המחלוקת סביב חוק האזרחות והכניסה לישראל
חוק האזרחות והכניסה לישראל קובע כי לא יוענקו היתרי שהייה בישראל לתושבי השטחים הפלסטינים או לאזרחים או תושבים של מספר מדינות עוינות. תוקפו הוארך מדי שנה, והוויכוח הנוכחי עוסק בהצעת הממשלה להאריכו בשנה נוספת. האם הוא נחוץ מבחינה ביטחונית ומה משמעות אי הארכת החוק?
Flash 90
בשנת 2003, במהלך האינתיפאדה השנייה, אימצה הכנסת חוק זמני, שנועד למנוע מפלסטינים תושבי השטחים לקבל מעמד בישראל (חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003). מטרתו העיקרית של החוק הייתה למנוע "איחוד משפחות" בין אזרחים ישראלים (בעיקר ערבים) ובין בני זוגם או ילדיהם הפלסטינים. תוקף החוק הוגבל מלכתחילה לשנה אחת, ואולם הממשלה הוסמכה, באישור הכנסת, להאריך אותו לתקופות נוספות של עד שנה כל פעם. מאז, תוקפו של החוק הוארך מדי שנה לא פחות מ-17 פעמים. הוויכוח הנוכחי נסוב סביב הצעת הממשלה להאריך את החוק בשנה נוספת.
למעשה, החוק שולל מאזרחים ישראלים, הנישאים לפלסטינים תושבי השטחים (או לתושבי מדינות עוינות מסוימות), את הזכות המקובלת בדרך כלל לפי סעיף 7 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952, לאפשר כניסה חוקית של בני זוגם לישראל, ופוגע ביכולת שלהם לקיים בישראל תא משפחתי רגיל.
החוק נחקק בשנת 2003, בעיצומה של האינתיפאדה השנייה. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר, שהוא נועד לשרת תכלית ביטחונית: למנוע מצב בו אדם שקיבל מעמד בישראל מכוח נישואיו לאזרח או תושב ישראלי ינצל את חופש התנועה שלו במדינה כדי לסייע לביצוע מעשי טרור. נימוק זה הוא הנימוק שהוצג על ידי הפרקליטות בבית המשפט, עת הותקף החוק בבג"ץ. גם בית המשפט, אשר פעמיים אישר את חוקתיות החוק ברוב דעות זעום (פעם ראשונה בשנת 2006, ופעם שניה בשנת 2012) – ביסס את קביעתו על הטענה, שהחוק דרוש באופן זמני נוכח המצב הביטחוני.
עם זאת, במהלך הדיונים על החוק, חלק מהתומכים בו ייחסו לחקיקה תכלית אחרת: מניעת השתקעותם של פלסטינים רבים בישראל, באופן העלול לטענתם להביא למימוש זכות השיבה של פלסטינים לישראל "בדלת האחורית" ולאיים על הרוב היהודי במדינה. על רקע התבטאויות אלה, וכן על רקע מיעוט המקרים בהם אנשים שזכו לאיחוד משפחות היו מעורבים בטרור הלכה למעשה (על כך בהמשך), חלק משופטי בג"ץ הביעו ספקות ביחס לאמינות השיקול הביטחוני שבבסיס החוק.
מאז שנחקק, חוק האזרחות והכניסה לישראל תוקן פעמיים – בשנת 2005 ובשנת 2007. במתכונתו הנוכחית הוא קובע שככלל, לא יוענקו היתרי שהיה בישראל לתושבי השטחים הפלסטינים, או לאזרחים או תושבים של מספר מדינות עוינות (איראן, לבנון, סוריה ועיראק).
עם זאת, החוק קובע מספר חריגים לכלל זה:
- גברים תושבי השטחים מעל גיל 35, ונשים תושבות השטחים מעל גיל 25, יכולים לקבל היתרי שהיה בישראל, כדי למנוע הפרדתם מבני זוגם, השוהים בישראל כדין. חריג זה נסמך על הערכת גורמי הביטחון, לפיה הסכנה הנשקפת מאנשים בגילאים אלה נמוכה יחסית.
- קטינים יכולים לקבל היתרי שהיה בנסיבות שונות, כדי לשהות עם הוריהם החיים בישראל כדין.
- תושבים פלסטינים יכולים לקבל לתת היתרי שהיה בישראל לצורכי עבודה, טיפול רפואי ומטרות זמניות נוספות.
- הוראה מיוחדת בחוק מסדירה מתן מעמד לסייענים שמזדהים עם מדינת ישראל ולבני משפחותיהם.
- שר הפנים רשאי להעניק מעמד בישראל במקרים נוספים, מטעמים הומניטריים מיוחדים.
החוק מבהיר כי גם כאשר מתקיימים חריגים אלה (למעט כאשר מדובר בקטינים מתחת לגיל 14, בסייענים, או באנשים המבקשים היתר זמני לצורך קבלת טיפול רפואי), לא יינתן מעמד או היתר כניסה לישראל אם המבקש או בן משפחתו עלולים להוות סכנה לביטחון, על פי חוות דעת של גורמי הביטחון. חוות הדעת יכולה להתבסס על הקביעה הכללית, שבאזור מסוים מתבצעת פעילות המסכנת את ביטחונה של מדינת ישראל. מאז שנת 2008 ישנה חוות דעת כללית כזאת ביחס לכלל תושבי רצועת עזה.
כאמור, חוק האזרחות והכניסה לישראל מסמיך את הממשלה להאריך את תוקף החוק בצו, באישור הכנסת. באופן חריג, לא נדרש הליך חקיקה שלם כדי להאריך את תוקף החוק. עד שנת 2015 בקשות מצד הממשלה להאריך את תוקף החוק נדונו במליאת הכנסת בלבד, מבלי שקדם לכך דיון באחת הוועדות. בשנים האחרונות, בעקבות החלטה של הכנסת, בקשות ההארכה נדונות בוועדה משותפת של ועדת החוץ והביטחון וועדת הפנים של הכנסת. המלצת הוועדה המשותפת מובאת לאחר מכן להצבעה במליאה. חשוב להדגיש, שבמסגרת הליך זה הכנסת רשאית לאשר את צו ההארכה או לסרב לאשר אותו, אך היא אינה יכולה לערוך שינויים בחוק עצמו.
מכיוון שהתכלית המוצהרת של החוק היא כאמור ביטחונית, הוועדה המשותפת אמורה לבחון בצורה מדוקדקת אם עדיין ישנו טעם ביטחוני חזק, המחייב את המשך קיומו של החוק.
לזרים אין זכות קנויה להיכנס למדינת ישראל. יחד עם זאת, זכותו של אזרח ישראלי לקיים חיי משפחה ולהינשא לבחיר/ת ליב/ה מוכרת במשפט הישראלי כזכות יסוד, הנגזרת מהזכות החוקתית לכבוד האדם, אשר מעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
לעתים נטען, כי הזכות לחיי משפחה אינה מקנה לאדם את הזכות לממשה בישראל דווקא; וכי מי שמבקש להינשא לזר יכול להעתיק את מקום מגוריו למקום אחר. ואולם, על אף שבג"ץ דחה את העתירות נגד החוק, רוב השופטים הסכימו כי זכותו החוקתית של האזרח לחיי משפחה כוללת את זכותו להקים את ביתו בארצו שלו (אלא שחלקם סברו שישנה הצדקה להגבלת זכות זו). משמעות הזכות היא, שככלל מדינה לא צריכה להציב בפני אזרחיה את הדילמה הקשה אם לחיות בנפרד מבני זוגם או לעזוב את ארצם שלהם. מסיבה זו מכיר החוק בישראל במסלול התאזרחות מיוחד לבני זוג זרים של אזרחים ישראלים.
בנוסף, גם אם החוק לא נועד מלכתחילה לפגוע באזרחי ישראל הערבים דווקא, התוצאה המובהקת שלו היא אפליה קשה נגדם – שכן, על רקע קשריהם המשפחתיים, התרבותיים והלאומיים עם פלסטינים בשטחים, הם, ולא אזרחים יהודים, נוהגים להתחתן עמם. תוצאה קשה של החוק היא שחלק מהערבים הישראלים המבקשים לקיים תא משפחתי עם בני זוג או ילדים פלסטינים מהשטחים נדרשים לעזוב את הארץ. כמו כן, גם באותם מקרים בהם בני הזוג מקבלים אישורי שהיה בישראל בהתאם לחריגים הקבועים בחוק, המשפחה ממשיכה לחיות בחוסר ודאות, שכן מדובר באישורים זמניים, הטעונים חידוש כל שנה. לרוב בני הזוג גם אינם זוכים למעמד, המקנה זכויות סוציאליות כמו דמי אבטלה.
חשוב להדגיש, שנישואין עם אזרח ישראלי אינם מקנים לאדם זכות אוטומטית לקבל מעמד בישראל. גם לפני קבלת החוק, תושבים פלסטינים שביקשו איחוד משפחות נדרשו לעבור תהליך ממושך, במסגרתו הם חויבו להציג ראיות לביסוס קיומו של קשר זוגי אמיתי ולעבור בדיקות ביטחוניות. המסר הבעייתי העולה מהחוק הוא, שבני משפחה של אזרחים ישראלים רבים מהווים סכנה אוטומטית לביטחון מעצם היותם פלסטינים, ללא שום קשר לתכונותיהם האישיות.
בית המשפט העליון דן בחוקתיות החוק פעמיים, בהרכבים מורחבים של 11 שופטים. פסק הדין הראשון, שניתן בשנת 2006 (בג"ץ 7052/03 עדאלה נ' שר הפנים), דחה את העתירות נגד החוק ברוב של שישה שופטים נגד חמישה. עם זאת, רוב השופטים שישבו בהרכב הסכימו, שהחוק פוגע באופן בלתי מידתי בזכויותיהם החוקתיות של האזרחים הערבים לחיי ומשפחה ולשוויון. העתירות נדחו משום שאחד השופטים, השופט אדמונד לוי, סבר שעל אף הקושי החוקתי הטמון בחוק, יש להביא בחשבון את דבר היותו הוראת שעה זמנית. על כן, יש להימנע מביטולו ולהתיר למחוקק לשקול את תיקונו.
פסק הדין השני, משנת 2012 (בג"ץ 466/07 גלאון נ' היועץ המשפטי לממשלה), דחה אף הוא את העתירות נגד החוק על חודו של קול. חלק משופטי הרוב קבעו, שאין לאזרח בישראל זכות חוקתית לממש את זכותו לחיי משפחה בישראל דווקא. חלק אחר קבעו שאמנם החוק פוגע בזכויות חוקתיות, אך מדובר פגיעה מידתית במסגרת המאבק בטרור. המסקנה שמדובר בצעד מידתי נסמכה, עבור רבים משופטי בג"ץ בשני ההליכים, על העובדה שמדובר בחוק זמני, ולא קבוע.
מנתוני משרד הפנים שפורסמו בשנת 2020, עולה כי בשנים האחרונות מוגשות כ-800-1000 בקשות כל שנה לאיחוד משפחות. נכון לשנת 2020, שהו בישראל כ-13,000 פלסטינים, שקיבלו היתרי כניסה או מעמד ארעי לצורכי איחוד משפחות, בהתאם לחריגים הקבועים בחוק. על פי הערכה שהציגה הפרקליטות בתגובה לבג"ץ בשנת 2006, התיקון לחוק משנת 2005, שקבע את החריגים המאפשרים כניסתם של קטינים, של גברים פלסטינים מעל גיל 35, ושל נשים פלסטיניות מעל גיל 25, היה צפוי להחזיר לטיפול כ-28.5% מכלל הבקשות לאיחוד משפחות שהיו מוגשות בעבר.
בעת הדיון בעתירה הראשונה לבג"ץ בשנת 2006, הפרקליטות הציגה נתונים לפיהם, מתוך אלפי הפלסטינים שקיבלו מעמד בישראל בעקבות איחוד משפחות, 26 נחקרו בגין מעורבות בהוצאה לפעול של פיגועים לאחר פרוץ האינתיפאדה השנייה, ובעוד 42 מקרים לא הוארכה אשרת שהייתו של תושב פלסטיני, בעקבות מידע מודיעיני שהצביע על מעורבותו בטרור או על קשר אחר לפעילות טרור.
על פי נתוני גורמי הביטחון שהוצגו בשנת 2020 בכנסת,מתוך חומר הרקע לישיבה מיום 1.6.2020 של הוועדה המשותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת הפנים והגנת הסביבה לדיון בהארכת תוקף חוק האזרחות והכניסה לישראל, תחת הכותרת "חומר רקע - נתוני משרד ראש הממשלה" בין השנים 2001-2020 היו 45 פלסטינים שקיבלו מעמד בישראל בעקבות איחוד משפחות קשורים לעבירות טרור, ובשנים האחרונות, בין 2018-2020, מספר זה ירד לאפס. לפי אותם נתונים, במהלך 2001-2020 היו 109 ישראלים המוגדרים כ"דור ב'" למשפחות שנוצרו כתוצאה מאיחוד משפחות מעורבים בעבירות טרור – 16 מהם בין השנים 2018-2020.
הנתונים שהובאו לעיל מעוררים סימני שאלה באשר לנחיצותו וצדקתו של ההסדר הגורף הקבוע בחוק, לא כל שכן בשנים האחרונות. הגם שאין בכוחן של בדיקות פרטניות לנטרל לחלוטין את החשש, שאדם שמקבל מעמד בישראל ינצלו לרעה, יש לזכור שבתחומים אחרים, אנחנו לא מקבלים את השאיפה ל"אפס סיכונים" כבסיס לניהול חיינו. שאיפה כזאת הייתה מובילה להשבתה מוחלטת של החברה המודרנית – לא היינו נוסעים בכבישים, לא היינו משתמשים בטלפונים ניידים, ואולי לא היינו שולחים את ילדינו לשחק לבדם בפרק. השאלה הרלוונטית היא, אם באיזון העדין בין הרצון למגר סיכונים ובין הצורך לאפשר לחיים להתנהל כסדרם, ניתן להצדיק איסור גורף מהסוג הכלול חוק – המטיל נטל כה כבד על המיעוט הערבי ועליו בלבד.
בהקשר זה יש גם להציג את השאלה, אם ישנם כיום אמצעים טכנולוגיים, אשר היו מאפשרים להגביר את יעילותן של הבדיקות הפרטניות, שלא עמדו לרשות גורמי הביטחון עת גובש ההסדר בחוק. מן הראוי לשקול שאלות אלה בכובד ראש, ולבחון לאורן מחדש את ההצדקה ואת הנחיצות של הסדר זה ואת האפשרות לתקן את החוק ולהרחיב את החריגים המנויים בו.
בקשות מצד אזרחים ישראלים למתן מעמד לבני זוגם הפלסטינים, יצטרכו להיבחן לפי הקריטריונים המקובלים בתחום זה, המעניקים משקל משמעותי לזכותו של אזרח ישראלי לקיים חיי משפחה בישראל, אך גם לשיקולים נוספים ובכללם בהחלט ביטחוניים.
לא. חשוב להבין שנישואין עם אזרח ישראלי אינם מקנים בכל מקרה זכות אוטומטית לקבל מעמד בישראל. לפי הנוהל הרגיל של משרד הפנים, בני זוג זרים שאינם זכאים לעלות ארצה מכוח חוק השבות צריכים לעבור תהליך ממושך במסגרתו נבדקת כנות קשר הנישואין וקיומה של מניעה ביטחונית או פלילית להשתקעותם בישראל, ורק לאחר סיומו של תהליך זה, האורך מספר שנים, ניתנת אזרחות ישראלית.
שרת הפנים מוסמכת בהחלט להפעיל שיקול דעת פרטני, ואולם שיקול דעת זה לא יוכל להיות שרירותי או מפלה, ויצטרך להעניק משקל ראוי לזכות בן הזוג הישראלי לחיות את חייו עם משפחתו במדינתו. ברור לגמרי שמשרד הפנים רשאי ואף חייב לשקול במהלך הבדיקה שיקולים ביטחוניים אינדיווידואליים.