אודות הפרויקט

רקע

השירות הציבורי הוא המנגנון שתפקידו לדאוג לכך שהחלטות יתקבלו, כספים יוקצו, תוכניות עבודה יבוצעו והאזרח בקצה יקבל שירותים. בשנים האחרונות אנו עדים להחלשה שיטתית ומגמתית של השירות הציבורי – משירות מבוסס מקצועיות וממלכתיות, לשירות מבוסס נאמנות, מפלגתיות וסקטוריאליות.

שיח המשילות בהקשר הישראלי בשנים האחרונות לא התמקד בשאלה המהותית: כיצד משפרים את אופן התפקוד של השירות הציבורי וטיוב אספקת השירותים לאזרח, במקום זאת הדיון הפוליטי-ציבורי-תקשורתי על משילות מקבל נופך צר של יחסי הדרג הנבחר והדרג המקצועי הבכיר; ובאופן ספציפי יותר, באופן מינוי נושאי משרות בכירים (משני למנכ"ל, יועמ"שים, שופטים ועוד).

לאורך השנים, מגוון ועדות, דוחות והחלטות ממשלה זיהו כי קיימים אתגרי מערכת המקשים על משילות ויכולת הביצוע של הממשלה, וביקשו להציע שינויים ורפורמות שונות כדי לטייב את המנגנון ולהגביר את היעילות והמועילות של המערכת.

בין הועדות המרכזיות ניתן לציין את ועדת קוברסקי (1989); תכנית גל-נור (1995); ועדת אריאב בנושא רכש (2007); ועדת טרכטנברג אחרי המחאה החברתית של 2011; ועדת לוקר לנושאי משילות (2013), רפורמה בשירות המדינה (2011 והילך) ונוספות.

המלצות הועדות אומצו לרוב בהחלטות ממשלה, ולמרות שבעשור האחרון אכן בוצעו שיפורים לא מבוטלים ותוקנו כשלים מסויימיםדוגמאות לשינויים שבוצעו: קציבת כהונה של בכירים, הפיכת חלק גדול מתפקידי מטה חברתי-כלכלי במשרד רה"מ למשרות מקצועיות, הקטנת כמות תקנות תקציביות כדי לאפשר יותר גמישות ניהולית. אלו דוגמאות נקודתיות שבעיקר מדגישות כי "מכלל הן אתה שומע לאו" – הינו על הקשיים המערכתיים שלא תוקנו ופוגעים ביכולת המשילות של הממשלה.  – בסופו של דבר, חלקים גדולים מהחלטות אלו לא יושמו עד היום, והשירות הציבורי סובל עד היום מכשלי משילות בולטים ושירות ציבורי חלש שלא מצליח לתפקד ולספק מענים לאזרחים.  תרשים 2 מציג את חלקיות היישום של החלטות ממשלה נבחרות.

תרשים: יישום החלטות ממשלה שהמליצו על רפורמות בשירות הציבורי

 

השירות הציבורי בישראל אל מול מדינות מפותחות

לפני כתריסר שנים, מדינת ישראל הצטרפה לארגון ה-OECD, המכונה תדיר ארגון המדינות המפותחות. משכך קיבלה על עצמה את הכלים המשפטיים וההמלצות של הארגון, והתחייבה לפעול ללא לאות לשיפור המנגנונים, התהליכים ושיטות העבודה שלה בעיצוב ויישום מדיניות.

אין ל-OECD מודל יחיד ואחיד של שירות ציבורי אפקטיבי (שכן לכל מדינה מבנה משטרי, מסורת ונורמות שונות), אך נושא המשילות ואפקטיביות השירות הציבורי נמצא בליבת העשייה של הארגון. במרוצת השנים מועצת השרים של  הארגון אימצה מגוון החלטות והמלצות לטיוב המשילות, המנגנונים של השירות הציבורי, רגולציה ושיפור שירות לאזרח.Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying; Recommendation of the Council on Public Integrity; Recommendation of the Council on Open Government; Recommendation of the Council on Public Service Leadership and Capability;  Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance; Recommendation of the Council on Improving the Quality of Government Regulation;  Recommendation of the Council on OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service; Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships; Recommendation of the Council on Principles for Independent Fiscal Institutions; Recommendation of the Council on the Governance of Critical Risks; Recommendation of the Council on Digital Government Strategies; Recommendation of the Council on Public Procurement; Recommendation of the Council on Budgetary Governance Recommendation of the Council on Policy Coherence for Sustainable Development; Recommendation of the Council on the Governance of Infrastructure; Recommendation of the Council on Gender Equality in Public Life

בחינה אמפירית של מדדי אפקטיביות השירות הציבורי מרכזייםSustainable Governance Indicators - Executive Capacity; Global Competitiveness Index – Institutions; Worldwide Governance Indicators - Government Effectiveness בישראל אל מול מדינות ה-OECD, מצביעה על מגמה של עליה ושיפור לאורך שנות ה-90, ואז סטגנציה ומגמת ירידה בשנים האחרונות. זה מתחבר לעובדה  שפערי השכר בין המגזר הציבורי לבין המגזר הפרטי הם הגדולים ביותר מכל מדינות ה-OECDפערי השכר בין המגזר הציבורי לפרטי נאמדים בכ-30% וזהו הפער הגבוה ביותר בקרב כל מדינות ה-OECD (בממוצע השכר, ולעיתים גם לעובדים במקצועות דומים), מגמה של שחיקת מספר העובדים ביחס לגידול האוכלוסייההחל מ-2014 קצב גידול המשרות הפך לנמוך יותר מקצב גידול האוכלוסייה, והחל להיווצר פער, שעומד על 660 משרות בממוצע בכל שנה. פער זה הלך והתרחב עד שהגיע בשנת 2021 לשיא של כ-1,700 משרות "חסרות". וקושי מתמשך באספקת מענים הולמים ושירותים חברתיים לאזרח בתחומי הבריאות, רווחה, חינוך, תחבורה ועוד, בשל שחיקה של התקצוב הציבורי לשירותים חברתיים.

זרקור על הפערים לאור מלחמת חרבות ברזל

אירועי הטבח של ה-7 באוקטובר חשפו ושמו זרקור על היותו של השירות הציבורי בישראל חלש, מסורבל, ללא יכולות תכלול ותגובתיות בזמן אמת, לא אפקטיבי בגיבוש שירותים מותאמים לאזרח בזמן אמת, ריכוזי מדי ולא מקצועי דיו.

השירות הציבורי נחשף במערומיו גם בשיח הציבורי-תקשורתי הרחברשימה חלקית בהחלט: מאקו, הממשלה ייבשה את השירות הציבורי, אנחנו משלמים את המחיר; דה מרקר, התוכנית הגדולה של הממשלה: להפוך את המגזר הציבורי ממקצועי – לפוליטי; כלכליסט, ממשלה מנופחת הפכה לפשע נגד הציבור; כאן 11, איפה המדינה?; דה מרקר, אחרי המלחמה צריך לעצור את הפוליטיזציה של המינהל הציבורי החולה;, כיום ישנו חלון הזדמנויות להובלה של מהלך אסטרטגי רחב לפרויקט שיקום ביום שאחרי.

בחינה אמפירית של מדדי אפקטיביות השירות הציבורי מרכזיים Sustainable Governance Indicators - Executive Capacity; Global Competitiveness Index – Institutions; Worldwide Governance Indicators - Government Effectiveness בישראל אל מול מדינות ה-OECD, מצביע על מגמה של עליה ושיפור לאורך שנות ה-90, ואז סטגנציה ומגמת ירידה בשנים האחרונות. זה מתחבר לנתונים על כך שפערי השכר בין המגזר הציבורי לבין המגזר הפרטי הם הגדולים ביותר מכל מדינות ה-OECDפערי השכר בין המגזר הציבורי לפרטי נאמדים בכ-30% וזהו הפער הגבוה ביותר בקרב כל מדינות ה-OECD, מגמה של שחיקת מספר העובדים ביחס לגידול האוכלוסייההחל מ-2014 קצב גידול המשרות הפך לנמוך יותר מקצב גידול האוכלוסייה, והחל להיווצר פער, שעומד על 660 משרות בממוצע בכל שנה. פער זה הלך והתרחב עד שהגיע בשנת 2021 לשיא של כ-1,700 משרות "חסרות". וקושי מתמשך בלספק מענים הולמים ושירות חברתיים לאזרח בתחומי הבריאות, רווחה, חינוך, תחבורה ועוד.

פרויקט שיקום השירות הציבורי ביום שאחרי

רציונל הפרויקט מתבסס על מיפוי אתגרי מערכת - שנעשה בשיתוף ובתיקוף פורום מנכ"לים לשעבר במשרדי ממשלהפורום שהוקם במכון הישראלי לדמוקרטיה, חברים בו למעלה מ-30 מנכ"לים וראשי יחידות (מקביל מנכ"ל) לשעבר, שכיהנו במשרדי הממשלה השונים ב-15 השנים האחרונות ובהלימה לעקרונות OECD Policy Framework on Sound Public Governance, עם התאמות לקונטקסט הישראלי.

המטפורה המארגנת לתכנית פעולה לשיקום השירות הציבורי היא של חלקי פאזל שנמצאים בתנועה. כל חתיכה מהפאזל בעלת חשיבות מכרעת, ובלעדיה לא ניתן להרכיב את התמונה המלאה. ולכן, נדרש מהלך אסטרטגי רוחבי של טיפול שורש בכל אחת מחתיכות הפאזל, על מנת להתאים את השירות הציבורי לאתגרי המאה ה-21 ולהצעיד אותו קדימה.

מתווה מוצע לשיקום השירות הציבורי ביום שאחרי

• ערכים – אתוס משרתי ציבור נשחק עד דק בשנים האחרונות, והיסודות של יושרה כמרכיב קריטי למניעת שחיתות, שמירה על מוסדות דמוקרטיים והבטחת שלטון החוק נפגעו קשות. במקום ממלכתיות, גיוון והכלה, בשנים האחרונות אנו עדים לתופעת "נאמנות" והחלשה של אופי השירות הציבורי כמקצועי, אובייקטיבי ועצמאי.
  • מוצע לחוקק חוק יסוד: שירות המדינה שיעגן את ההסדרים הנורמטיביים של ממלכתיות, יושרה, גיוון והכלה, מניעת שחיתות ועוד.
• תשתיות – כבר בדוח ועדת טרכטנברג נכתב "יכולת הביצוע של הממשלה מושפעת ממאפיין ניהולי מרכזי שנטבע במערכת כולה – ריכוזיות יתר לאורך כל שדרת השירות הממשלתי... הן ביחסים בין משרדי מטה ומשרדים ביצועיים, והן ביחסים בין השלטון המרכזי והשלטון המקומי".
  • יש לפעול לשינוי מבנה הממשלה בצמצום מספר משרדי ממשלה ויצירת מבנה קוהרנטי של יחידות המונע פירוק והרכבה תמידיים. וכן לצמצום הפער בין סמכות לאחריות בתוך משרדי הממשלה עצמם, תוך חיזוק משרדי הביצוע אל מול המטה (רה"מ, נציבות, אוצר ומשפטים).
  • יש לחוקק את חוק יסוד: שלטון מקומי שתסדיר את מערכת יחסים בין שלטון מרכזי למקומי וישנה את הפרדיגמה, שהרשויות הן גוף דמוקרטי המצייג את התושבים, ולא רק זרוע ביצוע של הממשלה. בהקשר זה יש להתייחס ל: 1) ביזור סמכויות; 2) צמצום רגולציה ממשלתית; ו-3) הגמשה תקציבית.
  • יש לעגן מודל חובת היוועצות של נבחרי הציבור עם דרג מקצועי בכיר, וכן חובת היוועצות עם נציגי השלטון המקומי, וחובת נימוק של מקבלי החלטות בהחלטה לסטות מהמלצות.
• מרכז הממשלה – מרכז הממשלה מוגדר על ידי ה-OECD, כיחידה או מצבור גופים המספקים תמיכה וייעוץ ישיר לראשי ממשלות ולקבינט. למרכז ממשל יש מגוון תפקידים ופונקציות, העיקריות שבינהן: תיאום ותכלול מדיניות רוחבי בממשלה הממשלה, תכנון אסטרטגי עבור כל הממשלה, מעקב אחר יישום, עיצוב ויישום רפורמות בשירות הציבורי, ניהול סיכונים וחשיבה מוטת-עתיד.
  • יש לאמץ גישת כלל-המשלה (Whole of Government) לתכלול קוהרנטי ומשולב (אופקי ואנכי) בין זרועות השלטון, תוך הטמעת שינויים מבניים ושגרות עבודה.
  • יש להקים מועצה רב-מגזרית לתכנון אסטרטגי ארוך טווח כגוף בלתי תלוי, עצמאי, מקצועי והוא ייעץ לממשלה (בדומה למודל SITRA בפינלנד). יש להסדיר את פעילות וסמכויות המועצה בחקיקה, בדומה לחוק המולמ"פ
  • לחזק את היכולת של מרכז הממשל להוביל חדשנות תהליכית-ארגונית בממשלה, תוך גיבוש המלצות לתמריצים, מיסוד תפקיד מנהלי חדשנות, סקיילביליות של יוזמות מהשטח ועוד. בנוסף, יש ליצור תשתית מדידה אמפירית של מאמצים קיימים.
  • פער נוסף שזוהה במרכז ממשל בישראל הוא החולשה של יכולת חשיבה מוטת עתיד (foresight). יש לחזק יכולת הממשלה לנתח מגמות על, בניית תרחישי עתיד חלופיים לאור התנודתיות והעמימות שמקשים על תכנון לינארי. 
  • להמשיך ולחזק את מערך מדיניות רגולטורית הממשלתית, תוך הבטחת השגת יעדים רצויים ומניעת נטל רגולטורי ובירוקרטי על האזרחים והסקטור העסקי.
• הון אנושי – בפארפרזה על הפתגם הצרפתי הנודע "הצבא צועד על קיבתו" – המגזר הציבורי צועד על טיב ההון האנושי שלו ועל היכולת של הון אנושי זה להמשיך לשפר ולהשתפר. מחקרים קודמים הוכיחו כי שירות ציבורי עצמאי ומקצועי מוביל לביצועים טובים יותר ולמדיניות מטיבה יותר עם האזרחים (דהן, 2016).
  • להתחייב לעצמאות ומקצועיות השירות הציבורי, תוך מניעת פוליטיזציה ושיקולים זרים במינויי בכירים. בהקשר זה יש לחזק את דרישות סף מקצועיות לבעלי תפקידים בכירים ומנגנוני הבקרה לאישור מינויים (בין אם משרות אמון או ועדות איתור).
  • יש לעודד ניוד עובדים בשירות הציבורי לפי פרויקטים, ולהקים מנגנון השאלת עובדים בין משרדים, בין ממשלה מרכזית לשלטון מקומי ולגופים ציבוריים (שב"ס, כב"א, משטרה וכו') כמקובל במדינות אחרות.
  • נדרש למפות הכישורים הקיימים אל מול הצרכים של הון אנושי צופה פני עתיד, לאור התפתחויות דיגיטליות וכניסה AI לתוך סביבת העבודה - ובהתאם לכך לעדכן את ספר המקצועות הממשלתי (שיכיל מקצועות חדשים), לפתח תוכניות הכשרה ייעודיות להתאמת הכישורים למאה ה-21 ולייצר תכנית פרישה הדרגתית לעובדים שמשרתם אינה נדרשת עוד.
  • יש לפתח מתודולוגיה למדידת פריון של עובדים בשירות הציבורי (מעבר לתשומות שעות העבודה), ובהתאם להטמיע הערכת מנהלים ועובדים  לפי ביצועים בפועל, ולייצר מסלולי קידום דיפרנציאליים לעובדים מצטיינים (האצת מצוינות בדומה למודל במקובל בבריטניה).
  • יש לעדכן יעדי גיוון תעסוקתי בקרב בכירים ועתודה ניהולית הנוגעת לאוכלוסיות מיעוט כמו: ערבים, חרדים, נשים, יוצאי אתיופיה או מדינות חמ"ע כדי להבטיח שירות ציבורי מגוון ומייצג.
• תהליכים – מסגרות מוסדיות של נהלים, תפקידים, פורומים ושגרות עבודה מהוות בעצם הזרוע שמניעה את גלגלי השיניים של השירות הציבורי. חיזוק תהליכי רוחב ושגרות עבודה חיוניים לחיזוק יעילות ומועילות של המערכת.
  • יש לייצר שגרה של מדידה והערכה האפקטיביות עבודת המשרדים וההשפעה על רווחת האזרח בקצה. בנוסף, נדרש לאמץ סטנדרט ממשלתי אחוד למדידה להגברת היעילות, האחריות והשקיפות הציבורית.
  • לפשט ולטייב את מנגנוני הרכש הציבור ככלי להשגת יעדי מדיניות. בין היתר מומלץ לעודד דיגיטציה מוגברת של תהליכי רכש, להגדיר יעדי רכש ירוק (לעדכן מדיניות ישנה) ולפתח מדדי רכש מגדרי.
  • יש לעודד התקשרויות במתכונת 'תשלום על הצלחות' לאיגום משאבים והרחבת שת"פ רב-מגזרי, כמו מודלים של אג"ח חברתי ותעריפון תוצאות.
  • התצקיב הממשלתי משקף סדרי העדפות של הממשלה בעיצוב מדיניות. יש לפעול לצמצום תקנות תקציביות והגברת שקיפות, להקל במנגנונים הסטה והעברה בין תקנות תקציביות בתוך המשרד ומימון פרויקטיים בין-משרדיים. יש לחזק את משרדי הביצוע בניית וניהול התקציב. בנוסף, נדרש שינוי מבני בנוגע לחוק ההסדרים, ככלי לקידום רפורמות.
  • מומלץ להקטין משמעותית כספים קואליציוניים לתמיכה במגזר ספציפי, אלא להשתמש בתקציב הממשלתי לקידום מדיניות מכלילה וממלכתית.
  • תכנון משתף - יש לחזק מנגנונים של שיתוף ציבור ושילוב נציגי ציבור בתהליכי קבלת החלטות, דמוקרטיזציה ו- co-creatin של מדיניות. במסגרת השיתוף יש לעגן חובת היוועצות עם גופים יציגים של השלטון המקומי.
  • יש לחזק את מערך המחקר הממשלתי – נדרש להגביר רישות ושיתוף פעולה בין מחקרים ממשלתיים שונים בנתונים, במסקנות ומחקרים בפורטל ממשלתי משותף.

החלשת השירות הציבורי היא חלק ממחיר קריסת הקונספציה.