סקירה

החוק הנורבגי: האם הוא טוב לישראל?

| מאת:

גם אם החוק הנורבגי אומץ בעיקר במטרה להגדיל את עוגת התגמולים הפוליטיים, הוא תורם לחיזוק הכנסת והדמוקרטיה בזכות הגדלת מספר חברי הכנסת הפנויים לעבודה פרלמנטרית. חוקרי המכון ממליצים לבצע בחוק תיקונים שיהפכו אותו ל"חוק נורבגי מלא" ולאמץ מגנונים שיגבירו את יכולתה של הכנסת לפקח על הממשלה ואת הקשר הישיר בין חברי הכנסת לחברי הממשלה

החוק הנורבגי, שאומץ לראשונה ב-2015, הוביל בכנסת הנוכחית להתפטרות של 21 שרים וסגני שרים. גם אם אומץ בעיקר על מנת להגדיל את עוגת התגמולים הפוליטיים, הוא תורם בסך הכול לטובת חיזוק הכנסת והדמוקרטיה – בעיקר בזכות הגדלת מספר חברי הכנסת הפנויים לעבודה פרלמנטרית – ויוכל לתרום אף יותר אם יתוקן לפי המתווה המפורט. במסמך שלהלן נפרט את הרקע לחוק, את יתרונותיו וחסרונותיו ואת המלצותינו העיקריות. בתמצית, אנו סבורים כי:

  • המתווה הרצוי הוא הגדלת הכנסת והגבלת גודל הממשלה;
  • כל עוד רפורמות אלה אינן מתרחשות, מומלץ שלא לבטל את החוק הנורבגי;
  • יש לבצע בחוק הקיים תיקונים שיהפכו אותו ל"חוק נורבגי מלא" – כלומר לחייב את כל השרים וסגני השרים (למעט רה"מ ותפקידים ספציפיים נוספים) להתפטר מהכנסת במסגרתו;
  • אין לבטל את מנגנון "הדלת המסתובבת", המאפשר לשרים וסגני שרים שהתפטרו מהכנסת לשוב אליה (לאחר שעזבו את תפקידם המיניסטריאלי);
  • יש לאמץ מגנונים שיגבירו את יכולתה של הכנסת לפקח על הממשלה ואת הקשר הישיר בין חברי הכנסת לחברי הממשלה, לרבות "שעת שאלות" במליאה ו"שימועים נושאיים" בוועדות הכנסת.

המצב החוקי

בשנת 2015, לראשונה, חוקקה הכנסת, כהוראת שעה לתקופת כהונתה של הכנסת ה-20, חוק נורבגי מצומצם. החוק קבע כי שר או סגן שר אחד מרשימת מועמדים – רשאים להתפטר מהכנסת ולפנות את מקומם למועמד הבא בתור ברשימתם, ובהמשך לחזור לכנסת אם יעזבו את תפקידם המיניסטריאלי. הכנסת ה-23 אימצה את החוק כהסדר קבוע (במסגרת תיקון מס' 49 לחוק יסוד: הכנסת) והרחיבה את מספר השרים וסגני השרים שרשאים להתפטר במסגרתו בהתאם לגודל הסיעה אשר מטעמה הם מכהנים. מספר זה הורחב פעם נוספת בכנסת הנוכחית, ה-24 (במסגרת תיקון מס' 51 לחוק היסוד).

כיום, לפי סעיף 42ג לחוק יסוד: הכנסת (הפסקת חברות בכנסת של שר או סגן שר), חבר כנסת המכהן כשר או כסגן שר רשאי להפסיק את חברותו בכנסת (בהסכמת יו"ר סיעתו), אלא אם הוא מכהן כראש הממשלה, ממלא מקומו, ראש הממשלה החלופי או ראש הממשלה בפועל. שרים וסגני שרים שהתפטרו מהכנסת לפי סעיף זה יחזרו לכהן כחברי כנסת אם הם סיימו את כהונתם כשרים או סגני שרים, או התמנו לראש הממשלה, ראש הממשלה החלופי, ראש הממשלה בפועל או ממלא מקום ראש הממשלה. שר או סגן שר שהתפטר מהכנסת במסגרת חוק זה גם רשאי להתחלף עם שר או סגן שר אחר מאותה סיעה שלא התפטר מהכנסת (זה שקודם לכן התפטר – יחזור לכנסת; וזה שקודם לכן לא התפטר – יתפטר במסגרת חוק זה, והכול בהסכמת יו"ר הסיעה). האפשרות של שרים וסגני שרים שהתפטרו מהכנסת במסגרת החוק לחזור ולכהן בה, שמכונה "הדלת המסתובבת", היא אחד ממאפייניו החשובים של החוק הנורבגי בישראל.

החוק קובע נוסחה מורכבת לחישוב מספר השרים וסגני השרים שרשאים להתפטר מכל סיעה: אם הסיעה מונה עשרה חברי כנסת לפחות – רשאים להפסיק את חברותם חמישה חברי כנסת; אם הסיעה מונה בין שבעה לתשעה חברי כנסת  – רשאים להפסיק את חברותם ארבעה חברי כנסת; אם הסיעה מונה בין ארבעה לשישה חברי כנסת – רשאים להפסיק את חברותם שלושה חברי כנסת. עוד קובע החוק כי שרים וסגני שרים שהתפטרו מהכנסת במסגרת חוק זה משום שחדלו לכהן כשרים וסגני שרים וחזרו אליה – לא יוכלו להתפטר שוב מהכנסת במסגרת החוק (אלא אם מדובר בסגן שר שחדל לכהן בתפקיד זה משום שהשר שמינה אותו חדל להיות שר או ממונה על משרדו).

מבט השוואתי

"החוק הנורבגי" מכונה כך משום שהוא חלק מהחוקה הנורבגית (סעיף 62), אך הוא קיים גם במדינות אחרות, כגון שבדיה, הולנד, צרפת, בלגיה, פורטוגל, אסטוניה ועוד. במדינות הללו החוק מחייב את כל מי שהתמנה להיות שר בממשלה להתפטר מחברותו בפרלמנט ולפנות את מקומו למועמד הבא בתור ברשימת המועמדים (או למועמדים אחרים שהוגדרו מראש, עוד לפני הבחירות). יש אפוא הבדלים בולטים בין החוק הנורבגי בדמוקרטיות אחרות לבין זה הקיים בישראל: בישראל, חלק מחברי הממשלה רשאים להתפטר מהכנסת במסגרת החוק – ואילו במדינות אחרות כולם חייבים לעשות זאת.

בדומה לישראל, בחלק מהמדינות (כדוגמת נורבגיה ושבדיה) רשאים השרים שהתפטרו מהממשלה לחזור ולכהן בפרלמנט – זהו מנגנון "הדלת המסתובבת"; ובחלקן (כדוגמת הולנד וצרפת) האפשרות הזאת איננה קיימת. הבדל אחר בין המדינות הוא שבחלקן החוק מחייב רק שרים להתפטר מהפרלמנט – ובחלקן הוא חל גם על ראש הממשלה ו/או על סגני שרים.

מימוש החוק הנורבגי בפועל

כאמור, החוק אומץ לראשונה בגרסה מוגבלת מאוד בכנסת ה-20, ובהמשך הורחב בכנסת ה-23 ושוב בכנסת ה-24.

טבלה 1: המתפטרים במסגרת החוק הנורבגי

זהות הח"כים שהתפטרו  מספר הח"כים שהתפטרו לפי סיעות מספר הח"כים שהתפטרו כנסת
נהרי/כהן ש"ס – 1 4 הכנסת ה-20 (2019-2015)
כחלון כולנו – 1
פרוש יהדות התורה – 1
ליברמן ישראל ביתנו – 1
(בנט)* (הבית היהודי – 1)*
טרופר, שוסטר, ביטון, שי, זמיר/פרקש-הכהן כחול לבן – 5 12 הכנסת ה-23 (2021-2020)
ליצמן, מקלב, פרוש יהדות התורה – 3
חוטובלי, אוחנה הליכוד – 2
דרעי, בן צור ש"ס – 2
ברביבאי, אלהרר, כהן, רזבוזוב, רול יש עתיד – 5 21 (20) הכנסת ה-24 (2021- ) (מעודכן למרץ 2022)
ליברמן, פורר, עמאר, אבידר** ישראל ביתנו – 4
תמנו, טרופר, פרקש-הכהן כחול לבן – 3
סער, אלקין, הנדל תקווה חדשה – 3
הורוביץ, זנדברג, פריג' מרצ – 3
שקד, כהנא ימינה – 2
בר-לב העבודה – 1
(ליצמן)***, (מקלב)*** (יהדות הת' – 2)***
(דרעי)*** (ש"ס – 1)***

* בנט חזר לכהן כחבר כנסת חודשיים לאחר התפטרותו מהכנסת ולא נספר כאן כ"נורבגי".
** אלי אבידר התפטר מחברותו בממשלה וחזר לכהן כחבר כנסת.
*** ליצמן, מקלב ודרעי התפטרו מחברותם בכנסת לזמן קצר בראשית הכנסת ה-24 (במסגרת חברותם בממשלת מעבר) אך חזרו לכנסת לאחר שסיעותיהם נותרו באופוזיציה. הם לא נספרים כאן כ"נורבגים".

אפשר לראות כי נעשה שימוש כמה פעמים במנגנון "הדלת המסתובבת", בהקשרים שונים. חברי הכנסת אבידר וזמיר בחרו להתפטר מתפקידם בממשלה וחזרו לכהן כחברי כנסת. גם חברי הכנסת נהרי ובנט עשו זאת – אם כי הם חזרו והתמנו לתפקידם המיניסטריאלי זמן קצרה לאחר מכן, והפעם מבלי להתפטר מהכנסת. ליצמן, מקלב ודרעי חזרו לכנסת לא מיוזמתם אלא משום שהממשלה שבה כיהנו התחלפה. 

מפילוח מאפייני חברי הכנסת שנכנסו לכנסת ה-24 בעקבות החוק הנורבגי עולות התובנות הבאות:

  • ותק – 16 מהם הם חברי כנסת חדשים שלא כיהנו בעברם בכנסת. רק ארבעה מהם כיהנו בה בעבר (מיכל רוזין, מיכל שיר, צבי האוזר ומשה טור-פז, שכיהן תקופה קצרצרה בשלהי הכנסת ה-23). באופן כללי ומבלי להתייחס לחברי הכנסת הספציפיים, לעובדה זו עלולה להיות השלכה שלילית על תפקודה של הכנסת, שכן חברי כנסת שזו להם קדנציה ראשונה אינם בקיאים בפרוצדורות העבודה של הכנסת ובכלים השונים העומדים לרשותם לצרכי חקיקה ופיקוח על הממשלה וזקוקים לזמן על-מנת ללמוד את התפקיד.
  • מגדר – 11 מבין 20 חברי הכנסת "הנורבגים" המכהנים כיום הן נשים – 55%, לעומת שיעור של 25% נשים שכיהנו בכנסת ה-24 עם היבחרה. עובדה זו מלמדת (כפי שכבר נמצא בעבר) שמספר ושיעור הנשים גבוה יותר במקומות הנמוכים והספק-ריאליים ברשימה (לעומת ייצוג הנשים במקומות הגבוהים והריאליים). אלמלא החוק הנורבגי, מרבית 11 חברות הכנסת "הנורבגיות" לא היו נכנסות לכנסת – ולפיכך, החוק הנורבגי משמש גם כמכשיר להעלאת מספרן ושיעורן של הנשים בכנסת. ואכן, במידה רבה, בזכות החוק הנורבגי הגיע מספר הנשים בכנסת לשיא של 36 בתחילת 2022.
  • מיעוטים וצעירים – שניים מבין 20 חברי הכנסת "הנורבגים" הם דרוזים – 10%. עם היבחרה של הכנסת כיהנו בה שני דרוזים בלבד, שהיו פחות מ-2% מחברי הכנסת. ארבעה מה״נורבגים״ הם מתחת לגיל 40 – 20% מהם, לעומת שיעור של 12% עם היבחרה של הכנסת. מכאן שהחוק הנורבגי תרם גם לכניסת נציגים של מיעוטים וכן של צעירים לכנסת.

החוק הנורבגי – יתרונות וחסרונות

באופן כללי, ההצדקה העיקרית לחוק במדינות שבהן הוא קיים היא העמקת ההפרדה בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת (וזאת מעבר לשיקולים פוליטיים, כמו הענקת משרה של חבר פרלמנט לפוליטיקאים נוספים).

במשטר פרלמנטרי, כדוגמת המשטר בישראל, הפרדת הרשויות אינה יכולה להיות חדה וברורה – בעיקר משום שהממשלה תלויה באמון הפרלמנט, אשר יכול להחליף או להדיח אותה באמצעות הצבעת אי-אמון. החוק הנורבגי מבקש להעמיק בכל זאת את ההפרדה בין הרשויות, בהיבט אחד ספציפי – ההיבט הפרסונלי. להפרדה כזו, בין השרים וסגני השרים לבין חברי הפרלמנט, יש יתרונות הנוגעים הן לעבודת הפרלמנט והן לעבודת הממשלה:

  • חיזוק הרשות המחוקקת על ידי הגדלת מספר החברים הפנויים לעבודה פרלמנטרית, ובמיוחד לעבודה פרלמנטרית הנוגעת לפיקוח על הממשלה. הסיבה היא שחברי ממשלה המכהנים בפרלמנט אינם מבצעים לרוב עבודה פרלמנטרית משמעותית ואף אינם רשאים להשתמש בחלק ניכר מהכלים הפרלמנטריים (למשל, בכנסת, שאילתות והצעות חוק פרטיות).
  • מתן אפשרות לשרים להתרכז אך ורק בעבודתם המיניסטריאלית, ודרך כך שיפור האפקטיביות של עבודת הממשלה (דבר שיש לו תרומה גם ללגיטימציה של המשטר הדמוקרטיה).

עמדת מצדדי החוק בישראל היא שהחוק הנורבגי נדרש משום שבלעדיו, מספר חברי הכנסת הפנויים לעבודה פרלמנטרית יהיה מצומצם מדי. הדבר נובע משתי סיבות:

ראשית, מספר חברי הכנסת קטן. בהתחשב בגודל האוכלוסייה, הוא קטן מאוד בהשוואה לפרלמנטים אחרים בעולם. בתרשים 1 אפשר לראות שכאשר משווים את הכנסת ל-17 פרלמנטים של מדינות דמוקרטיות עם אוכלוסייה של בין 4 ל-12 מיליון נפש – ישראל היא היא המדינה הרחוקה ביותר מהקו המשקף את הממוצע. אפשר להוסיף שלפי נוסחה מקובלת, מספר חברי הפרלמנט אמור לעמוד על שורש שלישי של האוכלוסייה – מספר שעומד כיום על למעלה מ-210 חברי פרלמנט בישראל.לנתונים, ראו: עופר קניג, "יום הולדת לכנסת", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 10.2.2022. במבט השוואתי, העומס המוטל על חברי הפרלמנט גדול במיוחד, משום שבישראל אין בתי מחוקקים אזוריים, אשר קיימים במדינות אחרות ומסייעים להקל על עומס העבודה של חברי הפרלמנט.

תרשים 1: אוכלוסייה ומספר חברי פרלמנט ב-18 דמוקרטיותבחלק מהדמוקרטיות המופיעות בתרשים, הפרלמנט מורכב מ-2 בתים.

שנית, מספר השרים וסגני השרים בישראל גדול מאוד – ובאופן מסורתי, כמעט כל השרים מגיעים מהכנסת (סגן שר חייב הגיע מהכנסת). הממשלה הנוכחית מונה (נכון לסוף מרץ 2022) 33 שרים וסגני שרים – הרבה יותר מהמקובל במדינות אחרות. אם נשווה את מספר השרים החברים בממשלה בלבד (שכן במדינות שונות יש הגדרות שונות לתפקידים נוספים, ובהם שרים שאינם חברי ממשלה וסגני שרים) – בישראל יש 27 שרים, ואילו בגרמניה  – 17; נורבגיה – 19; שבדיה – 23; ניו זילנד – 20; הולנד – 20; ספרד – 23; צ'כיה – 18; אירלנד – 15; פינלנד – 19; דנמרק – 20; אוסטריה – 15; איטליה – 24 (הנתונים מעודכנים לנובמבר 2021-פברואר 2022). כידוע, שרים וסגני שרים אינם רשאים לבצע עבודה פרלמנטרית משמעותית (למשל בוועדות) ולמעשה נגרעים מעבודת הפרלמנט. לפיכך, לו כל השרים וסגני השרים בממשלה הנוכחית היו מכהנים גם כחברי כנסת, המשמעות הייתה שפחות מ-90 חברי כנסת היו פנויים לעבודה פרלמנטרית – מספר נמוך למדי. זאת ועוד, מספר חברי הכנסת מהקואליציה הפנויים לעבודה פרלמנטרית (כאלה שאינם שרים או סגני שרים) היה קטֵן לכ-30,  מה שהיה פוגע קשות בעבודת הכנסת – למשל, מחייב אותם להיות חברים במספר ועדות במקביל, בלי אפשרות להתעמק בעבודתן של חלק מהוועדות האלה (לפי החלטת הוועדה המסדרת לגבי חלוקת הוועדות בכנסת ה-24 מתאריך 12.7.2022, סיעות הקואליציה קיבלו 99 מקומות בוועדות השונות).

במציאות לא-אידיאלית זו, החוק הנורבגי הנו הכרח. הפעלתו הוסיפה לכנסת חברים פעילים במשרה מלאה, במקום שרים וסגני שרים שהכנסת היא עיסוקם המשני. בפרט, החוק העמיד לרשות הוועדות יותר חברים – ובימים כתיקונם, שבהם חברי האופוזיציה מכהנים בוועדות, עבודתן צפויה להשתפר: כל חבר כנסת יכהן בפחות וועדות, הנוכחות בדיונים תהיה גבוהה יותר, ולחברי הועדות יתאפשר להתמקצע מעט יותר בנושאים שבתחום אחריותן.

בהקשר זה כדאי לצטט את דבריהם של חברי הכנסת דוד ביטן ויואל חסון, אשר יזמו עוד ב-2017 את הצעת חוק-יסוד: הכנסת (תיקון – הפסקת חברות בכנסת של חבר כנסת המכהן כשר) – חוק נורבגי במתכונת מורחבת. יוזמי ההצעה ציינו כי "אסור שכנסת ישראל תהיה חותמת גומי או סידור עבודה צדדי לשרי הממשלה. הכנסת היא המוסד החשוב ביותר בדמוקרטיה הישראלית. אם היא אינה מתפקדת – כל מערכות השלטון (ובראשן הממשלה) נמצאות בסכנת קריסה. האינטרס הציבורי המובהק הוא שחברי הכנסת יהיו עצמאיים, מקצוענים, שולטים בחומר, נוכחים בתפקידם ומחויבים בכל מאת האחוזים לייצוג האוכלוסייה שבחרה אותם מול רשויות השלטון".דוד ביטן ויואל חסון, "למלא את החלל", אתר mako, 20.6.2017.

טענה נוספת (אם כי רווחת פחות בשיח הציבורי והתקשורתי) היא ששרים וסגני שרים המכהנים כחברי כנסת יכולים להשקיע זמן רב יותר בעבודתם המיניסטריאלית, משום שהם אינם צריכים להשקיע זמן בעבודתם הפרלמנטרית (שממילא אינה עבודה משמעותית) – בעיקר להגיע למשכן לצורך השתתפות בהצבעות.

לעומת זאת, מתנגדי החוק סבורים שהוא פוגע במסורת פוליטית ארוכת שנים המאופיינת בחפיפה ובמגעים ישירים בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת. בפרט, לטענתם, המצב שבו שרים וסגני שרים רבים שאינם חברי כנסת לא מטריחים עצמם למשכן כדי ליטול חלק בדיונים פוגע בכנסת ובחבריה – למשל בשל הצטמצמות משמעותית של המגעים הלא-פורמאליים בין השרים וחברי הכנסת שהתקיימו בתוך המשכן, ואפשרו בעבר לחברי הכנסת להעלות בעיות וצרכים של הציבור בפני השרים או לבקש מהם מידע.

גם מנגנון "הדלת המסתובבת" זוכה לביקורת. לפי הטענה, הוא  יוצר מעמד של חברי כנסת "על תנאי", שחבים לשירם וסגני השרים מסיעתם את מינויים ואף יודעים שאם השרים וסגני השרים מסיעתם יעזבו את משרדיהם ויחזרו לכנסת – הם-עצמם יעזבו אותה. לכך  עשויה להיות השלכה משמעותית על התנהגות חברי הכנסת המחליפים – בעיקר פגיעה באוטונומיה שלהם לפקח על הממשלה, לבקר אותה ולהצביע (גם) על-פי צו מצפונם. בכך, ייתכן שהחוק הנורבגי סותר את הרציונל של חיזוק הפיקוח הפרלמנטרי על הממשלה והגברת הפרדת הרשויות, ולמעשה משיג תוצאה הפוכה.

זאת ועוד, ההסדר מגביר את התחלופה וחוסר היציבות בכנסת, ומעלה את שיעור חברי הכנסת החדשים. כך, כל הצטרפות של חברי כנסת לממשלה יכולה להביא להחלפתם בחברי כנסת חדשים, וכל עזיבה של שרים וסגני שרים את תפקידם המיניסטריאלי מביאה להוצאתם של חברי הכנסת המחליפים כדי לאפשר את שובם של הראשונים לכנסת. הכנסת ידועה בתחלופה גבוהה גם כך של חברים. תחלופה נוספת של חברים בה במהלך הקדנציה עלולה לשבש עוד יותר את עבודתה.

לבסוף, לחוק הנורבגי מתלווה גם תהודה שלילית בדעת הקהל, שכן הוא נתפס כצעד שמטרתו היא חלוקת "ג'ובים" נוספים לקואליציה; וכן כצעד בזבזני ויקר, בשל עלות המימון של כ-20 חברי הכנסת הנוספים (כ-35 מיליון ש"ח בשנה)הנתונים צוינו בפרוטוקול מס' 1 מישיבת הוועדה המשותפת של ועדת הכנסת וועדת הכספים לתקציב הכנסת מתאריך 24.10.2021. על חשבון משלם המיסים. הסכנה היא שאמון הציבור בכנסת ובחבריה, הנמוך בלאו הכי, ייפגע עוד. ואכן, כותרות העיתונות מדגישות לעתים קרובות את ההיבט הכלכלי של החוק הנורבגי.לדוגמה: צבי זרחיה, "השתוללות החוק הנורבגי: גם תקציב הכנסת בעלייה", כלכליסט, 26.10.2021. בניגוד לכך, ומבלי לזלזל כמובן בעלות הנוספת, אנו מציעים לבחון את החוק הנורבגי (כפי שאכן נעשה בעבר ע"י מרכז המחקר והמידע של הכנסת)יהודה טרואן, "איסור כהונה כפולה בפרלמנט ובממשלה ושיטת חבר פרלמנט מחליף ("החוק הנורבגי") – היבטים של ההסדרה בארבעה פרלמנטים", מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2007. מנקודת מבט רחבה יותר מאשר רק דרך "החור שבגרוש" – קרי, עד כמה החוק יועיל או יזיק לדמוקרטיה בישראל.

עמדתנו – הערכת נחיצותו של החוק הנורבגי בישראל

  • שני הצעדים הרצויים הם: 1. הגדלת מספר חברי הכנסת; 2. הגבלת מספר השרים וסגני השרים או לפחות הקטנתו (רצוי להגביל את מספרם בחוק יסוד שישוריין כחלק מחוק יסוד: החקיקה, אך אפשר גם פשוט להקטין את מספרם בפועל). צעדים אלה – במיוחד הגדלה משמעותית של מספר חברי הכנסת, לפחות ל-150 ואף ל-180 – יגדילו גם את מספר חברי הכנסת הפנויים לעבודה פרלמנטרית משמעותית, ובכך ייתרו את החוק הנורבגי. עוד מוקדם לקבוע זאת, אבל ייתכן שלאחר רפורמות כאלה, החסרונות של החוק הנורבגי (למשל התחלופה הגדולה של חברי כנסת, המעמד הבעייתי של חברי כנסת "על תנאי" וצמצום הקשר הלא-פורמאלי בין חברי כנסת וחברי ממשלה) יעלו על יתרונותיו (הפרדת רשויות נרחבת יותר).
  • ואולם במציאות הנוכחית, שבה הכנסת קטנה והממשלה גדולה, אין מנוס מהחלת החוק הנורבגי בישראל. ללא החוק פשוט לא יהיו מספיק חברי כנסת כדי לבצע עבודה פרלמנטרית יעילה בתחום החקיקה, לא כל שכן בתחום הפיקוח. זהו תנאי בסיסי לתפקוד תקין של הכנסת, והצורך במימושו גובר על חסרונותיו השונים של החוק הנורבגי. בהקשר זה אפשר לטעון שדווקא קיומו של החוק הנורבגי מקל על הקמת ממשלות גדולות, משום שראשי הקואליציה יודעים שהכנסת תוכל להמשיך ולתפקד גם במצב זה, בזכות חברי הכנסת "הנורבגים"; אולם בפועל, מגמת הגידול במספר השרים החל זמן רב לפני חקיקת החוק הנורבי – למשל, הממשלה שהוקמה ב-2009 מנתה 30 שרים.לנתונים, ר': עופר קניג, "קווים לדמותה של הממשלה ה-36", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 9.6.2021. מכאן, שהגידול במספר השרים וסגני השרים בישראל לעומת העבר מושפע ממשתנים רבים – למשל היחלשותן של המפלגות הגדולות ותהליך הפרסונליזציה של הפוליטיקה – ולאו דווקא מהחוק הנורבגי, ולכן ספק אם ביטול החוק הנורבגי יתרום תרומה משמעותית לצמצום גודל הממשלה. יתר על כן, גם אם יוקמו ממשלות קטנות מעט יותר לאחר ביטול החוק הנורבגי – הכנסת תיוותר קטנה במבט השוואתי, והבעיה של מיעוט חברי כנסת הפנויים לעבודה פרלמנטרית משמעותית לא תיפתר.
  • יתר על כן, אנו סבורים שיש לאמץ "חוק נורבגי מלא". לשם כך יש לתקן את הסעיפים הרלוונטיים בחוק יסוד: הממשלה, באופן שיחייב את כל השרים וסגני השרים להתפטר במסגרת ההסדר (למעט ראש הממשלה, ראש הממשלה החלופי, ראש הממשלה בפועל וממלא מקום ראש הממשלה). תיקון זה: 1. יגדיל את מספר חברי הכנסת הפנויים לעבודה פרלמנטרית משמעותית – אם זה היה המצב החוקי כיום, עוד שישה שרים וסגני שרים היו מתפטרים מהכנסת, ובמקומם היו נכנסים חברי כנסת "במשרה מלאה"; 2. יגביר במידת מה את האוטונומיה של חברי הכנסת המחליפים, משום שהתפיסה שלפיה הם נכנסו לכנסת רק בשל "נדיבותם" של השרים וסגני השרים שהסכימו להתפטר מהכנסת – לא תהיה רלוונטית עוד, משעה שהשרים וסגני השרים יחויבו להתפטר מהכנסת (אם כי מעמדם של חברי הכנסת המחליפים עדיין יושפע מהאפשרות של "הדלת המסתובבת").

בהקשר זה נשוב ונזכיר שהגרסה של החוק הנורבגי שאומצה בישראל – אין לה אח ורע במדינות שבהן קיים הסדר חוקתי שכזה; בכל המדינות הללו יש חוק נורבגי מלא, שבו כל שרי הממשלה מתפטרים מהפרלמנט. אכן, מאחר ומדובר בכלל חוקתי, אין זה ראוי ששאלת החלתו תהא נתונה לשיקולים מפלגתיים או אישיים. גם אין זה ראוי שהכנסת תקבע כל פעם מחדש נוסחה חדשה של מספר חברי הכנסת שיכולים להתפטר במסגרת החוק, משום שנוסחאות אלה "נתפרות" בהתאם לצרכים פוליטיים מידיים – ולא זו הדרך הראויה לקבוע כללים חוקתיים.

  • אשר להסדר "הדלת המסתובבת", המאפשר לשרים שהתפטרו מהכנסת לחזור אליה כאשר הם עוזבים את הממשלה (כמו במקרה של אלי אבידר) – להערכתנו הסדר זה עדיף (גם במחיר של יצירת מעמד של חברי כנסת "על תנאי"): אם שרים שעזבו את הממשלה לא יהיו רשאים לחזור לכנסת עלולים להיווצר מצבים אבסורדיים. כך למשל, ראש הממשלה יוכל לפטר ראשי ובכירי סיעות בקואליציה המכהנים כשרים, כפי שהוא אכן רשאי לעשות לפי החוק – והם לא יוכלו לחזור לכנסת במהלך כהונת אותה הכנסת, ולמעשה יסולקו זמנית מהמערכת הפוליטית אף שהם עומדים בראש מפלגה או שהם בכירים מאוד בסיעתם. אפשרות אחרת היא שסיעה תבחר מיוזמתה לעזוב את הממשלה, ואז כל השרים וסגני השרים של אותה סיעה – שסביר שדורגו במקומות הראשונים ברשימת המועמדים שלה בבחירות – לא יוכלו לחזור לכנסת. בעידן הפרסונלי, שבו הציבור בוחר במידה רבה אישים (הגם שפורמלית הבחירה היא ברשימות), זה עלול להיות בעייתי ולעורר שאלות של לגיטימציה.
  • אשר לטענה כי בשל החוק הנורבגי חברי ממשלה שאינם חברי כנסת לא מטריחים עצמם למשכן, ואגב כך פוגעים בקיום מגעים בלתי פורמאליים בין חברי הכנסת לחברי הממשלה ומחלישים את הכנסת – אנו סבורים כי גם אם יש אמת בטענה זו הרי שעדיין יש לחברי הכנסת די דרכים לתקשר עם השרים באופן לא פורמאלי מחוץ למשכן, וכן כלים פרלמנטרים פורמאליים לצרכי פיקוח ובקרה על השרים, במיוחד שאילתות. לצד זה, אנו סבורים כי יש להעניק לכנסת כלי פיקוח אפקטיביים חדשים על הממשלה – שבין היתר יחייבו את חברי הממשלה להגיע לדיונים במליאה ובוועדות הכנסת, ובכך גם צפויים "לפצות" את חברי הכנסת על צמצום הקשר הלא-פורמאלי עימם. אפשר לציין במיוחד שני כלים כאלה: שעת שאלות, כדוגמת זו שהייתה בתוקף כהוראת שעה בתקופת הכנסת ה-20 – שבה חברי הכנסת שואלים מדי שבוע את השרים או את ראש הממשלה, במליאה, שאלות בתחומי אחריותם; ו"שימועים נושאיים" בוועדות הכנסת – מנגנון שיוסדר בחקיקה ו/או בתקנון ויאפשר לוועדות הפרלמנט לברר ביסודיות, בהתבסס על תמיכה מקצועית והכנה מראש, את הסוגיות שבתחום אחריותן, באמצעות תשאול שרים ועובדי מדינה.אביטל פרידמן וחן פרידברג, שימועים נושאיים בוועדות הכנסת: סקירה והמלצות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2018.