דו"ח מסכם של עבודת הצוות לפיתוח מודל ביזורי - המועצה הציבורית
נייר רקע לכינוס השמיני של המועצה הציבורית.
רשימת משתתפים
ראש הצוות: פרופ' דוד דרי, האוניברסיטה העברית בירושלים
חברים:
פרופ' ערן רזין, מכון פלורסהיימר, ירושלים
עו"ד מרדכי ורשובסקי, חבר מועצת עיריית ת"א
מר עוזי צוובנר, יועץ פרי למשרד הפנים
כמו-כן, סייעו בעבודה:
עו"ד חמי אבנרי, לשכת היועץ המשפטי, משרד הפנים
דנה בלאנדר, המכון הישראלי לדמוקרטיה
דורון נבות, המכון הישראלי לדמוקרטיה
מבוא
המשימה שהוטלה על "הצוות הביזורי" הייתה לנסח רציונאל למודל ביזורי ולהציע בקווים כלליים את עקרונותיו. הצוות בחר להתמקד במודל של "דמוקרטיה מקומית" במקום ב"מודל ביזורי", וזאת משום שביזור לכשעצמו אינו מחויב לאידיאל של ממשל אחראי וריספונסיבי. מכיוון שהכוונה איננה להחליף "עריץ" רחוק ב"עריץ" קרוב, הדגש צריך להיות לא רק על מידת השותפות של השלטון המקומי בעוצמה, במשאבים ובסמכויות של השלטון המרכזי, אלא בעיקר על האופן שבו תשתמש הרשות המקומית בסמכויות ובמשאבים שיעמדו לרשותה. דגש זה על דמוקרטיה מקומית גם מתבקש לנוכח החשדנות הרבה המלווה כל כוונה לבזר סמכויות ולהטיל אחריות על השלטון המקומי. כל עוד חשוד השלטון המקומי בהתעלמות מן הצרכים והמאוויים של תושביו, בחוסר מקצועיות, או בהענקת יחס מפלה לקבוצות שונות, לא תימצא הצדקה להעברת מוקד שיקול הדעת בקבלת החלטות מן הדרג הארצי לדרג המקומי.
לאור הדגש ששם הצוות על הגשמת דמוקרטיה מקומית כתנאי הכרחי לביזור סמכויות שלטוניות, הסוגיות העיקריות שנידונו מתייחסות לחיזוק הדמוקרטיה המקומית: העברת סמכויות ואחריות לשלטון המקומי ודפוסי העבודה הראויים בין שני הדרגים, יחסי הרשות המקומית עם תושביה, חיזוק הפיקוח של המועצה על הרשות המבצעת בדרג המקומי, יחסי הדרג הנבחר עם הדרג המקצועי ברשות המקומית. כמתבקש מההקשר הנוכחי, הצוות עסק ברמה העקרונית בלבד ומניח שבעתיד יהיה מקום לתרגם את העקרונות לצעדים קונקרטיים.
פרק ראשון: ממשל אחראי וריספונסיבי
ממשל אחראי - ער לצרכים של הטווח המידי, הבינוני והארוך, ומסוגל לנווט את ספינת המדינה אל עתיד טוב יותר.
ממשל ריספונסיבי - קשוב לצרכים, למאוויים, ולסדרי הקדימויות של האזרחים.
- ממשל שאינו מתחלק בעוצמה, במשאבים, בסמכויות ובאחריות עם גופים אחרים, אינו יכול להיות אחראי. בשל עומס יתר, הדחוף דוחק את החשוב. סדר יום צפוף מזמין הסלמה בדרכי הביטוי של מחאה ציבורית, כי ללא צעדים יוצאי דופן אי אפשר לפרוץ לסדר היום הציבורי - תקשורתי. בשל אילוצים קואליציוניים, זוכה המגזר, כל מגזר המיוצג על ידי שותפים לקואליציה, לעדיפות על פני ראייה כוללת ועקבית. בשל מורכבות משימת הניווט, גדלה ההסתברות לטעויות בקנה מידה גדול.
- ממשל שאינו מתחלק בעוצמה, במשאבים, בסמכויות ובאחריות עם גופים אחרים, אינו יכול להיות ריספונסיבי. בשל סדר יום צפוף, רק בעיות אקוטיות הנוגעות למספר גדול של אזרחים יכולות להגיע לסדר היום, ולכן מידע על מה שמציק לאזרחים ומה שאזרחים רוצים הולך לאיבוד. בשל צווארי בקבוק צרים וארוכים רק מספר קטן של נושאים ובעיות יכול לזכות לעיון רציני ולהתמודדות כנה כל השאר נדון לשכחה, אלא אם יצבור ממדי משבר. משום שההכרעות מתקבלות במרכז עבור כלל האזרחים, נפגמת היכולת להתאים מדיניות לתנאים מקומיים (למה שאזרחים רוצים). מערכת ריכוזית ורחוקה מציבה רף גבוה להתארגנות אפקטיבית של אזרחים הרוצים בשינוי.
- ממשל המתחלק בעוצמה, במשאבים, בסמכויות ובאחריות עם גופים מנהליים (בשונה מגופים פוליטיים-שלטוניים) יכול להתקדם לעבר האידיאל של ממשל אחראי, אך לא לעבר האידיאל של ממשל ריספונסיבי. כדי שהממשל יהיה קשוב לצרכים, למאוויים ולסדרי הקדימות של האזרחים, עליו להתחלק עם גופים פוליטיים-שלטוניים, גופים שיש להם אפשרות מעשית ואינטרס עצמי להיות קשובים לאזרחים. כדי שאינטרס כזה יתקיים, דרוש ליצור "דמוקרטיה מקומית".
- אין להסתפק ב"שלטון מקומי" (בשונה מ"מינהל מקומי"), משום ששלטון מקומי כמו שלטון מרכזי יכול ללבוש צורות שונות ולאו דווקא דמוקרטיות. מאותו טעם, אין להסתפק ב"ביזור" (ניתן לקיים ביזור מבלי להזדקק לדמוקרטיה). גם אין להסתפק ב"שלטון מקומי עצמי", ב"אוטונומיה מקומית", או ב"אוטונומיה מוניציפלית" (שוב, משום שאוטונומיה איננה בהכרח דמוקרטית. בנוסף לכך, יחסי שותפות עם הממשל המרכזי שוללים אוטונומיה מלאה כפי שהם שוללים את קיומה של יחידה סוברנית אחת).
פרק שני: יחסי שלטון מרכזי – שלטון מקומי
א. מדוע ביזור?
מודל ריכוזי דומה לזה הנהוג בהולנד אינו ישים במציאות הפוליטית-חברתית בארץ: תהליך הביזור והפיצול החברתי שהתחולל בישראל ומשבר הממשל העובר עליה הרחיקו את ישראל מהמודל הריכוזי. הקושי לקדם מדיניות מגובשת בממשלה ובכנסת, חולשת השלטון המרכזי בהפעלת סמכויות הפיקוח המצויות בידיו ואובדן האמון בשלטון המרכזי כמתווך הוגן, שאינו פועל על פי אינטרסים מגזריים צרים, מקטינים מאוד את ההסתברות שמודל מדינת רווחה ריכוזי יתפקד כהלכה בישראל.
הכיוון הראוי לרפורמה בישראל הוא של ביזור. רפורמה כזו אמורה להגן על השלטון המקומי מפני השלטון המרכזי בתחומים רבים, גם אם אין מנוס ממעורבות ממשלתית בתחומים כמו תכנון פיסי רציונלי, צמצום פערים חברתיים-כלכליים ופיקוח על רשויות מקומיות כושלות.
ב. מה ייכלל ברפורמה של ביזור?
הבעיה המרכזית היא הפער הקיים בין תחומי ודפוסי הפעולה של הרשויות המקומיות בפועל לבין הבסיס החוקי המשקף ריכוזיות רבה ופיקוח הדוק של השלטון המרכזי על השלטון המקומי. פער זה יוצר מחד גיסא מצב בו מטפלות הרשויות המקומיות בתחומים מגוונים, כאשר האחריות לתוצאות מוטלת במקרים רבים על השלטון המרכזי, שהוא הנושא בה באופן פורמלי. מאידך גיסא סובלות הרשויות המקומיות מבעיות ומאי ודאות רבה בתקצוב וביצוע פעולות בתחומים רבים, בגלל אי הגדרה מספקת בחוק של סמכויותיהן והמקורות למימון פעילויותיהן.
יעד מרכזי של רפורמה הוא, אפוא, הסדרת הקשר בין התפקידים שממלאות הרשויות המקומיות לבין המקורות הכספיים העומדים לרשותן לביצוע תפקידים אלה. חלוקת נטל מימון השירותים הממלכתיים שמספקות הרשויות המקומיות צריכה להיות מעוגנת בחוק ובהסכמים מחייבים, שלממשלה תהייה הסמכות לשנותם רק בנסיבות מיוחדות ומוגדרות מראש. החוק צריך להתייחס גם לעקרון הפיצוי של הרשויות המקומיות בגין מטלות חדשות המוטלות עליהן על ידי הממשלה או חקיקה בכנסת, כולל פיצוי על מנגנונים אוטומטיים המגדילים את עלויותיהן של הרשויות המקומיות. למותר לציין שפיצוי כזה אינו חייב להתבסס רק על מענקים מוגדלים והוא עשוי לכלול גם גידול בהכנסות עצמיות והתייעלות, אך מקורות המימון ורמות השירות צריכים להיות מוגדרים בהסכמים ברורים.
יש לפעול להגדלת השקיפות בהקצאת מענקי הממשלה והשתתפויותיה בתקציבי הרשויות המקומיות. הקריטריונים להקצאת המענקים וההשתתפויות צריכים להיות ברורים ושקופים וגם הקצאת משאבים לפתרון משברים ובעיות מיוחדות – כגון במסגרת תוכניות הבראה של הרשויות המקומיות – צריכה להיכלל במסגרת זו.
יש להחליף את עקרון ה-Ultra Vires בעקרון המקנה לרשויות המקומיות סמכות לטפל בכל סוגיה שגורם פוליטי/מנהלי אחר לא מטפל בה. ככלל, השאיפה היא שהרשויות המקומיות יהיו אחראיות על מתן השירותים הציבוריים לאזרחים (אם כספקיות ישירות ואם כנושאות באחריות על אספקת שירותים בידי גורמים אחרים), פרט לשירותים שהן אינן מסוגלות לספק ביעילות או שבעיות של שוויוניות והשפעות חיצוניות מחייבות את שמירת האחריות בדרג שלטוני גבוה יותר.
מן הראוי לצמצם באופן דרסטי את המנגנונים הדורשים מהרשויות המקומיות אישורים פרטניים ממשרדי הממשלה או מועדות הכנסת למגוון רחב ביותר של פעילויות בעלות משמעות כספית. הפיקוח והמעורבות הממשלתית בתחומי הפעולה של הרשויות המקומיות צריכים להתמקד במספר מוגבל של תחומים בעלי משמעות קריטית. מן הראוי, לדוגמה, להשיב לרשויות המקומיות את סמכות קביעת תעריפי הארנונה, אך לקבוע מגבלות שיגנו על קבוצות מיעוט ועל עסקים ושימושי קרקע אחרים שלא למגורים מפני הטלת ארנונה בלתי סבירה עליהם בגלל חולשתם האלקטוראלית. מגבלות יכולות להתייחס גם לאפשרות להפלות לטובה קבוצות המחזיקות בעמדות הכוח בשלטון המקומי. צמצום מנגנוני הפיקוח לא יכלול רשויות מקומיות הסובלות מגירעונות גדולים ומליקויים קשים בתחום המינהל.
מן הראוי לבטל או לצמצם למינימום את מעורבות השלטון המרכזי בגופי שלטון מקומי כמו מועצות דתיות וועדות תכנון מרחביות, בפרט כאשר השלטון המקומי הוא זה הנושא בעיקר נטל מימונם של גופים אלה. גם המצב בו ראש המועצה הראשון של מועצה מקומית חדשה ממונה על ידי שר הפנים הוא בעייתי ויש לערוך שינוי בדרך מינוים של חברי מועצה מקומית חדשה, ובכללם ראש המועצה, בדרך שתהלום עקרונות של דמוקרטיה מקומית.
מנגד, יש להסדיר גם את רמת אחריותן של הרשויות המקומיות וראשיהן להסתבכויות כספיות ולגירעונות, ולקבוע את גבולות מחויבותה של המדינה לחילוץ רשות מקומית ממשבר הנובע מניהול בלתי תקין ומסיבות אחרות. התערבות זו עשויה לכלול מינוי ועדה קרואה והשתתפות של התושבים בכיסוי ההוצאות הנובעות ממחדלי נבחריהם, באמצעות העלאת מסים.
חוק יסוד שיסדיר את יחסי השלטון המקומי עם השלטון המרכזי צריך בראש וראשונה לכלול הצהרה שתחזק את מעמדו של השלטון המקומי ואת יכולתו לפעול בתחומים רבים ומגוונים, בהם הוא מסוגל לעסוק ובהתאם לאינטרסים של ציבור האזרחים אותם הוא מייצג. החוק גם צריך להגן על השלטון המקומי מפני החלטות של השלטון המרכזי המטילים עליו נטל נוסף מבלי להצביע על מקורות המימון, או שגורעים מהכנסותיו באופן שרירותי. היבטים אחרים יכללו בחקיקה מפורטת.
סעיפים רלוונטיים מתוך האמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי
א. עקרונות לחלוקת אחריות וסמכות בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי
- ממשל עצמי מקומי משמעו זכותן ויכולתן של רשויות מקומיות, בכפוף לחוק, לכוון ולנהל תחת אחריותן חלק משמעותי מענייני הציבור לטובת האוכלוסייה המקומית. זכות זאת תיושם על-ידי מועצות המורכבות מחברים שנבחרו בבחירות חופשיות וסודיות על בסיס זכות בחירה ישירה ושווה כל, ואפשר שיהיו להן גופים מבצעים הכפופים להם.
- סמכותן ואחריותן הבסיסיות של רשויות מקומיות יקבעו בחוק. עם זאת, הוראה זו לא תמנע מתן סמכות ואחריות לרשויות מקומיות למטרות מסוימות בהתאם לחוק. לרשויות מקומיות יינתן שיקול דעת מלא, בכפוף לחוק, להפעיל יוזמה בכל נושא שאינו מעבר לתחום מומחיותן ושלא הופקד בידי רשות אחרת.
- בדרך כלל תיושם אחריות ציבורית, בעדיפות ראשונה, על ידי הרשויות הקרובות ביותר לאזרח. העברת סמכות לרשות אחרת תביא בחשבון את היקף המשימה ואת טבעה, ואת הצורך ביעילות ובחסכון.
- הסמכויות הניתנות לרשויות המקומיות תהיינה בדרך כלל מלאות ובלעדיות. הן אינן ניתנות לערעור או להגבלה על ידי רשות אחרת, אלא כפי שנקבע בחוק.
- כאשר יואצלו להן סמכויות על ידי רשות מרכזית, יקבלו הרשויות המקומיות את שיקול הדעת להתאמת מימושן לתנאים המקומיים, עד כמה שניתן.
- בתכנון ובתהליכי קבלת החלטות בכל הנושאים הנוגעים לרשויות המקומיות יועצו בהן עד כמה שאפשר, במועד ובאופן המתאימים.
- פיקוח מנהלי על הרשויות המקומיות יעשה אך ורק בהתאם להליכים ובמקרים שיקבעו בחוק, ויכוון בדרך כלל רק להבטיח את שמירת החוק. עם זאת, פיקוח מנהלי ביחס ליעילות ניתן יהיה ליישום על-ידי רשויות בדרג גבוה יותר לגבי תפקידים שהואצלו לרשויות המקומיות. הפיקוח המינהלי על הרשויות המקומיות יבוצע באופן שיבטיח שהתערבות הרשות המפקחת תישמר ביחס מתאים לחשיבות האינטרסים שעליהם היא באה להגן.
- בלא לפגוע בהוראות חוק כלליות יותר, רשויות מקומיות תוכלנה לקבוע את המבנים המנהליים הפנימיים שלהן בעצמן כדי להתאימם לתנאים המקומיים ולהבטיח ניהול יעיל.
- רשויות מקומיות תהיינה רשאיות לשתף פעולה בישום סמכויותיהן ולהקים שותפויות במסגרת החוק עם רשויות מקומיות אחרות לצורך ביצוע משימות שבהן יש להן עניין משותף.
- לרשויות המקומיות תהייה זכות להשתייך לאיגוד להגנת ענייניהן המשותפים ולקידומם.
ב. הקמת רשויות מקומיות ועריכת שינויים בגבולותיהן
- לא יעשה שינוי בתחומי הרשות המקומית ללא התייעצות מוקדמת עם הקהילות המקומיות הנידונות.
ג. מימון הרשויות המקומיות
- רשויות מקומיות זכאיות למשאבים כספיים הולמים משלהן במסגרת המדיניות הכלכלית הלאומית, שבהם ישתמשו בחופשיות במסגרת סמכותן. המשאבים הכספיים של הרשויות המקומיות יהיו שקולים לסמכויות הניתנות להם בחוק. מקורם של לפחות חלק מהמשאבים הכספיים של הרשויות המקומיות יהיה במסים ובאגרות אשר, בכפוף לחוק, להן הסמכות לקבוע את גודלם.
- הצורך בהגנה על הרשויות המקומיות החלשות מבחינה כספית מחייב ייסוד הליכים להשוואה כספית או צעדים שווי ערך המיועדים לתקן את ההשפעה של חלוקה בלתי שווה של מקורות כספיים אפשריים ושל הנטל הכלכלי שהן נושאות. הליכים או צעדים אלה לא יגבילו את שיקול הדעת של הרשויות המקומיות ביחס לתחומי אחריותן. הרשויות המקומיות תתבקשנה באופן הולם להביע את דעתן על הדרך שבה יש להקצות להן משאבים שחולקו מחדש.
- במידת האפשר, מענקים לרשויות מקומיות לא ייועדו לפרויקטים מסוימים. מתן מענקים לא ישלול את החירות הבסיסית של הרשויות המקומיות לקבוע מדיניות בתחום שיפוטן.
- לצורך קבלת הלוואות להשקעות הון תהיה לרשויות מקומיות גישה לשוק ההון הלאומי במסגרת המגבלות הקבועות בחוק.
- תנאי השירות של עובדי הרשות המקומית יהיו כאלה שיאפשרו גיוס צוות באיכות גבוהה על בסיס כישורים ויכולת.
- תנאי השירות של נציגים נבחרים מקומיים יאפשרו להם למלא את תפקידיהם בחופשיות. תנאים אלה יבטיחו גמול הולם להוצאות שיוציאו במהלך מילוי תפקידם, וכן כאשר הדבר מתאים, פיצוי על אבדן הכנסה או פיצוי כספי עבור עבודה שנעשתה, וזכויות סוציאליות בהתאם.
פרק שלישי: מועצת הרשות וחבריה
הנהגת השיטה של הבחירה הישירה של ראש הרשות המקומית (החוק הוחק ב – 1975 והופעל לראשונה ב – 1978), הייתה ניסיון מוצלח שהוכיח את עצמו. עיקר חשיבותו של החוק, שהעניק מעמד יציב לראש הרשות ולא היה צפוי להפיכות חצר חדשות לבקרים, "קלנטריזם" כפי שהדבר נקרא בימים ההם (מונח שחלף מהעולם מאז). עם זאת, יצר החוק בעיות חדשת שלא נפתרו עד עצם היום הזה. ברצונם לחזק את מעמדו של ראש הרשות המקומית, לא נתנו המחוקקים את דעתם על מעמדה ותפקידה של מועצת העירייה ושל חברי המועצה המרכיבים אותה.
התזה הייתה (עד היום) שהמועצה וחבריה הם בעלי מעמד נחות ואין ביכולתם כמעט להשפיע על המדיניות של העירייה ועל ניהולה של העיר. בחוקי הרשויות מפוזרות אמנם אי-אילו הוראות בקשר לתפקידה של המועצה, אך במציאות יש בהם מעט מאוד ערך מעשי. נוצר מצב, שרשות דמוקרטית שלטונית כמו רשות מקומית שחבריה נבחרים באותה שיטה כמו חברי הכנסת על-ידי ציבור בוחריהם, בעצם ממלאים תפקידים וירטואליים או שהחלטותיהם פורמליות, ללא יכולת להשפיע הלכה למעשה על הנעשה ביישובם, גדול כקטן.
וכך הפכה הרשות המקומית, שהיא ברוב המדינות המתוקנות בעולם, המערכת השלטונית, הדמוקרטית המרכזית של התושבים והאזרחים, לגוף המנוהל ע"י אדם אחד, הוא ראש הרשות המקומית. במצב הנוכחי, אם יוענקו סמכויות יותר נרחבות לרשויות המקומיות, דרישה כמעט אוניברסלית של כל מי שעוסק בתחום זה, הרי בהיעדר איזון הסמכויות ויחסי הכוחות בין ראש הרשות, המועצה וחבריה, יוחרף המצב העגום הנוכחי עוד יותר והדמוקרטיה המוניציפלית תיפגע עוד יותר.
יש לתקן את המצב הזה ע"י חקיקה והסברים נאותים, שיאפשרו מצד אחד לראש הרשות לנהל את ענייני עירו, אך תוך שיתוף עם הגורמים הנבחרים האחרים המכהנים מכוח אותו חוק שלפיו נבחר ראש הרשות. יודגש, שהמדובר הוא בראש ובראשונה בחברי המועצה והמועצה כולה כגוף, ופחות בתפקידיהם של סגני ראש העירייה שמעמדם שונה, מאחר וראש העירייה מאציל להם מסמכויותיו בתחומים שונים.
בעוד שהחוק קובע שהרשות תפעל באמצעות ראש הרשות (סעיף 126 (א) לפקודת העיריות), ושראש הרשות יהיה אחראי לכך שהתפקידים שהוטלו על הרשות יבוצעו כראוי כלומר, הגדרה רחבה של מעמדו וסמכויותיו, אין במקביל הגדרה של תפקידי המועצה או חבריה. מן הראוי שבכל התייחסות חדשה לשלטון המקומי ותיקוני החקיקה הדרושים יוגדרו במפורש תפקידי המועצה וחבריה.
יש לקבוע שהמועצה, בין הדברים שהיא צריכה לאשר כיום כגון: תקציב, חוקי עזר, תכניות בנין עיר, מנויים שונים וכו’, תקבע ותאשר את מדיניותה של הרשות שתיקבע בצורה שנתית ורב שנתית. אין כיום הוראה כזו. החוק צריך להבטיח שראש הרשות יצהיר בתחילת כהונתו (כדוגמת שר בכנסת), שהוא מתחייב למלא את החלטות המועצה ולקבע בכל חוקית את מעמדה של המועצה כגורם קובע ומחליט לצד ראש הרשות.
כמו כן, יש לבחון אם מעמדו הבלתי מעורער למעשה של ראש הרשות למשך 5 שנים הוא מוצדק. החוק קובע היום שניתן להעביר ראש רשות מקומית ע"י החלטה של 75% של חברי המועצה ורק במקרים קיצוניים ביותר (אם נבצר לדעת אותם חברי מועצה מראש הרשות למלא את תפקידו מטעמי בריאות, או אם אין הוא ראוי למלא כהונתו,[מונח סתמי]). כך, שלמעשה אין אפשרות מעשית להעביר ראש רשות מקומית מכהונתו, אף כי הוא יכול לאבד את הרוב במועצה. במקרה זה נוצר חוק שמונע ניהול תקין של העירייה שאין עמו ברכה לתושבי העיר.
נראה שיש מקום להעמיד את אחוז חברי המועצה שיכולים להביע אי-אמון על 65% (2/3) כפי שהיה נהוג לגבי ראש הממשלה בחוק הבחירה הישירה, והצעת אי-אמון כזו יכולה להיות מוגשת ע"י מספר מסוים של חברי המועצה. כך יתחזק הפיקוח הפרלמנטרי של חברי המועצה על ראש הרשות, דבר שכמעט לא קיים היום.
יש להבטיח לחברי המועצה תגמול על עבודתם. המצב האבסורדי היום הוא שחבר המועצה, בייחוד ברשות גדולה, הרוצה למלא את תפקידו בנאמנות בועדת בניין ערים, לימוד התקציב ונושאים רבים אחרים, איננו יכול לעשות זאת אלא אם הוא משוחרר לחלוטין מדאגות פרנסה. חבר מועצה, הן באופוזיציה והן בקואליציה, חייב להשקיע שעות רבות בלימוד החומר הרב, דבר שמצריך השקעת זמן גדולה. הוא נדרש לאשר תקציבים של מאות מיליונים (לפעמים מיליארדים), וכדי לקבל ולו מבט כולל על התקציב, הוא צריך להקדיש זמן רב לכך, שתמורתו אינו מקבל כל פיצוי. הסדרת התגמול לחבר המועצה (ע"י תשלום עבור השתתפות בישיבות), היא חיונית, אחרת כל האישורים שהמועצה נדרשת לקבל הופכים פורמליים וחסרי משמעות.
יתר על כן, אין לחבר המועצה, בין שהוא בקואליציה או באופוזיציה, הכלים למלא את תפקידו. חברי המועצה אינם בהכרח אנשי מקצוע בתחומים השונים שהם נדרשים לדון בהם, וחבר מועצה שצריך לאשר תכנית בניין ערים סבוכה או תקציב גדול וכבד, או להתעמק בחוק עזר מסובך המטיל חובות על התושב, אינו בקיא דיו כדי לקבוע עמדה ברורה בנושא ואין בידיו לא אמצעים ולא מערכת שיכולה לייעץ לו בכל אחד מהתחומים האלה.
יש ליצור מערכת שתאפשר לחבר המועצה להתייעץ עם גורמים מקצועיים בתחומים השונים, כדי שיוכל ליצור לעצמו עמדה ברורה בנושא עליו הוא צריך להצביע. המנגנון העירוני הקיים לעניין זה איננו יכול להיות מענה מספק הוא עמוס, הוא בעל עמדה קבועה בעניין (שהרי הוא שיוצר את התכנית או התקציב וכו’) וכן אין ספק שהוא רואה את ראש הרשות וסגניו כקובעים את העמדה הפורמלית של הרשות והדבר יוצר ניגוד עניינים מובהק ומונע ממנו למלא את תפקידו.
יש למצוא מערכת שתוכל להעניק לחבר מועצה את האפשרות ללמוד ולהתעמק בנושא מסוים, ע"י העמדת סכום שנתי לכל חבר מועצה (שאינו קשור בתגמול שעומד לרשותו), לקבלת יעוץ בתחומים שייראו לו. בצורה כזו יוכל חבר המועצה לבחור לו את התחומים שלהם יקדיש תשומת לב מיוחדת ויוכל להשתתף בדיונים ובהכרעות בצורה מושלמת ויסודית. הדברים נשמעים כטכניים, אולם יש בהם מהות מאוד רצינית. חבר המועצה המצביע, בין שמדובר בתקציב, חוק עזר, תכנית בניין, מיסוי או עניין מרכזי אחר, קובע בהצבעתו דברים כבדי משקל, בין שהוא מצביע בעד או נגד ההחלטה המוצעת ע"י ההנהלה.
אם רוצים לתת משמעות להצבעתו, מעבר לצד הפורמלי – רשמי, יש לאפשר לו לשקול את הבעיות בצורה רצינית. בעתיד (שלא נראה לעין), אפשר לדון על לשכת יעוץ המנוהלת ע"י משרד הפנים, שאליה יוכל חבר המועצה לפנות ולקבל יעוץ בתחומים השונים: בשלב זה מוצע לקבוע בחוק שחבר מועצה,שאינו חבר הנהלה, או סגן ראש העיר יוכל להעסיק מומחים במסגרת תקציב שיוענק לו לייעוץ מקצועי בתחום זה או אחר.
מן הראוי גם לחזק את הביקורת העירונית הפנימית ולחזק את סמכויות ועדת הביקורת העירונית ולתת לה מעמד יותר חזק ואקטיבי בפעולתו של מבקר העירייה (בקביעת נושאי הביקורת, תכנית עבודה שנתית וכו’). הוא הדין לגבי היועץ המשפטי של העירייה , שצריך לקבל מכוח החוק מעמד כמעמדו של היועץ המשפטי לממשלה, ביחסו אל הממשלה והכנסת.
דבר זה יאפשר לחברי המועצה להיעזר יותר בייעוץ המשפטי של העירייה, וחלק גדול מהחיכוכים בין חברי המועצה והנהלת העירייה ייעלמו או יצומצמו. מן הדין שהמחוקק ייתן את דעתו על מעמד חבר המועצה, סמכויותיו והיכולת שלו למלא אותן. המצב הנוכחי אינו מאפשר לקיים סדרי עבודה תקינים של המועצה. תקנונה, שהוא מוכתב בחוק הוא מיושן, מגביל את עבודת המועצה וגורם לתסכולים והפיכת ישיבות המועצה לבימת השמצות ודיונים עקרים.
פרק רביעי: יחסי גומלין בין הדרג הנבחר לדרג המקצועי ברשות המקומית
בעוד שהבקרה העיקרית מעל נבחרי הציבור וראש הרשות (לחילופין: ראש העיר) ברשות המקומית תעשה, על פי המודל המוצע, באמצעות הציבור ( מקבלי השרות), מוצע בזאת שבצוע המדיניות מתחת לדרג הנבחר ייעשה בדרג המקצועי בלבד(משרתי הציבור). בדרך זו ראש העיר והנבחרים יהוו את דרג קובעי המדיניות כשמעליהם בקרה ציבורית ומתחתם דרג מקצועי מבצע.
על מנת לבצע המדיניות בדרך עינינית ויעילה חייבת להיות הפרדה בין נבחרי הציבור החייבים את בחירתם לקבוצת אוכלוסין מסוימת , בדרך כלל , לבין הדרג המבצע שמונע על ידי שיקולים נהוליים מקצועיים בלבד. מובן, איפוא, שהדרג הביצועי חייב להבחר לתפקידו על סמך אותם שיקולים. הבקרה על הבצוע תעשה על ידי הציבור ונבחריו.
ראש העיר מתוקף בחירתו הישירה על ידי כלל הציבור הינו החוט המקשר בין הדרג הנבחר למבצע. הוא אחראי גם על קביעת המדיניות ועל ביצועה. יתר נבחרי הציבור יהוו חלק ממערך הבקרה של הציבור מתוקף היותם נציגיו הקרובים לתהליך קבלת ההחלטות וקביעת המדיניות. ליתר נבחרי הציבור לא יהיו תפקידים אופרטיביים ברשות.
סמכויות בצועיות יוענקו על ידי ראש העיר לבעלי תפקידים מקצועיים ברשות. חובת הדווח שלהם תהא, איפוא, לראש העיר ובאמצעותו לציבור.
את מערכת האיזונים העדינה בין הציבור, ראש הרשות, נבחרי הציבור והדרג המקצועי ניתן לסכם כלהלן:
- הציבור בוחר את ראש הרשות ואת נציגיו למועצת הרשות.
- מרגע הבחירה ישנה התפצלות. ראש הרשות אחראי על עיצוב המדיניות ועל ביצועה נבחרי הציבור במועצת העיר, שותפים בעיצוב המדיניות, ולכל הפחות, הם אחראים על אישור המדיניות, פיקוח ובקרה ובצועה - למען טובת הצבור.
- ראש הרשות ממנה את הדרג הבצועי שאחראי לבצוע על פי המדיניות שנקבעה.
- הדרג הביצועי כפוף ומדווח לראש הרשות .
- ראש הרשות חייב בדווח הן לנבחרי הציבור והן לציבור שבחר בו ישירות.
פרק חמישי: הרשות המקומית ותושביה
דרישות המינימום ל"דמוקרטיה מקומית" ייצוגית (הנושאים באחריות לנעשה ברשות המקומית נבחרים לתפקידם, בחירות חופשיות והוגנות, חופש הביטוי, וחופש ההתאגדות) מתקיימות גם היום, וזו אולי ההוכחה לכך שאינן מספקות. המערכת השלטונית בישראל אינה מזמינה השתתפות של אזרחים, למעט הצבעה בבחירות, אלא שאזרחות דמוקרטית איננה מתחילה ומסתיימת בהצבעה. השלטון המקומי מצוי תדיר ביחסי קונפליקט עם האזרחים שבשמם ולמען רווחתם הוא פועל. מעטים משתתפים, מעטים מרגישים שותפות, רבים מידי מאוכזבים לנוכח התנהגות נציגיהם. כך נמנעות מן הציבור הזדמנויות לשיח ציבורי, למעורבות בונה בחיי הציבור, לחינוך אזרחים להתחשבות באינטרסים שמעבר לאינטרס האישי, להפנמת ערכים דמוקרטיים (אמון, סובלנות, שיתוף פעולה, סולידריות) וליצירת חברה אזרחית.
נשיאה באחריות של גופי השלטון המקומי כלפי האזרחים (Accountability) ועידוד ההשתתפות לא יכולים להתקיים ללא שקיפות תהליכי העבודה הפוליטיים והמנהליים וללא נגישות קלה יחסית של אזרחים למידע רשמי ולמידע אלטרנטיבי על עבודת הרשות המקומית. מוצע לכן להקים במשרד הפנים יחידה מקצועית שתפקידה לספק מידע לציבור על טיב השירותים שהוא מקבל ברשות המקומית (חינוך, איכות אוויר, איכות מי השתייה, תחזוקה של כבידים וכיו"ב), וכן על אינדיקטורים שונים לאיכות הממשל המקומי. כן מוצע לעודד הקמתן של יחידות עצמאיות למעקב אחר המתרחש ברשות המקומית.
יתר על כן, אין להסכין עם מצב בו הרשות המקומית מרגישה חסינה מפני רצון התושבים, פרט לערב הבחירות. מוצע לכן לעגן בחוק "משאל אזרחי העיר", מתן אפשרות לתושבי רשות מקומית ליזום סוגיות לדיון ולהכרעה של ציבור התושבים, גם בניגוד לרצונם של נציגיהם הנבחרים. אפשרות כזו תותנה בתמיכה ציבורית רחבה (מספר מינימלי של חתימות), ותמומש במסגרת כללים ברורים ותחת פיקוח נאות.