סקירה

האם ועדת הבחירות המרכזית יכולה להיות אובייקטיבית?

| מאת:

ועדת הבחירות המרכזית היא מהגופים החשובים ביותר בעתות של בחירות והיא זו האחראית על ביצוע הבחירות, אך הרכבה ואופן פעילותה אינם ידועים דיה לציבור הרחב. כשהיא מורכבת מחברי כנסת המשקפים את הרכב הכנסת היוצאת, החלטותיה והכרעותיה אינן יכולות להיות אובייקטיביות גרידא, ועל כן מוטות פוליטית

Flash 90

מבוא

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת, שמעטים יודעים מהו הרכבה ומהם תפקידיה, היא אחד הגופים החשובים ביותר בעתות של בחירות. ועדת הבחירות המרכזית אחראית לביצוע הבחירות. הוועדה היא גם הגוף שלו מסורה הסמכות הייחודית לדון בכל קובלנה בעניין מעשה או מחדל לפי חוק הבחירות לכנסת.רובינשטיין, אמנון וברק מדינה, המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, ירושלים: שוקן, 1996, עמ' 533. מדובר, אפוא, בגוף שיש לו ערב רב של תפקידים ניהוליים ושיפוטיים הקשורים להליך הבחירות, שהוא נשמת אפה של הדמוקרטיה. 

חשוב לציין שתחת הכותרת של "ועדת הבחירות המרכזית לכנסת" קיימים למעשה שני גופים - האחד הוא ועדה פוליטית במהותה, שמורכבת מ-30 נציגי הסיעות המכהנות בכנסת, המיוצגות על פי מפתח מפלגתי.החוק אינו מבחין בין הגופים השונים על פי שמם ובהתייחסו לסמכויות השונות של הוועדה אין אבחנה האם מדובר במנגנון המנהלי או בוועדה הפוליטית. ניתן למצוא התייחסות להבדל רק במקרים מסוימים: למשל, חוק הבחירות לכנסת מתייחס לחברי ועדת הבחירות המרכזית (הגוף הפוליטי המורכב מ–30 נציגי הסיעות) לעומת עובדי ועדת הבחירות המרכזית שמתייחס לעובדי המנגנון המנהלי (שעליהם למשל אסורה כל זיקה מפלגתית או פוליטית). בראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת עומד שופט בית המשפט העליון. לצד הוועדה הפוליטית במהותה, פועל באופן שוטף מנגנון מנהלי באופיו, האחראי על הניהול התקין של הבחירות. בראש הסגל המנהלי עומדת מנכ"לית ועדת הבחירות המרכזית. תחת הוועדה המרכזית מוקמות לקראת הבחירות הכלליות 19 ועדות אזוריות במבנה ובהרכב דומה – נציגי סיעות ובראשן שופט. 

סקירה ביקורתית זו מבקשת לטעון כי שתי הזרועות של ועדת הבחירות המרכזית, וגם השופט העומד בראשה, אינם יכולים כיום למלא את תפקידיהם באופן המיטבי: הזרוע הפוליטית – מפאת אי התאמה בין הרכבה וסמכויותיה, הזרוע המנהלית – מפאת חוסר בכוח אדם ומשאבים, ויושב הראש – מפאת אי התאמה בין החקיקה הקיימת למציאות.

ועדת הבחירות המרכזית הפוליטית - לתת לשועל לשמור על הלול

"ועדת הבחירות המרכזית היא גוף פוליטי, למעט העומד בראשה. היא מורכבת מנציגי הסיעות שבכנסת היוצאת...יש לזכור כי ככלל הכרעותיה הן פוליטיות. יש בכך קושי מובנה, שכן עצם ניהול הבחירות, להבדיל מתוצאותיהן, אמור להיות תהליך אובייקטיבי ככל הניתן."רובינשטיין, אליקים. הבחירות לכנסת התשע-עשרה – לקחים, 7.2.2013.

על פי חוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], תשכ"ט–1969, מוקמת ועדת בחירות מרכזית תוך 60 יום מיום כינוסה של כנסת חדשה לביצוע הבחירות לכנסת העוקבת. בראש הוועדה עומד שופט בית המשפט העליון, שנבחר על ידי חבר השופטים בבית המשפט העליון.בדיון במועצת המדינה הזמנית על פקודת הבחירות לאסיפה המכוננת שנערך ב 28.10.1948 היתה מחלוקת בשאלה מי צריך לעמוד בראש ועדת הבחירות המרכזית. בעוד שעמדת הממשלה היתה ששופט בית המשפט העליון שיבחר על ידי שופטי בית המשפט העליון יכהן בראש הוועדה, היו במועצת המדינה מי שהתנגדו לכך וביקשו לקבוע כי הוועדה תבחר יושב ראש מבין חבריה (כלומר אדם בעל שיוך מפלגתי). לבסוף אומצה עמדת הממשלה (סעיף 11 לפקודת הבחירות לאסיפה המכוננת תש"ט- 1948), והסדר זה תקף עד היום.   

הוועדה מונה שלושים חברים.החוק מפרט את אופן חלוקת המושבים בוועדה לפי סיעות (סעיף 16 לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], תשכ"ט – 1969). במקרה שמתבצעת חלוקת המושבים באופן המתואר ונותרים מושבים פנויים יכול שמספר חברי הוועדה יהיה נמוך יותר. חברי הוועדה הם נציגי סיעות הכנסת: לכל סיעה המונה ארבעה חברים או יותר, יש חבר אחד לכל ארבעה חברי הסיעה, ואחר כך מתמנים שאר החברים לפי גודל העודפים. גם סיעה שאין לה ארבעה חברי כנסת מיוצגת בוועדה על ידי חבר אחד לפחות. במלים אחרות, לכל סיעות הכנסת היוצאת יש ייצוג בוועדה. ליושב ראש הוועדה ארבעה סגנים מארבע הסיעות הגדולות של כנסת. ועדת הכנסת רשאית להגדיל מספר זה עד לשמונה, והיא אף קובעת מאילו סיעות יהיו הסגנים הנוספים.

יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-21 הוא שופט בית המשפט העליון חנן מלצר. הוועדה מונה 30 חברים, ומהם מכהנים שבעה סגנים מסיעות אלה: הליכוד, הבית היהודי, יש עתיד, המחנה הציוני, ישראל  ביתנו, ש"ס והרשימה המשותפת.

ועדת הבחירות המרכזית מורכבת כאמור מנציגי הסיעות המכהנות בכנסת לפי מפתח מפלגתי.הזיקה המפלגתית-פוליטית של ועדת הבחירות היא מובהקת, והדבר נעוץ בכך שההסדר התקבל בראשית ימי המדינה. בחוק הבחירות לכנסת השנייה תשי"א – 1951 נקבע שוועדת הבחירות המרכזית תיבחר על ידי הכנסת הראשונה, וכן נאמר שהרכבה הסיעתי של הוועדה יהיה כשל הכנסת הראשונה. גם חברי כנסת מכהנים יכולים להיות חברים בוועדת הבחירות המרכזית, על אף שיש לה תפקידים מעין-שיפוטיים הקשורים לזכות להיבחר (ראו להלן). הסדר זה שנקבע בראשית ימי המדינה שריר עד היום. חל איסור רק על שר, סגן שר, עובד מדינה (פרט למורה) וחיל בסדיר או בקבע להתמנות לוועדה.ראשיתו של ההסדר כבר בפקודת הבחירות לאסיפה המכוננת תש"ט – 1948 שבה נאמר כי "חברי מועצת המדינה הזמנית ופקידי ממשלה, לרבות שוטרים, אינם יכולים להיות חברים או ממלאי מקום של חברים בוועדה המרכזית, בוועדות אזוריות או בוועדות קלפי." בחוק הבחירות לכנסת השניה תשי"א -1951 נקבעו הסייגים הקיימים כיום בחוק. לפי החוק, "שר, סגן שר, עובד המדינה - פרט למורה - וחייל בשירות סדיר לפי חוק שירות בטחון או בשירות-קבע של צבא-הגנה לישראל, לא יהיו חברים, ולא ממלאי מקום של חברים, בוועדה המרכזית." (סעיף 16 (ו) לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב] תשכ"ט- 1969). 
בדיון שנערך במליאת הכנסת בנושא חוק הבחירות לכנסת השנייה אמר ח"כ ניר- רפאלקס שהיה יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט: "קבענו שחבר מועצת המדינה הזמנית אינו יכול להיות חבר ועדת הבחירות המרכזית. לא קיבלנו זאת בנוגע לכנסת. במועצת המדינה הזמנית היה מספר קטן של חברים, ואילו בכנסת מספר החברים גדול הרבה יותר. סברנו שגם חברי הכנסת אינם פסולים מלהיות חברים בוועדת הבחירות המרכזית. אמרנו רק ששר, סגן שר ופקיד המדינה, פרט למורה, רצוי שלא יהיו חברים בוועדת הבחירות המרכזית, מפני שיכולה להיות להם השפעה ומובן שיש להם השפעה". (פרוטוקול הישיבה המאתיים וחמישים של הכנסת הראשונה, 12.4.1951). כך שיתכן שכל עוד האליטה הפוליטית הייתה קטנה היה רצון שאנשים בעלי ניסיון והבנה דוגמת אלה שכיהנו כחברי כנסת יוכלו לכהן כחברים בוועדה, אבל עם שינויי העתים לא נראה מתאים שכך יהיה, בפרט כאשר נוספה לוועדה הסמכות לפסילת מועמדים ורשימות מטעמים מהותיים (סעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת).

בהרכב הוועדה לכנסת ה-20 וכן בהרכבה הנוכחי של הוועדה לכנסת ה-21 חברים גם חברי כנסת וחברי כנסת לשעבר, למשל, על פי אתר ועדת הבחירותמתשובה לפנייה לוועדת הבחירות המרכזית שהתקבלה ב-21.1.2019 עולה שהרכב הועדה שונה מזה המפורסם באתר. אך למרות הבטחה לעדכנו, טרם עודכן הרכב הועדה, ולכן הדוגמאות נסמכות על המידע הקיים באתר. בוועדה המכהנת כיום חברים ח"כ דוד ביטן (הליכוד) שמשמש גם סגן ליושב ראש הועדה וח"כ רוברט אילטוב (ישראל ביתנו). כאמור, הרכב הוועדה נקבע על פי מפתח מפלגתי, מה שכמובן מעניק יתרון למפלגות הגדולות והופך את הוועדה למוטה מבחינה פוליטית.

הרכב חברי ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-20 וה-21 לפי סיעות:

הסיעה מספר נציגים בכנסת ה- 20  מספר נציגים בכנסת ה-21
ליכוד 5 8
ישראל ביתנו 3 2
כולנו - 2
יש עתיד 5 3
עבודה/מחנה ציוני 4 6
הבית היהודי 3 2
ש"ס 3 2
יהדות התורה 2 1
מר"צ 1 1
רע"מ 1 3
חד"ש    המשותפת 1  
בל"ד 1  
קדימה 1 -
סך הכל  30 30

פסילת מועמדים ו\או רשימותלהרחבה בנוגע לסמכות לפסול מפלגות ראו: קרמניצר, מרדכי, פסילת רשימות, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2005; גל, עדי ומרדכי קרמניצר, פסילת רשימות ומועמדים – הגנה על הדמוקרטיה או פגיעה בה?, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2019 (טרם פורסם).

הסמכות לפסול מועמדים או רשימות היא מבין תפקידיה החשובים ומעוררי המחלוקת ביותר של ועדת הבחירות המרכזית. הוועדה רשאית לפסול רשימת מועמדים או מועמד מתוכה מהטעמים המנויים בסעיף 7א' לחוק יסוד: הכנסת. לפי החוק רשימת מועמדים לא תשתתף בבחירות לכנסת ולא יהיה אדם מועמד בבחירות לכנסת אם יש במטרותיה או במעשיה של הרשימה או במעשיו של האדם במפורש או במשתמע שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית; הסתה לגזענות; תמיכה במאבק מזוין, של מדינת אויב או של ארגון טרור, נגד מדינת ישראל. בתוספת לסעיף זה נאמר כי מועמד ששהה במדינת אויב שלא כדין בשבע השנים שקדמו למועד הגשת רשימת המועמדים יחשב כמי שיש במעשיו משום תמיכה במאבק מזוין נגד מדינת ישראל, ועליו נטל ההוכחה שלא כך הוא.סעיף 7א. התקבל לראשונה ב- 1985, ותוקן ב- 2002 כשנוספה לו עילה של תמיכה במאבק מזוין או בטרור והעילה של שלילת מדינת ישראל כיהודית ודמוקרטית אוחדה לעילה אחת. באותה שנה גם התקבל התיקון לפיו ניתן לפסול מועמד מתוך רשימה והדבר טעון אישור בית המשפט. ב- 2008 התקבלה התוספת בנוגע לשהייה במדינת אויב. יש לציין כי טרם קבלת התיקון לחוק יסוד הכנסת בנוגע לפסילת מפלגות היתה נתונה בידי הוועדה סמכות כללית שלא לאשר רשימת מועמדים ועל החלטתה זו ניתן היה לערער לבית המשפט העליון. סעיף 24 לפקודת הבחירות לאסיפה המכוננת תש"ט – 1948 קובע "סירבה הוועדה המרכזית לאשר רשימת מועמדים כולה או אחד משמות המועמדים הכלולים בה, תודיע על כך... ותציין בהודעה את הנימוק לסירוב". כאמור על החלטתה זו ניתן היה לערער לבית המשפט העליון. סעיף זה גם הופיע בחוק הבחירות לכנסת תשי"ט- 1959 (שאינו בתוקף). סמכות הפסילה של ועדת הבחירות המרכזית מטעמים מהותיים נידונה לראשונה בשנת 1965 בפרשת "ירדור" בה אישר בית המשפט את פסילת מפלגת הסוציאליסטים הערבים שהיתה מזוהה עם תנועת אלארד'. ראו: ע"ב 1/65 ירדור נ' ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השישית, פ"ד יט (3) 365.

חוק הבחירות לכנסת (סעיפים 63, 64) מפרט את הליך פסילת מועמדים ורשימות על פי העילות הקבועות בסעיף 7א' לחוק יסוד: הכנסת וכן לפי עילות נוספות:

שליש מחברי ועדת הבחירות המרכזית יכולים להגיש בקשה לפסילת מועמד לוועדת הבחירות המרכזית שבוע מיום הגשת הרשימה. הוועדה מכריעה ברוב קולות האם לפסול את המועמד,  והחלטתה זו צריכה להתפרסם לפחות 30 יום לפני הבחירות. על הוועדה להודיע על כך למועמד ולהעביר את החלטתה עם נימוקיה לאישור בית המשפט העליון, שידון בבקשה בהרכב של תשעה שופטים (או מספר אי זוגי גדול יותר). כלומר, במקרה של פסילת מועמד התהליך הוא דו-שלבי: החלטה של ועדת הבחירות, ובשלב שני החלטה זו טעונה אישור של בית המשפט, כך שהוא למעשה שותף לתהליך קבלת ההחלטה (סעיף 7א'. (ב) לחוק יסוד: הכנסת). על החלטת בית המשפט לא ניתן לערער. החלטת הוועדה לפסול רשימה אינה דורשת את אישור בית המשפט, אך ניתן לערער עליה לבית המשפט העליון, שדן בעתירה בהרכב של תשעה שופטים או הרכב אי זוגי גדול יותר, ופסיקתו בעניין סופית. 

גם במקרה שבו אישרה הוועדה המרכזית רשימת מועמדים קיימת זכות ערעור. היועץ המשפטי לממשלה, יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית או לפחות רבע מחברי ועדת הבחירות המרכזית רשאים לערער על אישור הרשימה עד 28 יום לפני הבחירות בטענה שהרשימה מנועה מלהשתתף בבחירות לכנסת על פי העילות המפורטות בסעיף 7א' לחוק יסוד הכנסת. גם אזרחים מן השורה רשאים לערער בעניין זה לבית המשפט. החלטת בית המשפט בעניין זה היא סופית.

פסילה פוליטית

סמכותה של הוועדה לפסול מועמדים או רשימות מהטעמים המנויים בסעיף 7א' היא שערורייתית. זהו מצב אבסורדי שבו גוף בעל הטיה פוליטית מעצם הרכבו, אחראי על הגבלת הזכות הדמוקרטית הבסיסית של מועמדים או רשימות להיבחר מטעמים הדורשים שיקול דעת משפטי. כפי שתיאר זאת השופט חשין בעת שכיהן שיושב ראש ועדת הבחירות, מדובר ב"עירוב של שמן ומים" שלא לומר שמן ואש. הטיפול בבקשות הפסילה והחלטות ועדת הבחירות המרכזית בנושא זה הם פוליטיים לחלוטין.על ההיבטים הפוליטיים בהכרעות וועדת הבחירות המרכזית ועל האופן שבו התנהלות הוועדה מהדהדת מגמות בדעת הקהל, בפרט כנגד הציבור הערבי, ראו, וינשל-מרגל קרן ומיכל שמיר, "כבוד השופטים – תחזיקו אותנו" בתוך : מיכל שמיר (עורכת), הבחירות בישראל 2013, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2015, עמ' 70-101. אמנם השכיל המחוקק להותיר את בית המשפט המגן האחרון של הזכות להיבחר (החלטת ועדת הבחירות המרכזית על פסילת מועמד טעונה אישור בית המשפט העליון, ועל החלטה לפסול רשימה ניתן לערער לבית המשפט העליון),אם כי מדי פעם עולות יוזמות לביטול הביקורת השיפוטית על החלטות וועדת הבחירות. ראו בענין זה, קרמניצר, מרדכי ועמיר פוקס, חוות דעת בעניין שלילת זכות הערעור על החלטות ועדת הבחירות המרכזית, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2017. אך בעשותו כך, יצר פער בלתי נמנע בין ההחלטה רווית היצרים הפוליטיים של ועדת הבחירות המרכזית והכרעת בית המשפט.

לפני עיגון עילות הפסילה בחוק יסוד: הכנסת פסלה ועדת הבחירות 3 פעמים רשימות: בנוגע לרשימה הסוציאליסטית אושרה הפסילה על ידי בית המשפט העליון, וב- 1984 ביטל בית המשפט את החלטת הפסילה של מפלגות כ"ך והרשימה המתקדמת לשלום. מאז קבלת סעיף 7א. קיבלה הועדה 6 פעמים החלטה לפסול רשימה ופסלה 5 פעמים מועמדים מתוך רשימה. מתוך 11 החלטות אלה על בסיס העילות המפורטות בסעיף 7א,  בית המשפט הפך את החלטת הועדה 8 פעמים (בהכרעה בערעור על ההחלטה או מתוקף תפקידו בתהליך פסילת מועמדים) (ראו לוח 2).הלוח מציין רק מקרים שבהם החליטה ועדת הבחירות המרכזית לפסול מועמד או רשימה. הלוח אינו כולל את המקרים שבהם הועדה אישרה רשימה או דחתה בקשת פסילה והוגש ערעור על הכרעתה לבית המשפט העליון. כמו כן הלוח אינו כולל פסילת רשימות בבחירות לרשויות המקומיות. למקרים נוספים ראו, וינשל-מרגל קרן ומיכל שמיר, "כבוד השופטים – תחזיקו אותנו" בתוך : מיכל שמיר (עורכת), הבחירות בישראל 2013, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2015, עמ' 97-98. אם כי יש לציין כי לקראת כל בחירות מוגשות לוועדה בקשות רבות לפסילת רשימות ומועמדים כביכול לאור העילות של סעיף 7א, אולם מדובר יותר בבקשות פסילה הצהרתיות, שנדחות על ידי הועדה. במקרים מסוימים מוגש ערעור לבית המשפט במקרה של אישור רשימה על ידי הוועדה.ראו וינשל-מרגל קרן ומיכל שמיר, "כבוד השופטים – תחזיקו אותנו" בתוך : מיכל שמיר (עורכת), הבחירות בישראל 2013, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2015, עמ' 70-101; סתרן דפנה, בקורת שיפוטית על החלטות ועדת הבחירות לפסול רשימות ומועמדים מהתמודדות בבחירות לכנסת, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2015.

פסילת מפלגות על ידי ועדת הבחירות המרכזית והחלטות בית המשפט (1965-2015):

שנת הבחירות  רשימה/מועמד החלטת בית המשפט בנוגע להחלטת הפסילה של ועדת הבחירות המרכזית   ערעור בחירות (ע"ב), אישור בחירות (א"ב) 
1965* רשימת הסוציאליסטים  אושרה   ע"ב 1/65 ירדור נ' ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השישית  
1984* כ"ך בוטלה   ע"ב 23/84 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת –עשרה
הרשימה המתקדמת לשלום בוטלה 
1988ב- 1988 "ניצלה" הרשימה המתקדמת לשלום מפסילה לאחר שהקולות בעד ונגד הפסילה בוועדה היו שקולים, ויושב הראש השתמש בסמכותו להכריע נגד הפסילה. כנגד החלטת ועדת הבחירות הוגש ערעור לבית המשפט (ע"ב 2/88 בן שלום נ' יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-12), ובית המשפט אישר את החלטת ועדת הבחירות המרכזית שלא לפסול את הרשימה.  כ"ך אושרה  ע"ב 1/88 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השתים-עשרה
1992 כ"ך אושרה  ע"ב 2805/92 רשימת כך נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השלוש-עשרה
כהנא חי אושרה  ע"ב 2858/92 מובשוביץ נ' יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-13
2003 בל"ד בוטלה ע"ב 131/03 הברית הלאומית הדמוקרטית (בל"ד) נ' ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-16
עזמי בשארה  בוטלה א"ב 11280/02 ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה נ' ח"כ טיבי, ח"כ בשארה
אחמד טיבי בוטלה
2009 בל"ד בוטלה ע"ב 561/09 בל"ד – המפלגה הלאומית הדמוקרטית ורע"מ-  תע"ל – הרשימה הערבית המאוחדת והערבית לשינוי  נ' ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-18
רע"מ-תע"ל בוטלה
2013 חנין זועבי בוטלה א"ב 9255/12 ועדת הבחירות המרכזית לכנסת התשע-עשרה נ' ח"כ חנין זועבי
2015 ברוך מרזל בוטלה א"ב 1095/15  1096/15 ועדת הבחירות המרכזית לכנסת העשרים נ' ח"כ חנין זועבי
חנין זועבי בוטלה

*פסילות אלה קדמו לחקיקת סעיף 7א.

עיון בפרוטוקולים של ועדת הבחירות המרכזית בנוגע לבקשות לפסול רשימות מעורר את הרושם שחברי הכנסת החברים בוועדת הבחירות המרכזית ושאר נציגי הסיעות אינם משילים את עורם המפלגתי, מתעלים על עצמם, ומכריעים בסוגיית הפסילה ללא משוא  פנים, ללא כל עניין אישי-פוליטי, אלא ליפך. הדיון בוועדת הבחירות המרכזית דומה במהותו לדיוני הכנסת, אם לא גרוע מהם.

להלן דוגמה מחילופי דברים במהלך דיון בוועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-20 על הבקשה לפסול את מועמדותה של חברת הכנסת חנין זועבי.פרוטוקול חלקי חלק א' – דיון בפ"מ 3/20 ופ"מ 4/20 מישיבת מליאת ועדת הבחירות המרכזית, 12 בפברואר, 2015. כפי שניתן לראות מדובר בדיון פוליטי, רדוד ומבזה, כאשר יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית, כבוד השופט סלים ג'ובראן, מנסה ללא הועיל להפוך לדיון ענייני:

"חנין זועבי: תרשו לי תחילה לתהות קצת: מדוע אני פה? אני לא מבינה. עכשיו באמת, ובנימה אישית, אני לא מבינה מדוע אני פה.
שרון גל: צודקת, את צריכה להיות בבית-סוהר.
יעקב מצא: זה מצחיק, זה מצחיק.
חנין זועבי: אני לא מבינה.
יעקב מצא: דם של חיילים שלנו על הידיים שלך ואת עומדת פה וצוחקת? דם של חיילים שלנו במרמרה, ואת עומדת פה וצוחקת?
יו"ר ועדת הבחירות השופט סלים ג'ובראן: עו"ד מצא.
עלאא מחאג'נה: זו הצגה.
יעקב מצא: זו לא הצגה, זה דם יהודי. הדם של החיילים שלנו על הידיים שלך ואת יושבת פה ומחייכת.
יו"ר ועדת הבחירות השופט סלים ג'ובראן: עו"ד מצא, די.
איתמר בן גביר: כבוד השופט, היא טרוריסטית, אתה צריך לעצור אותה.
עלאא מחאג'נה: תראו מי מדבר.
יו"ר ועדת הבחירות השופט סלים ג'ובראן: עו"ד מצא, ביקשתי ממך לבקש רשות דיבור. אדוני, אנא שמור על השקט.
איתמר בן גביר: היא טרוריסטית. למה אתה לא קורא לשוטרים לאזוק אותה. אתה שופט, משפטן, תעצור אותה.
יו"ר ועדת הבחירות השופט סלים ג'ובראן: רבותי, תנו לגברת זועבי להמשיך את הדברים. אני מבקש לא להפריע. בבקשה, גברת זועבי.
חנין זועבי: ועוד תראו מי מעמיד אותי במעמד הזה. תראו מי מעמיד אותי במעמד הזה.
אשר מייבסקי: סליחה, מי אנחנו? מי מעמיד אותך?..."פרוטוקול חלקי חלק א' – דיון בפ"מ 3/20 ופ"מ 4/20 מישיבת מליאת ועדת הבחירות המרכזית, 12 בפברואר, 2015, עמ' 15-16.

הנה כי כן – מתן סמכות הפסילה לוועדת הבחירות המרכזית בהרכבה הנוכחי (נציגי הסיעות בכנסת היוצאת) פוגע פגיעה אנושה בזכות להיבחר, ובהוגנות התהליך הדמוקרטי. חברי הכנסת ונציגי הסיעות אינם יכולים למלא תפקיד מעין שיפוטי קריטי במדינה דמוקרטית – הגבלה על הזכות להיבחר. זאת ועוד, הדפוס שהשתרש לפיו ועדת הבחירות פוסלת ובית המשפט מכריע נגד עמדתה, וגרוע מכך, שהוועדה פוסלת בידיעה שבית המשפט יהפוך את החלטתה, יש בו טעם נפגם והוא מערער את האמון בוועדה ובבית המשפט גם יחד.

מבט השוואתי

במדינות דמוקרטיות בדרך כלל לא קיים השילוב של הרכב פוליטי של הגוף האחראי לניהול הבחירות עם סמכות לפסילת מועמדים ורשימות. בדרך כלל מדובר בוועדות עצמאיות, א-פוליטיות ובלתי תלויות.

בבריטניה לדוגמה, ועדת הבחירות היא גוף עצמאי המונה עשרה חברים. ארבעה חברים נבחרים על ידי מפלגות הפרלמנט, והשישה הנותרים נדרשים לתקופת צינון בת חמש שנים מכל פעילות פוליטית טרם מינויים לוועדה. לצד עשרת חברי הוועדה עובד צוות ביצועי וצוות מנהלתי אשר מחויב לתקופת צינון בת שנה מכל פעילות פוליטית.

ברוב המדינות, אם קיימת סמכות לפסול רשימות, היא אינה נתונה בידי ועדת הבחירות:

ישנן מדינות, בעיקר דמוקרטיות ותיקות כמו ארה"ב, קנדה ואוסטרליה שבהן אין אפשרות לפסול רשימות מהשתתפות בבחירות מטעמים מהותיים. במדינות אחרות גם אם קיימת תיאורטית סמכות כזו (למשל בשוויץ ניתן לפסול מפלגה שמסכנת את הדמוקרטיה, אבל רק בעת מלחמה ובבריטניה יש סמכות עקרונית לממשלה להורות על פירוק מפלגות), בפועל לא נעשה שימוש בסמכות זו.קרמניצר, מרדכי, פסילת רשימות, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2005, עמ' 19-32; גל, עדי ומרדכי קרמניצר, פסילת רשימות ומועמדים – הגנה על הדמוקרטיה או פגיעה בה?, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2019 (טרם פורסם).

במדינות אחרות, בעיקר דמוקרטיות שנִכווּ בעבר בנפילת הדמוקרטיה בשל עליה של מפלגות שחתרו תחתה כמו גרמניה או בדמוקרטיות חדשות יחסית, קיימת סמכות לפסילת רשימות מנימוקים של דמוקרטיה מהותית מתגוננת על מנת למנוע מצבים של צמיחת מפלגות אנטי דמוקרטיות. אולם הסמכות העליונה להכריע בנוגע לפסילת מפלגות נתונה בדרך כלל לגופים שיפוטיים. בגרמניה בית המשפט החוקתי הוא בעל הסמכות העליונה להצהיר על מפלגה כבלתי חוקית ולהורות על פירוקה מהטעמים של הרס או איום על המשטר הדמוקרטי או סיכון הרפובליקה הגרמנית, וזאת במקרה שהופנתה אליו בקשה מטעם שני בתי המחוקקים. בספרד נתונה הסמכות לפסול מפלגות בגין פעילותן בידי בית המשפט העליון וניתן לערער על החלטתו לבית המשפט החוקתי, ובפולין ובסלובקיה נתונה הסמכות בידי בית המשפט החוקתי.קרמניצר, מרדכי, פסילת רשימות, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2005, עמ' 19-32; גל, עדי ומרדכי קרמניצר, פסילת רשימות ומועמדים – הגנה על הדמוקרטיה או פגיעה בה?, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2019 (טרם פורסם).

דרום אפריקה היא דוגמה מעניינת. בדרא"פ אמנם נתונה הסמכות לפסול רשימה בידי ועדת הבחירות המרכזית, אולם מדובר בוועדה עצמאית ובלתי תלויה. הוועדה כוללת חמישה חברים, אחד מהם שופט, וכולם ממונים לשבע שנים על ידי נשיא המדינה. חברי הוועדה נבחרים מתוך רשימה של שמונה מועמדים אותה מגבש פאנל מומחים, המורכב מנשיא בית המשפט החוקתי ונציגי המוסדות הבאים: הוועדה לזכויות אדם; הוועדה לשוויון מגדרי, ו'המגן הציבורי' (The Public Protector - מוסד ציבורי בלתי תלוי הכפוף רק לחוקה). ראש הוועדה רשאי שלא לרשום, או למחוק רישום של מפלגה אם מצעה, שמה או סמלה מעודד אלימות או שנאה, או אם הוא פוגע בחלק מסוים באוכלוסייה על רקע גזע, מגדר, מין, אתניות, צבע, נטייה מינית, גיל, מוגבלות, דת, מצפון, אמונה, תרבות או שפה; או אם מצעה מצביע על כך שהמפלגה אינה מאפשרת קבלת חברים על בסיס גזע, צבע, או מקור אתני. המפלגה רשאית לערער על החלטתו בפני הוועדה. החלטות הוועדה כפופות לביקורת של בית המשפט לבחירות (Electoral Court), המקביל במעמדו לבית המשפט העליון.חוק הבחירות של דרום אפריקה, וכן ראו אתר הוועדה: http://www.elections.org.za/content/about-us/what-we-do/

המלצות לשינוי

דרוש שינוי מהותי בהרכבה ובאופיה של ועדת הבחירות המרכזית:

  • יש להקים ועדת בחירות מרכזית עצמאית, מקצועית ובלתי תלויה בהשראת המודלים הקיימים במדינות דמוקרטיות אחרות. על חברי הוועדה להיות א-פוליטיים ומקצועיים, הרכב הוועדה לא יהיה מוטה פוליטית על פי מאזן הכוחות הקיים בכנסת. יש לשקול מינוי של חברי הוועדה על ידי גורמים ממלכתיים כמו נשיא המדינה ונשיא בית המשפט העליון, או לכל הפחות, לשקול הרכב מעורב שבו חלק מהחברים יבחרו על ידי הכנסת וחלקם ימונו על ידי גורם ממלכתי. יש לקבוע תקופת כהונה ארוכה מ-4 שנים לחברי ועדת הבחירות. יש לקבוע תנאי סף ותקופות צינון לבעלי תפקידים פוליטיים, ולאסור על חברי כנסת מכהנים להיות חברים בה.
  • והיה אם יוקם גוף עצמאי ובלתי סיעתי שכזה – יש לשקול להעביר תחת חסותו היבטים נוספים של ניהול הבחירות כנהוג במדינות אחרות (ראו עוד פירוט להלן תחת המלצות לעיבוי מנגנון ועדת הבחירות):
  • ביצוע הבחירות המקומיות – על ביצוען מופקד כיום משרד הפנים. ריכוז כל הליכי הבחירה תחת קורת מנגנון אחד ייעל את ניהול הבחירות.
  • אחריות על פיקוח ובקרה על מימון מפלגות ברמה הארצית והמקומית ומימון בחירות מקדימות.
  • ביצוע משאלי עם אם יתרחשו – לפי חוקהחוק המפרט את אופן ניהול משאל העם הוא חוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמינהל), תשנ"ט-1999., סמכות זו נתונה כבר היום בידי ועדת הבחירות המרכזית, אולם יש להעניק סמכות זו רק לוועדה שאינה פוליטית בשל הרגישות הפוליטית הרבה של משאל עם.

אולם כאמור, יש להעביר סמכויות ותחומי אחריות נוספים תחת ועדת הבחירות המרכזית רק אם היא תוקם כגוף עצמאי, א-פוליטי, מקצועי ובלתי תלוי.

  • במקרה ולא תוקם ועדת בחירות מרכזית כאמור לעיל – יש להוציא מידי הוועדה בהרכבה הנוכחי את הסמכות לפסול מועמדים ו/או רשימות ולהעביר סמכות זו לבית המשפט העליון או לוועדה ציבורית משפטית עצמאית ובלתי תלויה, שתדון בעניין בכובד ראש, ללא משוא פנים, שבפניה יתאפשר לכל קול להישמע באופן הוגן ומכובד, ושהחלטתה תהיה נתונה לביקורת שיפוטית. בכל מקרה יש להותיר את בית המשפט כמגן האחרון של הזכות להיבחר.

ועדת הבחירות המרכזית - מנגנון מנהלי

בראש המנגנון המנהלי עומדת מנכ"לית הוועדה (המכהנת היא עו"ד אורלי עדס), ולצידה צוות קבוע מצומצם של כ- 30-40 עובדים. כשלושה חודשים לפני הבחירות מתרחב מנגנון הוועדה, הן במטה והן בוועדות האזוריות, והוא מונה כ-800 עובדים ברחבי הארץ. העובדים בוועדות מועסקים לתקופה של כשלושה חודשים. ביום הבחירות מועסקים על ידי הוועדה כ-40-50 אלף איש.

בהתאם, תקציב הוועדה משתנה באופן חד בשנים רגילות לעומת שנת בחירות. ממוצע תקציב ועדת הבחירות בין השנים 2007-2018  (בשנים שבהן לא התקיימו בחירות) עמד על כ- 13 מיליון. לעומת זאת התקציב בשנת בחירות בארבע מערכות הבחירות האחרונות עמד על כ- 250 מיליון בממוצע (ראו תרשים 1). עיקר התקציב (כ- 75%) מיועד לתשלום משכורות לעובדים המועסקים בתקופת הבחירות וביום הבחירות על ידי ועדת הבחירות המרכזית, וכן למימון כוח אדם המועסק לצורך הבחירות על ידי גופים אחרים (כמו נציגי סיעות הכנסת בוועדות קלפי ומאבטחים מטעם המשטרה).אנקדוטה היסטורית: תקציב הבחירות לאסיפה המכוננת (הכנסת הראשונה) ב- 1949 עמד על 120,000 לירות. הנתונים על תקציב ועדת הבחירות ממקורות שונים: תקציב המדינה, 2019 באתר משרד האוצר; הודעות הכנסת, "ועדת הכספים אישרה את תקציב ועדת הבחירות המרכזית לשנת 2019 302 מיליון ₪"; ועדת הכספים של הכנסת, דיון בנושא תקציב ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-21 לשנים 2017-2018, פרוטוקול מספר 547, 12.12.2016,  מבקר המדינה, ועדת הבחירות המרכזית – היבטים מנהליים בהיערכות לבחירות לכנסת, דוח שנתי 66-ג', 2016; מבקר המדינה, ההיערכות לבחירות לכנסת ה-19 וניהולן, דוח ביקורת מיוחד, 2014.

תקציב ועדת הבחירות המרכזית בשנת בחירות (2009-2019, במיליוני ₪):

תפקידי ועדת הבחירות המרכזית

עם ההכרזה על מועד הבחירות מתחילה עבודה קדחתנית של ועדת הבחירות המרכזית. הוועדה מפרסמת לוח זמנים מדוקדק לכלל הפעולות המצויות תחת אחריותה לפי החוק ולפי הצורך טרם הבחירות ועד לאחר ביצוען.

​מנגנון ועדת הבחירות המרכזית אחראי על ביצוע הבחירות על כל המשתמע מכך:

  • קבלת פנקס הבוחרים ממשרד הפנים; קבלת רשימות המועמדים ואישורן; הכנת כל הציוד הדרוש להצבעה והעברתו למקומות הקלפי;
  • ארגון ההצבעה בנציגויות ישראל בחו"ל, בבתי חולים, בבתי סוהר ובבתי מעצר, במקלטים לנשים מוכות, וסיוע לצה"ל בארגון ההצבעה בקרב חיילים; וביום הבחירות – ספירת קולות המצביעים במעטפות הכפולות.
  • גיוס מזכירי ועדות הקלפי, קביעת ההרכב הסיעתי של ועדות הקלפי ואיושן בשלושה נציגים מסיעות הכנסת היוצאת; הדרכת כל הפעילים בקלפי;
  • הדרכת הציבור ומסירת מידע באמצעות כלי התקשורת האלקטרונית והכתובה;
  • הבטחת הסעתו של כל בוחר הנמצא במרחק 20 ק"מ ממקום הקלפי שבו הוא רשום;
  • הבטחת ניהול תקין של יום הבחירות בכל אחד ממקומות הקלפי;
  • קליטת תוצאות הבחירות מכל קלפי; סיכום תוצאות הבחירות וחישוב תוצאות הבחירות; הוועדה אחראית לפרסום התוצאות הרשמיות של הבחירות, ולחישוב הקולות הכשרים, שיעור ההצבעה וחלוקת המנדטים בין המפלגות.
  • ועדות משנה - במסגרת מנגנון ועדת הבחירות פועלות מספר ועדות משנה: ועדת משנה לענייני כספים ומשק האחראית על קביעת התקציב של וועדת הבחירות, ועדת המשנה לחקיקה הבוחנת הצעות לתיקון החוק או תקנות שהעבירו לעיונה, ועדת המשנה להצבעות מיוחדות המטפלת לקראת הבחירות בכל הנושאים הכרוכים בהצבעת חיילים, ימאים, שליחים בחו"ל, חולים המאושפזים בבית חולים, אסירים ועצירים ופועלת בשעת הבחירות בעניין קבלת הקולות, בדיקתם וספירתם, ועדת משנה להדרכה של חברי ועדות קלפי, מזכירי ועדות הקלפי, הסדרנים והפעילים השונים בבחירות, ועדת משנה למיקום קלפיות והיסעי בוחרים וועדת מכרזים.
  • ועדות אזוריות - כאמור לא יאוחר מ-38 יום לפני הבחירות ממנה הוועדה המרכזית חברי ועדות אזוריות שהם נציגי הסיעות בכנסת היוצאת. מספר חבריה של כל ועדה אזורית והרכבה הסיעתי זהים לזה של הוועדה המרכזית. בראש הוועדה מכהן שופט שהתמנה על ידי נשיא בית המשפט העליון ולצדו פועלים מנהל ועדה וצוות עובדים. הוועדה האזורית אחראית לבדיקת כל מקומות הקלפי שבתחומה ובחינת התאמתם; גיוס, איוש והדרכת בעלי התפקידים ליום הבחירות; הנפקת כתבי מינוי לחברי ועדות הקלפי ולמשקיפים (המתמנים על ידי סיעות הכנסת היוצאת ורשימות המועמדים); פיקוח על מהלך ההצבעה ביום הבחירות; קליטת תוצאות ההצבעה מוועדות הקלפי והעברת חומרי ההצבעה לוועדת הבחירות המרכזית ולמרכז המבצעי הלוגיסטי של הוועדה.

דוח מבקר המדינה, שבחן בין היתר את התנהלות הועדות האזוריות והרכבן בבחירות לכנסת ה-20, הצביע על ליקויים חמורים שמלמדים שגיוס העובדים בהן הוא בשיטה של "חבר מביא חבר" או אפילו בן משפחה. פרט לטעם הנפגם שבכך והעבירה על האיסור להעסקת קרובי משפחה, הדבר גם בא לידי ביטוי בהעדר ייצוגיות מספקת למגוון קבוצות בחברה. כמו כן ציין המבקר כי היו אי סדרים וחוסר אחידות בדרך העברת המידע מהועדות האזוריות לוועדה המרכזית, ונמצאו ליקויים בהתנהלות קלפיות, ואף מקרים של הצבעות כפולות, שחלקם היו של מזכירי וחברי ועדות קלפי (!).מבקר המדינה, ועדת הבחירות המרכזית – היבטים מנהליים בהיערכות לבחירות לכנסת, דוח שנתי 66-ג', 2016, עמ' 1810. אם כי, יש לציין, כי באופן כללי, עד היום, הבחירות בישראל, תחת שבטו של מנגנון ועדת הבחירות המרכזית, התנהלו ללא תקלות משמעותיות. כפי שציין השופט סלים ג'ובראן, שכיהן כיושב ראש ועדת הבחירות לכנסת ה-20:"הצד הלוגיסטי של הבחירות – ביצוען – מתנהל לעילא ועילא, בהובלתה של עו"ד עדס, מנכ"לית הוועדה, הראויה יחד עם מטה הוועדה הבכיר לשבחים רבים. מאידך, הצד השיפוטי שלהןהפיקוח על תעמולת הבחירות במסע הבחירות – עליו אמון יו"ר הוועדה, הציב קשיים משמעותיים."ג'ובראן, סלים, לקחי יו"ר ועדת הבחירות המרכזית בעקבות מסע הבחירות לכנסת ה-20, 2.4.2015.

אתגרי הוועדה בעידן הדיגיטלי

האתגרים העיקריים של ועדת הבחירות בעשור האחרון וביתר שאת לקראת הבחירות הבאות הוא  מחשוב מערכות העברת המידע בנוגע לבחירות ואיומי סייבר על תהליך ביצוע הבחירות (ראו בהמשך במסגרת הדיון ביושב ראש ועדת הבחירות התייחסות לאיומים בהקשר של תעמולת הבחירות).

אמנם בישראל תהליך הבחירות עצמו הנו ידני, באמצעות פתקי הצבעה וקלפיות, אך ועדת הבחירות המרכזית מבצעת את תהליך ההכנה לבחירות, את העברת המידע בנוגע להדרכת העובדים ביום הבחירות, וריכוז תוצאות ההצבעה באמצעות מערכות מידע ממוחשבות (מערכת המחשוב המרכזית העצמאית לניהול הבחירות נקראת "דמוקרטיה", וישנן מערכות נוספות הפועלות תחת מערך המחשוב הממשלתי לצורך שיבוץ ועדות קלפי, הוצאת כתבי מינוי וכ"ו.).

מכאן שביצוע הבחירות עשוי להיות נתון לאיומי הסייבר – החל מפנקס הבוחרים וכלה בהתנהלות ביום הבחירות, אם כי בגין ההצבעה הידנית יש פחות סיכוי לזיוף דיגיטלי של תוצאות הבחירות.

אולם במצב הקיים כיום לוועדת הבחירות המרכזית אין די כוח אדם טכנולוגי ומשאבים להבטחת החוסן הדיגיטלי של ביצוע הבחירות, ולכן היא נדרשת לשיתוף פעולה עם מערך הסייבר הלאומי, שמתקיים באופן וולונטרי, אם כי ללא הסדרה רשמית של תחומי אחריות.

המלצות לשינוי

  • ועדת הבחירות המרכזית היא האחראית על החוסן הדיגיטלי של ביצוע הבחירות. ועדת הבחירות נעזרת בחברות פרטיות ובשרתים שלהן כדי להפעיל את המערכות הממוחשבות הדרושות לה לשם ביצוע הבחירות. במערכות אלה יש להבטיח קיומן של מערכות הגנה נאותות על המידע.
  • לצורך אבטחת החוסן הדיגיטלי של תהליך ביצוע הבחירות יש לעבות את מערך המחשוב והסייבר של ועדת הבחירות המרכזית, לצד קביעת תחומי אחריות ברורים ומנגנוני שיתוף פעולה עם הגופים האחרים האחראים לאבטחת סייבר. מומלץ להקים לצד הוועדה גוף מייעץ שבו חברים נציגי המוסדות המטפלים באיומים מעין אלה כמו נציג מערך הסייבר הלאומי, השב"כ, המשטרה, ועוד.ראו בעניין זה, שמיר, רון ואלי בכר, דמוקרטיה בסכנה – התערבות בבחירות באמצעות התקפות סייבר: האתגרים, משמעותם והמלצות מדיניות, המכון הישראלי לדמוקרטיה בשיתוף עם מרכז המחקר להגנת הסייבר, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית בירושלים, 2019 (טרם פורסם).
  • אם תתקבל ההמלצה להקים ועדת בחירות מרכזית עצמאית, מקצועית ובלתי תלויה כמוצע לעיל, וכנהוג במדינות אחרות, מומלץ להעביר תחת שבטו של מנגנון ועדת הבחירות המרכזית את האחריות לקיומן של הבחירות המקומיות. הניסיון שנצבר בקרב עובדי ועדת הבחירות המרכזית עשוי לסייע בניהול הבחירות המקומיות. כיוון שמועדי הבחירות אינם חופפים בדרך כלל, פירושו של דבר התמקצעות של כוח אדם, חסכון בשימוש במערכות מחשוב, האחדה של נהלים בנוגע לרישום מפלגות ועוד.
  • אם יוקם גוף שכזה יש לשקול להעביר אליו גם את האחריות בענין מימון מפלגות. יש להכפיף לוועדת הבחירות המרכזית (בהרכבה הבלתי תלוי המוצע לעיל) את הוועדה הציבורית הקובעת את גובה יחידת מימון מפלגות, וכן את תפקיד הבקרה על הוצאות המפלגות (הנתון כיום בידי מבקר המדינה) ועל מימון הבחירות המקדימות. כמו כן, יש להעביר תחת גוף זה את האחריות לפיקוח על גופים חוץ מפלגתיים בבחירות.חוק מימון מפלגות, תשל"ג-1973 מפרט את דרכי מימון המפלגות, ואת ההגבלות החלות על גופים אחרים שמוגדרים פעילים בבחירות (חוק V15). כיום הפיקוח והבקרה מצויים בידי מבקר המדינה. בנוסף, תיקון לחוק המפלגות עיגן מימון ציבורי למועמדים בפריימריס מפלגתיים. אימוץ המלצה זו להקמת גוף מקצועי שיפעל תחת ועדת הבחירות המרכזית, שיהיה אחראי לכל ההיבטים של מימון פעילות פוליטית על ידי המדינה, יאפשר לקיים פיקוח ובקרה שוטפים בזמן אמת, בניגוד לאופן ולהיקף הפיקוח של מבקר המדינה.המלצה זו עולה בקנה אחד עם המלצות הוועדה הציבורית לבחינת מימון פעילות פוליטית (ועדת לוין), 2000, עמ' 71-72. וראו גם, שפירא, אסף, לוריא , גיא ויוחנן פלסנר, אסדרת פעילותם של גופים חוץ-מפלגתיים בבחירות לכנסת, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2017, עמ' 21, 65.  שינויים אלה ידרשו הגדלה של כוח האדם והתקציב של מנגנון ועדת הבחירות המרכזית.

יושב ראש ועדת הבחירות והפיקוח על תעמולת הבחירות

עניין הדורש תשומת לב מיוחדת הוא סמכויותיו של יושב ראש ועדת הבחירות ובפרט סמכויותיו לפי חוק דרכי התעמולה ויכולתו להפעילן, וזאת לנוכח המהפכה הדיגיטלית בתעמולת הבחירות ולאור איומי הסייבר.

יושב ראש ועדת הבחירות הוא כאמור שופט מכהן של בית המשפט העליון. ליושב ראש ועדת הבחירות סמכויות חשובות:

אישור מועמדים ורשימות וערעורי בחירות

  • הרשימות המתמודדות בבחירות מגישות את רשימת המועמדים לוועדת הבחירות המרכזית. יושב ראש ועדת הבחירות מאשר את רשימת המועמדים מבחינת הדרישות הפורמליות – דהיינו אם הם עובדי מדינה בכירים הוא בוחן אם עמדו בתקופת הצינון הקבועה בחוק, וכך גם לגבי קציני צבא בכירים.
  • ליושב ראש הוועדה המרכזית נתונה גם הסמכות לקבוע האם מועמד הורשע בעבירה שיש עימה קלון ולפסול את מועמדותו, זאת במקרה שבית המשפט לא קבע זאת (סעיף 6 לחוק יסוד: הכנסת). 
  • ערעור על תוצאות הבחירות – יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית, שר הפנים ובאי כוחה של סיעה וחברי הכנסת שהערעור נוגע להם הם המשיבים במקרה על ערעור על תוצאות הבחירות, שמוגש לבית המשפט לעניינים מנהליים, על ידי חברי ועדת הבחירות המרכזית והאזוריות.

תעמולת בחירות

ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית יש סמכויות רחבות בכל הנוגע לשמירה על הוראות חוק הבחירות (דרכי תעמולה) התשכ"ט – 1959, והוא רשאי להוציא צווי מניעה בכדי למנוע עבירה על הוראות החוק.

למעשה, רוב רובן של העתירות המוגשות ליושב ראש ועדת הבחירות להוצאת צווי מניעה (תב"כ) ורוב החלטותיו נוגעות לעבירות על חוק דרכי תעמולה. יושבי ראש ועדות הבחירות לכנסת ה-19 (השופט אליקים רובינשטיין) ולכנסת ה-20 (השופט סלים ג'ובראן) דנו בלמעלה מ – 50 תיקי בחירות כל אחד, ועוד פרסמו מספר רב של החלטות בנושאים אלה.ראו, החלטות והנחיות יושבי ראש ועדת הבחירות באתר ועדת הבחירות.       

  • יושב ראש ועדת הבחירות קובע בהתאם לאמור בחוק דרכי תעמולה את הזמנים המוקצבים לכל אחת מרשימות המועמדים בתשדירי הטלוויזיה והרדיו. הוא מאשר את תשדירי תעמולת הבחירות ומכריע בבקשות לפסילת תשדירים.  

חוק אנכרוניסטי במציאות דיגיטלי

זירת תעמולת הבחירות עברה מהפכה בשני העשורים האחרונים, אולם חוק הבחירות (דרכי תעמולה) משנת 1959 כמעט ולא שונה כדי להתאים למהפכה המקוונת. החוק כולל איסורים אנכרוניסטיים שלא ניתן לאוכפם – כמו האיסור על שידור תעמולה ברדיו ובטלוויזיה ב- 60 יום הקודמים לבחירות; הגבלות לא רלוונטיות כמו השימוש בכלי שיט וכלי טיס לצורכי תעמולה, וגם כללים לאסדרת ומימון שידורי התעמולה בטלוויזיה וברדיו ואישורם על ידי יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית. כל אלה עבר זמנם בעידן הרשתות החברתיות. על אף ההכרה בצורך הדחוף בשינוי החוק,ראו בהקשר זה, לוריא, גיא ותהילה שוורץ- אלטשולר, רפורמה בדיני תעמולת הבחירות, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2015. ועל אף גיבוש שורה של המלצות בענין זה ("ועדת בייניש"), כולל ההמלצה לאמץ חובת שקיפות המקור ביחס לכל פרסום תעמולה, המצב נותר בעינו.הוועדה הציבורית לבחינת חוק דרכי תעמולה – דין וחשבון  (ועדת בייניש). הוועדה הגישה את המלצותיה ב 21.11.2017, וחלק מהצעותיה התגבשו להצעות חוק, אך אלה טרם אושרו על ידי הכנסת. 

אולם כפי שלמדנו ממערכת הבחירות המקומיות שנערכו באוקטובר 2018, הותרת החוק על כנו, למול הכאוס המתחולל במציאות התעמולה הדיגיטלית, פותח פתח לתעמולה לא הוגנת, לפגיעה בשמם הטוב של מועמדים, להפצת חדשות כזב ("פייק ניוז") ולדיסאינפורמציה. יתרה מכך, חוסר היכולת של ועדת הבחירות המרכזית והעומד בראשה לפקח על התעמולה בערוצים אלה יוצר לקונה מסוכנת שבה גורמי סיכול אחרים כמו מערך הסייבר פועלים באופן שעלול לפגוע בחופש הביטוי. גם העובדה שרצונן הטוב של חברות כמו פייסבוק וגוגל הוא שאחראי לשמירה על הוגנות הבחירות-- מבחינת היכולת להסיר פרופילים מזויפים ולזהות שימוש לרעה בפלטפורמות-- הופך את היכולת לנהל מערכת בחירות הוגנת, ושקופה לכמעט בלתי אפשרית.ראו למשל דיון בועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת בנושא הפצת מידע כוזב ותקיפות סייבר – והשפעתן על מערכת הבחירות לרשויות המקומיות. פרוטוקול מספר 188 מישיבת ועדת המדע והטכנולוגיה, 15.10.2018, וכן פרוטוקול  753 מישיבת ועדת הפנים והגנת הסביבה ופרוטוקול 192 מישיבת ועדת המדע והטכנולוגיה בנושא הפצת מידע כוזב ותקיפות סייבר לשם השפעה על מערכות בחירות והפקת לקחים לקראת מערכת הבחירות הארצית לאור הניסיונות להטיית דעת הקהל באמצעות הרשות החברתיות ושיבוש הליך הבחירות באמצעים טכנולוגיים שונים, 26.11.2018. לנוכח כל אלה הופכים ועדת הבחירות המרכזית ויושב הראש שלה, האחראי לאכיפת החוק שאינו נותן מענה למציאות הקיימת, ללא רלוונטיים.

כאמור, החוק אינו מתייחס מפורשות לתעמולה דיגיטלית, וגם לא קיימת תמימות דעים ביחס לשאלה האם הוראות מסוימות בחוק הבחירות דרכי תעמולה חל גם על האינטרנט או לאו. לפי עמדה אחת יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית אינו אחראי לזירות שלא הוסמך אליהן אם לא נכללו במפורש בסעיפי החוק (לדוגמה הסעיף הקובע כי חובה לציין מטעם מי מפורסמת מודעה בעיתונות), ולפי עמדה אחרת ברי שיש לו סמכות כזאת אחרת הפיקוח על התעמולה מצדו הופך לחוכא ואיטלולא.זו הייתה גישתו של השופט אליקים רובינשטיין בעת שכיהן כיושב ראש ועדת הבחירות. ראו, החלטות והנחיות של ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה–19, 2013 (522). כפי שציין השופט סלים ג'ובראן:

"חוק דרכי תעמולה אינו מתייחס כלל לתעמולה ברשת האינטרנט. מרכז הכובד בתעמולה, במשך השנים ובעיקר במסע הבחירות לכנסת ה-20, התנהל – רובו ככולו במרחב הווירטואלי. שני אלה יוצרים מצב בלתי נסבל, שבו לאמון על אכיפת דיני התעמולה – אין סמכות מפורשת לאכוף את האיסורים הקבועים בחוק על תעמולה באינטרנט."ג'ובראן, סלים, לקחי יו"ר ועדת הבחירות המרכזית בעקבות מסע הבחירות לכנסת ה-20, 2.4.2015.

עם זאת, יש לציין כי הנוהג שהשתרש במערכות הבחירות מאז 2013  בהחלטותיהם של יושבי ראש ועדת הבחירות, בפסיקת בית המשפט ואף בעמדת היועץ המשפטי לממשלה הוא כי יש להחיל הוראות חוק מסוימות גם על המרחב האינטרנטי, על אף שהחוק לא מציין שזאת במפורש. לדוגמא, האיסור על שימוש במשאבי הציבור אשר מוּחל גם על משאבים אינטרנטיים כמו שימוש לצורכי תעמולה באתר אינטרנט רשמי (של הרשות או של משרד ממשלתי) או דפי פייסבוק.ראו דוגמאות להחלטות שהחילו את דיני התעמולה על המרחב האינטרנטי אצל לוריא, גיא ותהילה שוורץ- אלטשולר, רפורמה בדיני תעמולת הבחירות, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2015, עמ' 26-29. וכן ראה,   ג'ובראן, סלים וגיא רווה, דיני התעמולה – עבר, הווה, עתיד, המשפט, כרך כ"ה, 2019.  

יש הטוענים שהסעיף הרלבנטי ביותר למקרה של התקפות סייבר למיניהן, הפצה של חדשות כזב, שימוש בשמות משתמש פיקטיביים, בוּטים וטרולים הוא סעיף 13 לחוק דרכי התעמולה שקובע "לא תהא תעמולת בחירות מטעם מפלגה או רשימת מועמדים אחת או למענה בצורה או בדרך שיש בהם משום הפרעה בלתי הוגנת של תעמולת בחירות מטעם מפלגה או רשימת מועמדים אחרת או למענה ".אך בכל מקרה, סעיף זה נותן מענה רק במקרה שבו ידוע שמקור התעמולה הבלתי הוגנת הוא ברשימה או מפלגה. יתר על כן, הניסיון במדינות אחרות, וכן ההתרחשויות בבחירות לרשויות המקומיות, שנערכו ב-2018, מצביעים על כך שאיומים אלה קשים להתמודדות בשל אופיים הייחודי, למשל היכולת להסתיר את המקור המפיץ, וכן העובדה שאף צו מניעה אינו יכול למנוע את הוויראליות של המסרים המועברים באופן דיגיטלי.

עם זאת תהיה זו טעות לקבוע כי במרחב האינטרנטי "אין דִין ואין דָיַן". הותרת נוסח החוק הנוכחי על כנו, ואי עדכונו יוצרים לאקונה, שהופכת את התמודדות יושב ראש ועדת הבחירות עמו, כפי שתיאר השופט אליהו מצא בעת שכיהן כיושב ראש ועדת הבחירות, ל"מאבקו של דון קישוט בטחנות הרוח של למנשה".מצוטט אצל רובינשטיין, אליקים. הבחירות לכנסת התשע-עשרה – לקחים, 7.2.2013.

על אף הודעת ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-21 בתגובה לאפשרות של התערבות זרה בבחירות בישראל מיום 14.1.2019 כי: "חוק הבחירות דרכי תעמולה ודינים נוספים, מעניק ליושב-ראש הוועדה סמכות לפסוק בסוגיות השונות המובאות בפניו. היה ויפסוק השופט כי מסר מסוים איננו חוקי, או שנעברה עבירה יועבר צו השופט לאכיפה ולטיפול מתאים."ועדת הבחירות המרכזית, תשובת מנכ"לית וועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-21 לגבי ניסיונות התערבות חיצונית במערכת הבחירות לכנסת ה-21,  14.1.2019. עדיין יש הרושם כי יושרת הבחירות והגינותן תלויה יותר ברצונם הטוב של בעלי האינטרסים השונים (המפלגות, גורמים אזרחיים בישראל ומחוצה לה, וגורמים מדינתיים זרים) וכן במדיניות שיאמצו חברות הענק דוגמת גוגל ופייסבוק  - מדיניות שאינה בהכרח שקופה לעיני הציבור, או בהכרח מקדמת את חופש הביטוי מחד ואת ההגנה על הציבור מאידך.

המלצות לשינוי

  • זהות יושב ראש הוועדה - על אף שיש היגיון רב בכך שדמות ממלכתית כמו שופט בית המשפט העליון עומדת בראש הוועדה (אם כי כאמור הרכבה הפוליטי מטיל ספק בהיותה מעבר לאינטרסים המפלגתיים), הרי שיש לשקול אם רצוי שהעומד בראש הוועדה יהיה שופט מכהן בבית המשפט העליון או שמוטב למנות שופט בית המשפט העליון בדימוס. המלצה ברוח זו הופיעה בדוח מבקר המדינה משנת 2016:

"על ועדת הבחירות לקיים בחינה ממשית של המשמעויות וההיבטים הכרוכים ביישום החלופה של מינוי שופט עליון בדימוס לתפקיד יו"ר ועדת הבחירות, ובמידת הצורך ליזום תיקון מתאים לחוק הבחירות."מבקר המדינה, ועדת הבחירות המרכזית – היבטים מנהליים בהיערכות לבחירות לכנסת, דוח שנתי 66-ג', 2016, עמ' 1812.

מספר טעמים להמלצה זו: נטרול עבודתו השיפוטית השוטפת של שופט בית המשפט העליון – בתקופת שלושת החודשים הקודמים לבחירות ובתקופה שלאחריהן (וטווח הזמן מתארך בהקשר זה, כך שתלונות מגיעות ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לא רק בשלושת החודשים שלפני הבחירות אלא גם קודם לכן), וכן בתקופת הבחירות לרשויות המקומיות (שכן ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית סמכויות גם בנוגע לתעמולת הבחירות בבחירות אלה) השופט מנוטרל מעבודתו כשופט בבית המשפט העליון. עליו להחליט מאות החלטות בנוגע לניהול הבחירות, אישור הרשימות, בדיקת המועמדים, תלונות לפי חוק דרכי תעמולה, כך שספק רב אם הוא יכול לשמש בה בעת גם שופט בבית המשפט העליון. בהינתן העומס הרב הקיים בית המשפט העליון יש לשקול העמדת שופט עליון בדימוס בראש ועדת הבחירות. עמדה זו הובעה גם בדוח מבקר המדינה (2016) שקבע:

"ההיערכות לבחירות מחייבת את יו"ר ועדת הבחירות להקדיש את מרב זמנו ומרצו לנושאים העומדים על הפרק ודורשים את מעורבותו האישית ברמה היום-יומית  כפועל יוצא מכך, בשבועות שלפני יום הבחירות יו"ר הוועדה אינו פנוי למילוי תפקידו השיפוטי וגדל העומס בבית המשפט העליון."מבקר המדינה, ועדת הבחירות המרכזית – היבטים מנהליים בהיערכות לבחירות לכנסת, דוח שנתי 66-ג', 2016, עמ' 1806.

טעם אחר הוא שיושב ראש ועדת הבחירות נמצא לא פעם בעין הסערה הפוליטית. העובדה שהוא "מושאל" מכס בית המשפט העליון, לענייני הבחירות הטעונים פוליטית, וחוזר לאחר מכן לכסאו הרם כשופט בית המשפט העליון עשויה להיות בעייתית. בפרט, בהרכבה הנוכחי והפוליטי של ועדת הבחירות המרכזית. כפי שראינו מהפרוטוקולים של בקשות פסילה שנידונו בועדת הבחירות המרכזית, יושב הראש משמש בתפקיד "גננת" של ח"כים ונציגי סיעות מתלהמים, והדבר רחוק מניהול ישיבות בבית המשפט העליון. רמת החיכוך של שופט בית המשפט העליון והפוליטיקה היומיומית אינה רצויה.

טעם נוסף לטובת מינוי שופט עליון בדימוס ולא שופט מכהן הוא העובדה שבית המשפט העליון בוחן את החלטותיו של יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית, וכן שיושב ראש ועדת הבחירות יכול לערער לבית המשפט העליון במקרה של אישור רשימה שלטעמו אינה עומדת בתנאים של סעיף 7א, כלומר, יושב ראש ועדת הבחירות עצמו עומד לשיפוט חבריו, שלצדם הוא מכהן במקרים אחרים וכל זאת בהקשר של החלטות שיש להן השלכות פוליטיות.

  • התמודדות עם הסכנה שבאיומי סייבר –יש לשקול הקמת ועדה מייעצת לצד יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית בענייני איומי סייבר. בוועדה המייעצת יהיו נציגים של גופי הבטחון הרלבנטיים (שב"כ, משטרה, מוסד, מל"ל, צה"ל) ועוד. הוועדה תהיה אחראית על גיבוש תמונת האיומים העדכנית ותמליץ ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית, שבידיו תהיה ההכרעה, כיצד להתמודד עימם.ההמלצה מבוססת על: שמיר, רון ואלי בכר, דמוקרטיה בסכנה – התערבות בבחירות באמצעות התקפות סייבר: האתגרים, משמעותם והמלצות מדיניות, המכון הישראלי לדמוקרטיה בשיתוף עם מרכז המחקר להגנת הסייבר, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית בירושלים, 2019 (טרם פורסם).
  • התמודדות עם זירת התעמולה המשתנה – יש לעדכן את חוק הבחירות דרכי התעמולה כך שייתן מענה למציאות החדשה שנוצרה ומשתנה כל העת. מחקר מדיניות של המכון הישראלי לדמוקרטיה וועדת בייניש המליצו על מספר צעדים הכרחיים על מנת להתאים את חוק דרכי התעמולה לאתגרי התעמולה בימינו ובעתיד. בין ההצעות שהועלו, אך לא הגיעו לכלל סיום הליך החקיקה, החלת חובת השקיפות וייחוס המקור על כל מסר תעמולה מטעם מועמד או מפלגה.ראו, לוריא, גיא ותהילה שוורץ- אלטשולר, רפורמה בדיני תעמולת הבחירות, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2015;  הוועדה הציבורית לבחינת חוק דרכי תעמולה – דין וחשבון  (ועדת בייניש). הצעת תיקון לחוק דרכי תעמולה המתבססת על המלצות ועדת בייניש הונחה ב 11.7.2018 על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה.  בענין זה של החלת שקיפות על תעמולה באינטרנט כבר הוגשה עתירה לצו מניעה בפני יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-21. .

סיכום

ועדת הבחירות המרכזית, האמונה על ניהול הבחירות כמו גם על אישור ופסילת רשימות ומועמדים, וכן על פיקוח על תעמולת הבחירות, אינה יכולה למלא את תפקידה באופן הראוי. על מנת להבטיח את קיומן התקין של הבחירות, את הזכות לבחור ולהיבחר, וכן את הוגנות מערכת הבחירות חייבים לאמץ שינויים מרחיקי לכת:

  • במקום ועדת הבחירות הפוליטית יש להקים גוף ניהול בחירות בלתי תלוי, מקצועי ועצמאי, תחתיו יש להעביר את האחריות להיבטים נוספים של הבחירות (מימון מפלגות ומועמדים והפיקוח עליו, ניהול הבחירות המקומיות).

ובכל מקרה, כל עוד מכהנת הועדה בהרכבה הפוליטי (דהיינו, נציגי הסיעות בכנסת) יש להוציא מידיה את הסמכות לפסול מועמדים ורשימות לפי סעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת, ולתת סמכות זו בידי גוף שיפוטי עצמאי או בידי בית המשפט העליון.  

  • מנגנון ועדת הבחירות המרכזית צריך להתרחב באופן שיאפשר לו למלא את תפקידיו המרובים, ולהבטיח את החוסן הדיגיטלי של הבחירות.
  • יש לעדכן את חוקי תעמולת הבחירות כך שיאפשרו ליושב ראש ועדת הבחירות פיקוח אפקטיבי גם בעידן הרשתות החברתיות.

החשש הוא שאם לא יאומצו שינויים אלה יפגע התהליך היסודי בדמוקרטיה, המבטיח את אמונו של הציבור בשיטה. מתן סמכות לפסול מועמדים ורשימות בידי בעלי ענין, חוסר יכולת ומשאבים להתמודד עם אתגרי המדיה החברתית ואיומי הסייבר, וחוקי תעמולת בחירות אנכרוניסטיים -- כל אלה עלולים לערער את יסודות הדמוקרטיה הישראלית.