הצעת חוק ההגירה לישראל: בחינת ההסדרים הנוגעים למבקשי מקלט ולפליטים
כמעט 60 שנים לאחר אשרור אמנת הפליטים ועם התגברות זרם הפליטים והשוהים הבלתי חוקיים בישראל, מונחת על שולחן הכנסת הצעת חקיקה ראשונה לעניין הטיפול בפליטים. קראו את התקציר למאמרו של רובי ציגלר.
תקציר
באוקטובר אשתקד הניחו סיעת קדימה וכמה חברי כנסת מסיעות אחרות על שולחן הכנסת את הצעת חוק ההגירה לישראל, העוסקת בין היתר בהגירת פליטים. 57 שנים לאחר שאשררה ישראל את האמנה הבין-לאומית בדבר מעמדם של פליטים (להלן: אמנת הפליטים), בפעם הראשונה מוצעת הסדרה מהותית של סוגיית הפליטים בחקיקה ראשית.
כיום הטיפול במבקשי המקלט נעשה בהתאם לנוהל פנימי של משרד הפנים. כמו שצוין במאמר קודם, אחדים מההסדרים הקבועים בנוהל אינם תואמים את אמנת הפליטים. למרבה הצער ההצעה מעגנת ואף מרחיבה את תחולתם של אחדים מההסדרים.
לפי ההצעה שר הפנים מנוע מלבחון את בקשותיהם של תושבי "מדינת אויב", "אזור הנשלט על-ידי אויב" או "מדינה או אזור סיכון", ללא כל חריג. גם היום בקשות מסוג זה ככלל אינן נבחנות, ואולם לרשויות נתון מרחב שיקול דעת; כך למשל בשנת 2007 ניתנו היתרים לאחדים מתושבי סודאן ואריתראה. ההצעה מפקיעה את שיקול הדעת באופן מוחלט.
זאת ועוד, במקרים רבים אי-אפשר להרחיק תושבים אלה מישראל לנוכח הסכנה הנשקפת לחייהם במדינת מוצאם. כך למשל קורה כיום בנוגע לרוב תושבי סודאן ואריתראה; ההצעה אינה נותנת כל מענה למעמדם ולזכויותיהם של תושבים אלה.
לפי ההצעה, הממשלה תוכל לקבוע מכסות שיאפשרו דחייה של בקשות למקלט של מי שבעצם זכאים לקבל מעמד של פליט. בנוהל הנוהג כיום אין מכסות, לפחות מבחינה פורמלית.
ההצעה אינה מבהירה באילו רישיונות יחזיקו מי שבקשותיהם למקלט נבחנות, ואילו רישיונות יינתנו למי שבקשותיהם יתקבלו; כפועל יוצא מערך זכויותיהם של מבקשי המקלט והפליטים המוכרים אינו מוגדר.
לצד זאת, ההצעה מרחיבה את היקף ההגנה האפשרית גם למי שהסכנה לחייו מקורה במלחמה, באסון טבע או במחלה, מעבר לקטגוריות המוגדרות באמנת הפליטים. ההצעה גם מסדירה, בפעם הראשונה, את האפשרות לפליטים מוכרים מסוימים לקבל מעמד של תושבי קבע או אזרחים בישראל, בכפוף לתנאים מחמירים.
ההסדרים הנוהגים בישראל כיום ביחס ל"מסתננים" ולמבקשי מקלט נבחנו בהרחבה במאמר קודם.ראובן (רובי) ציגלר, "כוחן של הגדרות: 'מסתננים' ו'מבקשי מקלט' בישראל - שישים שנה לאמנת הפליטים", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 11.1.2011 (להלן: המאמר הקודם). כמו שצוין שם, חרף העובדה שישראל אשררה את האמנהאמנה בדבר מעמדם של פליטים, כ"א 3, עמ' 5 (נפתחה לחתימה ב-28.7.1951, ישראל אשררה ב-1.10.1954) (להלן: אמנת הפליטים או האמנה))ישראל גם הצטרפה לפרוטוקול בדבר מעמדם של פליטים, ניו יורק 31.1.1967, כ"א 21, עמ' 23 (נפתח לחתימה ב-31.1.1967, ישראל הצטרפה ב-14.6.1968) (להלן: הפרוטוקול). ב-1954 ומחויבת ליישם את כלל ההסדרים הקבועים בה, עד היום לא נקלטה האמנה במשפטה הפנימי של ישראל, והממשלה אף החליטה ביולי 2010 ש"...אין מקום לעת הזאת לעגן חקיקה ראשית בנושא הפליטים...".ראו החלטה 2014 של הממשלה ה-32 מיום 19.7.2010: "החלטות בתחום הכניסה וההגירה לישראל", נספח: סיכום פעילות פורום הגירה, חלק 6 (סיכום המלצות פורום ההגירה), סעיף ד(8) (מסתננים, מבקשי מקלט ופליטים)
בהיעדר חקיקה ראשית, הטיפול במבקשי המקלט נעשה בהתאם לנוהל פנימי של משרד הפנים שנכנס לתוקף לראשונה בשנת 2002,נוהל מס' 5.2.0012: הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל ובמי שהוכרו כזכאים למקלט מדיני על ידי שר הפנים (להלן: נוהל טיפול במבקשי מקלט או הנוהל). ועל הפעלתו ממונה רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - יחידת סמך של משרד הפנים שהוקמה בשנת 2008 (להלן: רשות ההגירה או הרשות).ראו החלטה 3434 של הממשלה ה-31 מיום 13.4.2008. הרשות החליפה את מנהל האוכלוסין ואחראית על יישום מדיניות הממשלה וביצוע סמכויות שר הפנים שהואצלו אליה בתחום הטיפול בנתינים זרים בתחום האוכלוסין. שם, סעיפים 1-2. גרסה מעודכנת של הנוהל נכנסה לתוקף ב-2 בינואר 2011.ראו הודעת הרשות באתר רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול. הנוהל המעודכן מופיע ב: http://www.piba.gov.il/Regulations/Procedure for Handling Political Asylum Seekers in Israel-he.pdf
בחלקו הכללי של נוהל מבקשי מקלט נכתב ש"הטיפול בבקשות למקלט מדיני ייעשה בהתאם לדין בישראל ובשים לב למחויבות שנטלה על עצמה מדינת ישראל לפי אמנת ג'נבה [אמנת הפליטים]... ולפי הפרוטוקול...". המאמר הקודם דן בפערים בין הנוהל וההסדרים הנלווים לו ובין המחויבויות הנובעות מאמנת הפליטים והפרוטוקול.
באוקטובר אשתקד הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק פרטיתהתשע"א-2010, פ/2637/18 (הוגשה ביום 11.10.2010, ממתינה לדיון בקריאה טרומית): הצעת חוק פרטית של סיעת קדימה וכמה חברי כנסת מסיעות אחרות (להלן: הצעת חוק ההגירה). שמטרתה לקבוע הסדרים חדשים בכל הנוגע לכניסה לישראל, לשהות בה ולרכישת מעמד של תושב קבע או אזרח לזרים שאינם זכאי חוק השבות.התש"י- 1950, ס"ח 51, עמ' 15 (להלן: חוק השבות). הצעה זו מבוססת בעיקרה על הצעות דוח מציל"ה שכותרתו "התמודדות עם הגירה גלובלית: מתווה למדיניות הגירה לישראל",אבינרי, שלמה, ליאב אורגד ואמנון רובינשטיין, התמודדות עם הגירה גלובלית: מתווה למדיניות הגירה לישראל (רות גביזון עורכת, מרכז מציל"ה, 2009) (להלן: דוח מציל"ה). והיא עוסקת בשלוש סוגיות: איחוד משפחות והגירה לצורך נישואים, הגירת עבודה והגירת פליטים. שתי הסוגיות הראשונות מוסדרות כיום בחקיקה ראשית (אם כי באופן חסר), ואולם בכל הנוגע לפליטים - כאן מוצעת בפעם הראשונה הסדרה מהותית של הסוגיה.
בדברי ההסבר להצעת חוק ההגירה נכתב ש"על מדינת ישראל לקבוע את הוראותיה הנורמטיביות בסוגיית הפליטים באופן חדשני, מוסרי, ליבראלי ורגיש, אף יותר מן הנדרש על פי הדין הבינלאומי, בבחינת 'החלוץ העובר לפני המחנה' ". לנוכח האמור מוצע במקום אחד לקלוט את "עיקרי אמנת הפליטים", ואילו במקום אחר מוצע ש"וועדת הכנסת אשר תכין את הצעת החוק לקריאה ראשונה תבחן את האפשרות לקבוע כי במקום ההסדרים המפורטים בפרק זה תעוגן בחוק התחייבות כללית של מדינת ישראל לפעול בהתאם לדין הבינלאומי, ובפרט לפי האמנה בדבר מעמדם של פליטים". ולמרות זאת, כפי שיפורט להלן, לצד כמה שיפורים ביחס לדין הנוהג, רבים מההסדרים המוצעים אינם עולים בקנה אחד עם דרישות מהותיות באמנת הפליטים.
במאמר הקודם נסקרה המדיניות הנוהגת שלפיה בקשותיהם של תושבי סודאן ואריתראה למקלט אינן נבחנות לנוכח סעיף 10 לנוהל, הקובע ש"מדינת ישראל שומרת לעצמה את הזכות שלא לקלוט בישראל ולא להעניק אשרת שהיה בישראל לנתיני מדינות אויב או מדינות עוינות - כפי שייקבעו מעת לעת על ידי הרשויות המוסמכות וכל עוד הן במעמד זה". הצעת חוק ההגירה מציעה לאמץ הסדר מחמיר ומקיף יותר: סעיף 32(4) להצעה אוסר על שר הפנים לאפשר למבקש תושב של "מדינת אויב", "אזור הנשלט על-ידי אויב" או "מדינה או אזור סיכון" להיכנס לישראל, לא כל שכן לתת לו מעמד בה,ראו סעיף 26(7) להצעה, הקובע שהאיסור על מתן היתר כניסה או שהייה בישראל יחול על מבקשי מקלט פוטנציאליים שהם תושבי המדינות האמורות. בלי שנקבעו חריגים שיאפשרו לתושבי אחת המדינות האמורות לקבל היתר שהייה בישראל.חשוב לציין שבדוח מציל"ה, עמ' 12, 50, הוצע שלא לסרב לבחון בקשות למקלט בשל מדינת המוצא של המבקש. כיום, אף שהנוהל קובע הסדר עמום המותיר לכאורה מרחב שיקול דעת לרשויות ונעשה בו שימוש למשל בעניינם של אחדים מתושבי סודאן ואריתראה, ההצעה מפקיעה את סמכותו של שר הפנים מלתת אפילו אשרת כניסה לתושב של אחת המדינות האמורות.
סעיף 2 להצעת חוק ההגירה מגדיר "מדינה או אזור סיכון" כ"מדינה או אזור שנקבע על ידי ממשלת ישראל בהחלטה שפורסמה ברשומות כי נוכח המציאות המדינית-ביטחונית, כניסת תושביהם לישראל עלולה להוות סיכון לאינטרסים לאומיים וביטחוניים של מדינת ישראל". המושג "מדינה או אזור סיכון" הוא חידוש חקיקתי, המרחיב את מספר המדינות הפוטנצאליות שתושביהן ייפגעו אם ההצעה תיושם, בפרט לנוכח ההגדרה המעורפלת ולנוכח האצלת הסמכות לממשלה. בכל הנוגע למושג "אויב", הצעת חוק ההגירה מפנה לסעיף 91 לחוק העונשין.התשל"ז- 1977, ס"ח 864, עמ' 226. ההצעה אינה מגדירה "מדינת אויב" ובסיסה המשפטי אינו ברור. לא מן הנמנע שהכוונה לאמץ רשימה דומה לזו הקבועה בתוספת לחוק האזרחות: סעיף 11(ג) לחוק זה מגדיר רכישת אזרחות או זכות לישיבת קבע במדינות אויב המנויות בתוספת כאחת העילות המאפשרות לשר הפנים לשקול שלילת אזרחות. כיום מדובר באיראן, אפגניסטאן, לבנון, לוב, סודאן, סוריה, עיראק, פקיסטאן, תימן ורצועת עזה.תוספת לחוק האזרחות (תיקון מס' 9), התשס"ח- 2008, ס"ח 2176, עמ' 810.
הצעת חוק ההגירה מעגנת טעמי סירוב נוספים, שנוסחם זהה לנוסח המופיע בחוק השבות: שר הפנים יסרב לבקשתו של אדם שהוא נוכח כי הוא "פועל נגד העם היהודי... עלול לסכן את בריאות הציבור, את שלום הציבור או את ביטחון המדינה... או הורשע בעבירה פלילית חמורה בחמש השנים עובר להגשת הבקשה".סעיפים 32 (1-3) להצעת חוק ההגירה, בהתאמה; השוו: סעיף 2(ב) לחוק השבות. בלי להידרש לסבירותם של טעמי סירוב אלה, התקיימותם מחייבת הוכחת מסוכנות אישית. לעומת זאת, על פי ההצעה, בקשותיהם של כל תושבי המדינות שיוגדרו כמדינות אויב או אזורי סיכון יסורבו באופן גורף, אך ורק בשל היותם של המבקשים תושבי מדינות אלה. לא תיעשה בחינה פרטנית, בניגוד לדרישות של אמנת הפליטים, הקובעת במפורש שאין להבחין בין מבקשי מקלט על בסיס אופי היחסים בין מדינת המוצא ובין המדינה הקולטת:סעיף 3 לאמנת הפליטים, הקובע שאין להפלות בין מבקשי מקלט על בסיס גזע, דת או ארץ מוצא. על כל בקשה להיבחן באופן פרטני במסגרת ההליכים לקביעת מעמד פליט (Refugee Status Determination).שם, סעיף 1(2)(A) , הקובע את זכאותו של מבקש מקלט למעמד פליט.
סעיף 23(א)(1) להצעת חוק ההגירה מסמיך את שר הפנים לתת היתר שהייה למבקש מקלט עד להחלטה בבקשת המקלט, "אלא אם מתקיימת עילת סירוב". לצד האמור, לפי סעיף 23(ב) עד להחלטה בבקשת המקלט לא יגורש המבקש למדינת המוצא או לכל מדינה שבה יהיה נתון לרדיפה או לסכנה, ברוח עקרון "אי ההחזרה" (non refoulement);שם, סעיף 33(1). האמנה מתירה לסטות מעקרון "אי-ההחזרה" רק כשנשקפת מאדם סכנה אישית לביטחון המדינה או כאשר הוא הורשע בפשע חמור במיוחד המסכן את הקהילה.שם, סעיף 33(2).
אם כן, מצד אחד לפי הצעת החוק שר הפנים אינו רשאי לתת היתר שהייה או לבחון בקשה למקלט של תושב מדינת אויב, אזור הנשלט על ידי אויב, מדינת סיכון או אזור סיכון. אבל מן הצד האחר, כמו שצוין לעיל, על פי הצעת החוק אסור יהיה להרחיק מישראל תושב של אחת המדינות האמורות אם במדינת מוצאו נשקפת סכנה לחייו. ואולם, הצעת חוק ההגירה אינה עוסקת כלל במעמדם המשפטי וזכויותיהם של מבקשים מסוג זה. מכאן, שההסדרים המוצעים אינם נותנים מענה לקשיים ההומניטריים המהותיים הנובעים מההסדרים הנוהגים כיום, שפורטו בהרחבה במאמר הקודם.
זכויות הדיון של מבקשי המקלט (שבקשותיהם נבחנות)
בקשות למקלט מטופלות כיום לאט ואורכות כ-33 חודשים בממוצע.דו"ח מציל"ה, לעיל ה"ש 9, עמ' 45 וה"ש 120, שם. "נוהל מבקשי מקלט" המעודכן כולל הסדרי דיון שמטרתם לזרז את קבלת ההחלטות ולהבטיח את זכויות המבקשים במהלך ההליכים. יש לקוות שיישומן אמנם ישפר את מצבם של אלה שבקשותיהם נבחנות. ואולם נדמה שרבות מהוראות הנוהל ראוי היה לעגן בחקיקה ראשית כדי שהזכויות הדיוניות של מבקשי המקלט לא תהיינה תלויות בחקיקת משנה. ההתייחסות בהצעה להסדרי הדיון מתמצה בקביעה שהשר יחליט בדבר בקשתו של המבקש בתוך שישים יום מיום שהוגשה הבקשה.סעיף 27 להצעת חוק ההגירה. בכלל ההסדרים הקבועים בנוהל וראויים לעיגון בחקיקה ראשית, אפשר לציין את הזכות לייצוג משפטי הולם; הזכות לשירותי תרגום לצורך הנגשת ההליכים; הזכות לדיון במעמד מבקש המקלט; וזכות הערעור.
כמו שצוין במאמר הקודם, לפי הנוהל מבקשי מקלט מחזיקים במהלך בחינת בקשותיהם ב"רישיון" מסוג 2(א)(5), שאינו מאפשר להם לעבוד ואינו מקנה להם זכויות סוציאליות. ההצעה, שאינה עוסקת כלל בזכויותיהם של מבקשי המקלט, אינה נותנת מענה לבעייתיות הכרוכה בהסדר זה.
לפי הצעת חוק ההגירה, מי שעל פי אמנת הפליטים זכאי למעמד של פליט יקבל משר הפנים מעמד זה בהתאם למכסות.סעיף 24 להצעת חוק ההגירה. לפי ההסדר המקובל כיום שר הפנים בוחן את הבקשה למקלט "בשים לב להחלטת הוועדה המייעצת לענייני פליטים כהגדרתה בנוהל (הכוללת נציגים של משרד המשפטים, משרד החוץ ורשות ההגירה)", שתגבש את המלצתה "על יסוד כל החומר שהובא בפניה".סעיפים 7 (ד) ו- (ג) לנוהל, בהתאמה. הווה אומר, "נוהל מבקשי מקלט" אינו קובע מכסות, לפחות מבחינה פורמלית; אף שהעילות להכרה בפליטות אינן מוזכרות בו במפורש, אפשר לכאורה ללמוד עליהן מן ההסדר בסעיף 4(א)(1) לנוהל, שלפיו בקשה למקלט תידחה על הסף אם הטענות והעובדות העומדות ביסוד הבקשה, גם אם יוכחו כולן, אינן מגבשות אף לא אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים.
קביעת מכסות משמעותה שבקשות של מבקשי מקלט העומדות לכאורה בקריטריונים של אמנת הפליטים יידחו, בניגוד לאמור באמנת הפליטים: נציבות האו"ם לפליטים (UNHCR) מסייעת למדינות ה"מוצפות" בפליטים במטרה למצוא פתרונות הולמים ל"חלוקת הנטל", לעתים מתוך העברת פליטים למדינה שלישית המוכנה לקלוט אותם. חשוב לציין שרוב הפליטים נקלטים במדינות מתפתחות הגובלות במדינות המוצא, כך שעיקר הנטל נופל על שכמן של מדינות שיכולתן הכלכלית והלוגיסטית לעמוד בו נמוכה בהרבה מזו של חברות ה- OECD. כך או כך, דחיית בקשה לפליטות על יסוד מכסות אינה פתרון הולם.
הכרה במבקש מקלט כפליט: עילות נוספות
הצעת חוק ההגירה מאפשרת לשר הפנים להכיר במבקש המקלט כפליט אם הוא נוכח שהרקע לרדיפתו הוא נטייתו המינית, השתייכותו המגדרית או מוגבלות כלשהי. ההצעה מעניקה הגנה דומה גם למי שהסכנה לחייו מקורה במלחמה, באסון טבע או במחלה.סעיף 25 להצעת חוק ההגירה.
העילות האחרונות אינן קבועות באמנת הפליטים, והכללתן בהצעת חוק ההגירה היא צעד מתקדם; לעומת זאת, את התיבה "השתייכות לקבוצה חברתית" יש המפרשים ככוללת רדיפה על רקע נטייה מינית, השתייכות מגדרית או מוגבלות.ראו למשל פסיקת בית המשפט העליון הבריטי מיולי 2010 בעניינם של בני זוג גאים מקמרון ומאיראן: HJ (Iran) (FC) (Appellant) v. Sec. of State for the Home Department (Respondent) [2010] UKSC 31, para 40. מן הראוי לאמץ פרשנות זו ולקבוע שבכל הנוגע למבקשי מקלט הנרדפים על רקע נטייה מינית, השתייכות מגדרית או מוגבלות ההכרה בפליטות לא תהיה סמכות בשיקול דעת, אלא סמכות שבחובה, בדומה לסמכות שנקבעה בסעיף 24 להצעה.
הצעת חוק ההגירה מעגנת כמה חריגים המאפשרים למדינה להימנע מלתת מעמד למבקש המקלט גם אם לפי הנסיבות מתקיימת עילת רדיפה כהגדרתה באמנה; חריגים אלה, הקבועים באמנת הפליטים, נוגעים למי שמסכן את ביטחון המדינה; למי שניתן בעניינו פסק דין סופי בגין פשע חמור במיוחד שיש בו כדי להצביע על סכנה לציבור; למי שהוא אזרח (או תושב קבע) של מדינה אחרת שבה הוא אינו נרדף או מצוי בסכנה; אם קיים הסכם בין ישראל ובין מדינה שלישית שלפיו מדינה זו תעניק לו מעמד של פליט}; או אם מדינה אחרת הסכימה לתת למבקש המקלט מעמד כזה.סעיפים 26 (1 5) להצעת חוק ההגירה. הצעת חוק ההגירה גם מאפשרת להגדיר מדינות "בטוחות", שתושביהן לא ייהנו מהסדרי אמנת הפליטים; עם זאת, אם מבקש מקלט תושב מדינה שהוגדרה מדינה "בטוחה" יצביע על התקיימות נסיבות אישיות מיוחדות, ניתן יהיה לתת לו מעמד.שם, סעיף 26 (6). הסדרים אלה לכאורה אינם מעוררים קושי מיוחד, שכן הם תואמים, לפחות לכאורה, את הוראות האמנה. עם זאת יישומם, בעיקר בכל הנוגע לאופן ההגדרה של "מדינות בטוחות", עלול להביא לידי מצבים שבהם מי שראוי להגנה לא יזכה לה.
השלכותיה של דחיית בקשה למקלט
הצעת חוק ההגירה קובעת שאם נדחתה הבקשה למקלט, יוחזר מבקש המקלט למדינת המוצא או למדינה שממנה הגיע.שם, סעיף 29. כפי שצוין לעיל, לא ברור מה יהא מעמדו ומה תהיינה זכויותיו של מי שבמדינת המוצא ו/או במדינה שממנה הגיע נשקפת לו סכנה, ומכאן שאי-אפשר להרחיקו.
הצעת חוק ההגירה קובעת ששר הפנים ייתן למי שהוכר כפליט (בתום הליך בחינת בקשתו למעמד) רישיון ישיבה, למעט רישיון לישיבת קבע.שם, סעיף 28. הכניסה לישראל והישיבה בה שלא בהתאם לאשרת עולה נעשית בהתאם לאשרה ולרישיון ישיבה שמנפיק שר הפנים:סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב- 1952, ס"ח 111, עמ' 354; ההסדרים הפרטניים קבועים בתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974. אשרה ורישיון לישיבת מעבר,סעיפים 2(א)(1) ו- 3(1) לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952; רישיון לישיבת מעבר ניתן לחמישה ימים וניתן להאריכו לתקופה מצטברת של עד עשרה ימים נוספים. אשרה ורישיון לישיבת ביקור,שם, סעיפים 2(א)(2) ו- 3(2): רישיון לישיבת ביקור ניתן לשלושה חודשים, ואפשר לחדשו לשלושה חודשים לתקופה מצטברת של עד שנתיים נוספות. אשרה ורישיון לישיבת ארעישם, סעיפים 2(א)(3 ו- 3(3): רישיון לישיבת ארעי ניתן לשלוש שנים, ואפשר לחדשו בכל פעם לשנתיים. או רישיון לישיבת קבע.שם, סעיף 2(א)(4), המסדיר הנפקת רישיון לישיבת קבע. ואולם הצעת חוק ההגירה אינה מבהירה אם הרישיון שיינתן לפליטים הוא רישיון לישיבת מעבר, לישיבת ביקור או לישיבת ארעי. ההכרעה איזה רישיון יינתן למי שיוכר כפליט חשובה ביותר, וראוי שלא להותירה לשיקול דעתו של שר הפנים או להסדרה בנהלים פנימיים של רשות ההגירה.
לפי אמנת הפליטים, פליט זכאי ליהנות מזכויות שאינן נופלות מזכויותיו של אזרח בכל הנוגע לחופש הדת ולחופש להקנות חינוך דתי לילדים (סעיף 4 לאמנת הפליטים); לזכות הגישה לערכאות (סעיף 16); לזכות ליהנות מחינוך יסודי (סעיף 22); ולזכות לקבל שירותי רווחה (סעיף 23). בתחומים אחרים פליט זכאי ליחס שאינו נופל מהיחס שניתן דרך כלל לזרים השוהים כדין בשטחה של המדינה: מדובר בין היתר בזכות לרכישת נכסים וביצוע פעולות ביחס אליהם (סעיף 13); בזכות ההתארגנות (סעיף 15); ובזכות לעבוד (סעיף 17).
זאת ועוד, דיני זכויות האדם נשענים על ההנחה שעל כל מדינה לכבד ולהבטיח את רוב הזכויות של כל מי שנמצא בתחומה ונתון לסמכות שיפוטה, לא רק את זכויותיהם של אזרחיה.ראו סעיף 2 לאמנה הבין-לאומית בדבר זכויות אזרחיות ופוליטיות, כ"א 1040, עמ' 269 (נפתחה לחתימה ב- 19.12.1966, ישראל אשררה ב-8.8.1991.) כבוד נשיאת בית המשפט העליון דורית בייניש הטעימה בעניין געאביץ כי "... אותה תפיסה... לפיה מכח ריבונותה לא מוטלת על המדינה חובה משום סוג שהוא כלפי אדם בשל היותו זר אינה מקובלת עוד...".עע"ם 1038/08 מדינת ישראל נ' געאביץ (ניתן ביום 11.8.2009, פורסם בנבו). חברות במדינה נתפסת אפוא כרצף שבקצהו האחד האזרחים, בקצהו האחר תיירים, ובתווך תושבי קבע ותושבים ארעיים ובכלל זה מבקשי מקלט ופליטים, קרובי משפחה של ישראלים ומהגרי עבודה.נעמה כרמי "המבוי הסתום של פרשת סטמקה" משפט וממשל י 151, 180 (התשס"ז).
כיום, המחזיק ברישיון לישיבת ביקור (ב1) רשאי לעבוד אך ורק אם הדבר הותר במפורש ברישיון; הוא אינו רשום במרשם האוכלוסין, אינו מבוטח בביטוח בריאות ממלכתי ואינו זכאי לגימלאות הביטוח הלאומי; בדרך של קל וחומר המחזיק ברישיון לישיבת מעבר אינו זכאי אף לעבוד; לעומת זאת, בעלי רישיון לישיבת ארעי ו/או לישיבת קבע רשומים במרשם האוכלוסין ונהנים ככלל מזכויות סוציאליות.
יצוין שנוהל מבקשי מקלט קובע כי מי שהוכר כפליט יקבל רישיון לישיבת ארעי לשנה, שאפשר להאריכו: הארכה ראשונה למשך שנה; הארכה שנייה לשנתיים; וכל הארכה נוספת לשלוש שנים.נוהל טיפול במבקשי מקלט, סעיף 11(ד); סעיף 3(ג) לנוהל הקודם קבע שהיתר לישיבת ארעי יינתן לשנתיים, עם אפשרות הארכה. הנוהל גם קובע שפליט מוכר יכול לבקש רישיון לישיבת ארעי בעבור בן/בת זוגו וילדיו הקטינים.שם, סעיף 12(א). בלי להידרש באופן פרטני להסדרים אלה, נדמה כי הסדרים מסוג זה מן הראוי לכלול בגוף ההצעה.
הצעת חוק ההגירה כוללת לראשונה תנאים שבהתקיימם מי שהוכרו כפליטים יוכלו לקבל מעמד של תושבי קבע או אזרחים, ברוח סעיף 34 לאמנת הפליטים, הקורא למדינות לזרז הליכי התאזרחות של פליטים (אם מתברר שפליטותם מתמשכת). נוהל מבקשי מקלט לעומת זה אינו מתייחס לאפשרות כזאת.
ככלל יש לברך על עיגונם של הסדרים שיאפשרו לפליטים לקבל מעמד של תושבי קבע או אזרחים. עם זאת אחדים מהתנאים הכלולים בהצעה מעוררים תהיות. לפי ההצעה, שר הפנים רשאי לתת לפליט אישור ראשוני למעמד (של תושב קבע או אזרח) לאחר עשר שנות שהייה רצופה בישראל אם יוכיח שבהתאם למצבו הכלכלי הוא לא יזדקק לשירותי הרווחה בחמש השנים שלאחר מתן האישור הראשוני, ובהתאם לתקנות שייקבעו להוכחת מצב כלכלי כאמור.סעיף 30 להצעת חוק ההגירה.
הצעת החוק מגדירה "יציאה קצרת מועד" מישראל כ"יציאה או מספר יציאות מישראל לתקופות מצטברות שאינן עולות על 30 יום בשנה".שם, סעיף 2. נדמה שאף שהטלת מגבלה מסוג זה על יציאת פליט לארץ מוצאו אינה מעוררת כל קושי (לנוכח הגדרת הפליטות), החלתה הגורפת על יציאה לכל מדינה מציבה רף גבוה בהרבה מזה המוחל כיום ביחס למשל לתושבי קבע, שבעניינם נערכת בחינת "מרכז חיים".ראו נוהל טיפול בבקשת התאזרחות מס' 4.4.0001 (עדכון אחרון ביום 1.1.2008). סעיף ג.8.2 מפנה לנוהל בדיקה וקביעת מרכז חיים מס' 1.13.0001 (עדכון אחרון ביום 1.12.2008).
זאת ועוד, היקף הדרישה לא להזדקק לשירותי רווחה אינו מוגדר. אפשר לתהות למשל אם קבלת קצבת נכות תיחשב "הזדקקות" לשירותי רווחה. יודגש שסמכותו של שר הפנים היא סמכות רשות, כך שגם אם יתקיימו כל התנאים האמורים, השר רשאי שלא להעניק לפליט מעמד.
אם ניתן אישור ראשוני לפליט, בחלוף שלוש שנים נוספות שבהן הוא שהה כדין בישראל, השר רשאי לתת לו מעמד של תושב קבע או אזרח בשלושה תנאים: לא נזקק לשירותי הרווחה בתקופה שחלפה ממתן האישור הראשוני, הוכיח ידיעת מה בשפה העברית ובמשטר במדינת ישראל, והצהיר הצהרת נאמנות.סעיף 31 להצעת חוק ההגירה. בהצעה מובאות דרישות הדומות לאלה המופנות למהגרי משפחה ולמהגרי עבודה המבקשים מעמד של תושבי קבע או אזרחים, אבל בשל קוצר היריעה דרישות אלה ייבחנו בנפרד.
בדברי ההסבר צוין, בצדק, כי ראוי ששאלות יסוד בדבר כניסה לישראל, תושבוּת ואזרחוּת בה יעוגנו בחקיקה ראשית ולא באמצעות הנחיות מנהליות. יש לברך אפוא על הכוונה להסדיר את סוגיית הפליטים בחקיקה.
לצד החידושים בנוגע להרחבת היקף ההגנה האפשרית גם למי שהסכנה לחייו מקורה במלחמה, באסון טבע או במחלה, והאפשרות לקבל מעמד קבע (חרף התנאים המחמירים שהוצמדו לה), הצעת חוק ההגירה מעגנת ואף מרחיבה את תחולתם של אחדים מההסדרים הבעייתיים הנוהגים כיום. כך נאסר על שר הפנים לבחון את בקשותיהם של תושבי "מדינת אויב", "אזור הנשלט על-ידי אויב", או של "מדינה או אזור סיכון", אף שהצעת החוק אינה נותנת מענה הולם למעמדם ולזכויותיהם של מי שבקשותיהם לא ייבחנו אבל אי-אפשר להרחיקם מישראל.
זאת ועוד, לפי הצעת חוק ההגירה, הממשלה תוכל לקבוע מכסות שיאפשרו דחיית בקשות למקלט של מי שזכאים לקבל מעמד פליט, בניגוד להסדר הקבוע בנוהל (לפחות מבחינה פורמלית). לרדיפות על רקע "מגדר, נטיה מינית או מוגבלות" ההצעה מתייחסת כאל עילות נפרדות, והיא אינה כוללת אותן בקטגוריה של "קבוצה חברתית". כתוצאה מכך השר אינו מחויב (אלא רשאי) להעניק מעמד של פליט למי שנרדף על רקע אחת מהעילות האמורות.
ולבסוף, הצעת חוק ההגירה אינה מבהירה באילו רישיונות יחזיקו מי שבקשותיהם נבחנות, ואילו רישיונות יינתנו למי שבקשותיהם יתקבלו; כפועל יוצא, מערך זכויותיהם של מבקשי המקלט והפליטים המוכרים אינו ברור. יש לקוות כי כאשר תידון הצעת חוק ההגירה במליאת הכנסת ו/או בוועדות הנוגעות לעניין, הסוגיות שנדונו לעיל ייבחנו.
עו"ד רובי ציגלר הוא חוקר, משתתף בפרויקט "עקרונות חוקתיים ויישומם" במכון הישראלי לדמוקרטיה; תלמיד מחקר במשפטים (D.Phil. Candidate in Law), בלינקולן קולג', אוניברסיטת אוקספורד (ruvi.ziegler@law.ox.ac.uk)