למועמדים אחדים לנסות להקים ממשלה, תוך כדי הגבלת הזמן למשימה זו כדי לקצר את תקופת האי-ודאות, משמש מנגנון לייצוב המערכת הפוליטית.

סעיף 28 לחוק יסוד הממשלה מפרט את האפשרות של הכנסת להביע אי-אמון בממשלה. ייחודו של האי-אמון הקבוע בחוק הוא שמדובר באי-אמון קונסטרוקטיבי, דהיינו הצעת האי-אמון צריכה לכלול את שמו של מועמד אחר שחברי הכנסת מבקשים מהנשיא להטיל עליו את הרכבת הממשלה החלופית. יתרון המנגנון הזה הוא שהוא הופך את הצבעת האי-אמון בממשלה המכהנת להצבעת אמון במועמד אחר להרכבת ממשלה חלופית, ובאופן כזה מייצב את המערכת הפוליטית. מנגנון זה יוצר מצב שבו מצד אחד הצעות אי-אמון אינן מוגשות השכם והערב, כי דרוש קונסנזוס סביב מועמד חלופי, ומצד אחר לא נוצר ריק פוליטי, אלא מובהר מי המועמד החלופי שזוכה לתמיכה של רוב חברי הכנסת. אם בכל זאת המועמד ששמו הוזכר בהצעה לא הצליח להרכיב ממשלה או שהכנסת לא הביעה אמון בממשלה שהציג משמעות הדבר היא שהכנסת החליטה על התפזרותה והבחירות צריכות להיערך בתוך תשעים יום מהודעת הנשיא על כישלונו של המועמד להקים ממשלה או מיום דחיית הבקשה להביע אמון בממשלה החדשה שהוקמה.

סעיף 29 לחוק יסוד הממשלה קובע שבסמכותו של ראש הממשלה, באישור הנשיא, להורות בצו על פיזור הכנסת במקרה שהוא נוכח שהכּנסת לעומתית, כלומר שיש בה רוב המתנגד לממשלה ושעקב כך נמנעת פעילות תקינה של הממשלה. הצו לפיזור הכנסת נכנס לתוקפו 21 יום לאחר פרסומו. עם זאת, גם במקרה כזה קיים מנגנון לבלימת זעזועים. החלטה כזו של ראש הממשלה, משמעותה התפטרות הממשלה אך לא פיזור אוטומטי של הכנסת. חברי הכנסת רשאים להגיש לנשיא בקשה להטיל על אחד מחברי הכנסת את התפקיד להרכיב ממשלה חלופית. אם חבר הכנסת לא הצליח להרכיב ממשלה בתקופת זמן מוגדרת (28 ימים ועוד הארכה של עד 14 יום) או שהממשלה שהציג לא זכתה לאמון הכנסת, רק אז פירושו של דבר הוא פיזור הכנסת. הבחירות אמורות להיערך ביום ג' האחרון שלפני תום תשעים ימים מפרסום הצו על פיזור הכנסת אם לא הוצג מועמד אחר להרכבת הממשלה או מהודעת הנשיא שהמועמד החלופי לא הצליח להרכיב ממשלה או מיום שהממשלה שהוצגה לא זכתה לאמון הכנסת.

שוב אנו רואים שמצד אחד בשיטה הפרלמנטרית אין מנגנונים אוטומטיים, ומצד אחר המנגנונים הקיימים מאפשרים להתמודד עם מצב של כנסת לעומתית בצד ממשלה שאינה יכולה לתפקד. קיומם של מנגנונים אלו מנוגד למה שמתרחש במשטר נשיאותי, שבו מצב עניינים כזה יכול להימשך לאורך זמן בהיעדר יכולת של הפרלמנט להביע אי-אמון בנשיא.

הכנסת יכולה להחליט על התפזרותה לפני תום תקופת כהונתה על ידי קבלת חוק ברוב של חברי הכנסת (סעיפים 34,35 לחוק יסוד הכנסת). הדרישה לרוב חברי הכנסת כדי לאשר חוק כזה היא מנגנון ייצוב שמטרתו למנוע מצב שבו רוב מקרי יוכל להחליט על התפזרות הכנסת. רק כאשר יש קונסנזוס בכנסת שיש ללכת לבחירות חדשות חוק כזה יכול להתקבל. החוק צריך לציין את מועד הבחירות החדש, ועליו להיות לא מאוחר מחמישה חודשים מיום קבלת החוק.

במקרה שחוק התקציב אינו מאושר בכנסת בתוך שלושה חודשים מתחילת שנת הכספים, פירושו של דבר שהכנסת החליטה על התפזרותה (סעיף 36 לחוק יסוד הכנסת). במקרה כזה הבחירות צריכות להיערך בתוך תשעים יום מהיום הקובע, שיכול להיות שלושה חודשים אחרי תחילת שנת הכספים, אלא אם במקביל לקבלת חוק התקציב נערכים מגעים להקמת ממשלה, או שהתקבל חוק על פיזור הכנסת, או שהבחירות נערכו אחרי מועד הגשת התקציב, אזי היום הקובע יהיה 45 יום מכינון ממשלה חדשה (או שלושה חודשים מתחילת שנת הכספים – המאוחר מהם).

סעיף זה בא למנוע מצב שבו כנסת שאינה ממלאת את תפקידה תמשיך לכהן. אישור הצעת חוק התקציב כמוהו כאישור תכנית הפעולה של הממשלה לשנה הקרובה, ולכן לאי-אישורו יש משמעות  מעשית והוא משמש מבחן ליכולת של הכנסת והממשלה לפעול לקידום האינטרס הציבורי – אם נכשלו ולא גילו את האחריות הציבורית הנדרשת מנבחרי הציבור יש לחזור ולערוך בחירות חדשות. זוהי דוגמה נוספת לאופן שבו השיטה הפרלמנטרית מגבירה את האחריות של הנבחרים כלפי הציבור.

טבלה 1: דרכים לפיזור הכנסת וקביעת מועד הבחירות

חוק סעיף העילה לפיזור הכנסת מועד הבחירות
חוק יסוד: הממשלה 11 כישלון בהרכבת ממשלה ובקבלת אמון הכנסת לאחר שנוצרה עילה להרכבת ממשלה חדשה יום ג' האחרון שלפני תום 90 יום מהודעת הנשיא או דחיית הצעת האמון
28 אי-אמון קונסטרוקטיבי שנכשל בשל אי-יכולת של המועמד החלופי להרכיב ממשלה יום ג' האחרון שלפני תום 90 יום מהודעת הנשיא או דחיית הצעת אמון בממשלה החלופית
29 פיזור הכנסת על ידי ראש הממשלה וכישלון הניסיון להרכיב ממשלה חלופית יום ג' האחרון שלפני תום 90 הימים מיום כניסת הצו לפיזור הכנסת לתוקף או מיום סיום התקופה להרכבת ממשלה או מיום ההודעה לנשיא או מיום דחיית הבקשה להביע אמון בממשלה
חוק יסוד: הכנסת 34, 35 קבלת חוק על פיזור הכנסת ברוב קולות לא יאוחר מחמישה חודשים מקבלת החוק
36 אי-קבלת חוק התקציב יום ג' האחרון לפני תום 90 יום מהיום הקובע, שהוא שלושה חודשים אחרי תחילת שנת הכספים או 45 יום לאחר הרכבת ממשלה חדשה

חוק יסוד הממשלה וחוק יסוד הכנסת מפרטים שורה של נסיבות שבהן הכנסת עשויה להתפזר וייערכו בחירות חדשות. המשותף לכל המנגנונים הוא שמדובר במנגנוני השהיה: פיזור הכנסת אף פעם אינו אוטומטי, אפילו לא כאשר ראש הממשלה מחליט לפזר את הכנסת. היתרון שבמנגנוני השהיה אלו הוא שהם מעניקים הזדמנות  לכוחות הפוליטיים הזדמנות לייצב את המערכת הפוליטית בשעה של משבר אמון בין הכנסת לממשלה. רק במקרה שאין אפשרות להקים ממשלה שתזכה לאמון הכנסת ותוכל לפעול באופן תקין יש פנייה לבחירות. זוהי דוגמה לאיזון שקיים במשטר הפרלמנטרי בין יסודות של משילות שתכליתם להעניק מרחב תמרון לנבחרי הציבור לפעול באופן שייצב את המערכת הפוליטית וישרת את האינטרס הציבורי ובין יסודות של ייצוגיות שמבטאים את התפיסה שהעם הוא הריבון, ואליו יש לפנות באין מוצא אחר למשבר. מי שממהר לבקר את השיטה הפרלמנטרית לנוכח נסיבות פוליטיות משתנות משול למי שמשקיע את כספו בבורסה ומוכר ברגע שהמניות צונחות – הוא מפסיד מכל הכיוונים. רק דבקות במשטר הפרלמנטרי לאורך זמן וביצוע שיפורים הדרגתיים יבטיחו ייצוב של המערכת הפוליטית בישראל.