ישראל שיאנית הבחירות

בפעם החמישית בתוך פחות מארבע שנים צפויות להיערך בחירות. ביחס לדמוקרטיות המבוססות בעולם, ישראל הידרדרה במהירות אל המקום האחרון בקצב עריכת בחירות. מהם הגורמים לבחירות התכופות וכיצד ניתן לייצב את המערכת?

הפור נפל. הכנסת ה-24 הצביעה בעד פיזורה המוקדם, ומדינת ישראל נערכת לבחירות בפעם החמישית בתוך פחות מארבע שנים.

תדירות הבחירות בישראל – מבט השוואתי

זוהי תדירות חסרת תקדים בנוף הדמוקרטיות המבוססות. נכון, גם לפני המשבר הנוכחי ישראל לא הייתה מהמדינות המצטיינות ביציבותן הפוליטית. ערב הבחירות של אפריל 2019 היא הייתה ממוקמת במקום השביעי מהסוף מבין 21 מדינות, עם בחירות בכל 3.3 שנים בממוצע (תרשים 1). אבל מה שקרה מאז הוא לא פחות מצניחה מהירה שמשקפת אובדן שליטה, פרי המשבר הפוליטי-חוקתי העמוק שאנו נמצאים בעיצומו. כיום, בעקבות ארבע הבחירות שכבר נערכו ואלו שנקבעו ל-1 בנובמבר 2022, התדרדרה ישראל אל המקום האחרון מבין אותן מדינות, עם בחירות בכל 2.4 שנים בממוצע (תרשים 2).

תרשים 1. כל כמה זמן הולכים לבחירות? ערב בחירות אפריל 2019

(בממוצע, בשנים, מאז 1996)

תרשים 2. כל כמה זמן הולכים לבחירות? ערב בחירות נובמבר 2022

(בממוצע, בשנים, מאז 1996)

מה הגורמים לבחירות התכופות?

למשבר הנוכחי, שהחל ב-2019, יש גורמים ספציפיים: ראשית, תיקו פוליטי אמיתי בין שני גושים. שנית, קיטוב בין הגושים, שהפך את המשחק הפוליטי ל"משחק סוכם אפס" ומקשה מאוד על שיתוף פעולה כלשהו ביניהם. הקיטוב הזה נובע בעיקר מהדומיננטיות של בנימין נתניהו ומההליכים הפליליים נגדו, אבל הוא מתחבר למגמות עולמיות של פרסונליזציה של הפוליטיקה. כל אלו מנעו הקמת ממשלה לאחר שתי מערכות הבחירות של 2019, ופירקו במהירות רבה את ממשלת החילופים של נתניהו וגנץ שקמה לאחר בחירות 2021. את הסיבות להתפרקות הממשלה הנוכחית עוד מוקדם לסכם, אבל ברור שמלכתחילה היו צפויים לה קשיים רבים, בשל ריבוי הסיעות והפיצול הפנימי בתוכה.

אבל לצד הגורמים הספציפיים האלה, גם כללי המשחק הפוליטיים תורמים לכך תרומה מכרעת. בפרט, מדובר בקלות הבלתי-נסבלת שבה ניתן בישראל לפזר את הכנסת ולצאת לבחירות מחודשות. למעשה, הפעם האחרונה בה הבחירות לכנסת נערכו במועדן הייתה בשנת 1988. כל שתים-עשרה מערכות הבחירות שנערכו מאז הוקדמו.

הדפוס הזה הוא תולדה גם של הסדרים מוסדיים הנוכחיים אשר מקלים על פיזורה של הכנסת. אין בנמצא עוד דמוקרטיה פרלמנטרית שיש בה כל כך הרבה נתיבים חוקיים המובילים להקדמת בחירות:

• פיזור הכנסת על-פי חוק. סעיף 34 לחוק יסוד: הכנסת קובע שהכנסת יכולה להחליט על פיזורה המוקדם באמצעות חוק, אשר יתקבל ברוב של לפחות 61 חברי כנסת. סעיף 12 של חוק יסוד: הממשלה אף קובע שהכנסת רשאית לפזר את עצמה במהלך ההליכים להרכבת ממשלה.
• פיזור בעקבות מיצוי ההליכים לכינון ממשלה חדשה. סעיף 11 לחוק יסוד: הממשלה מפרט את תהליך כינונה של ממשלה חדשה וקובע שאם מוצו כל השלבים, וממשלה חדשה לא הוצגה בפני הכנסת או שהוצגה בפניה אך לא זכתה לאמונהּ, אזי הכנסת מתפזרת.
• פיזור בעקבות אי-קבלת תקציב. סעיף 36 לחוק יסוד: הכנסת קובע שאם לא התקבל חוק התקציב בתוך 3 חודשים מיום תחילתה של שנת הכספים (או 145 מכינון ממשלה חדשה) הכנסת תתפזר.
• פיזור ביוזמת ראש הממשלה. סעיף 29 לחוק יסוד: הממשלה מסמיך את ראש הממשלה, בהסכמת הנשיא. במצב כזה רשאים 61 ח"כים לבקש מנשיא המדינה – בתוך 21 ימים מפרסום הצו – להטיל על אחד מחברי הכנסת את התפקיד להרכיב ממשלה חדשה.

אמנם ברוב הדמוקרטיות הפרלמנטריות יש דרכים להקדמת הבחירות – נורווגיה, שבה לא ניתן להקדים כלל את הבחירות, היא חריגה – אבל באף אחת מהן אין דרכים כה רבות להקדמת הבחירות אי אפשר למצוא באף דמוקרטיה פרלמנטרית. בפרט – הקשר בין אי-העברת תקציב המדינה לבין הקדמת הבחירות לא קיים באף דמוקרטיה אחרת; ורק בשתי מדינות סמכות הפיזור מופקדת בידי הפרלמנט. באחת מהן, בריטניה, נדרש למהלך רוב של שני שלישים (השנייה היא אוסטריה).

ומה ההשלכות של חוסר היציבות?

 במקרים מסוימים, הקדמת הבחירות היא דבר חיובי: אם הכנסת והממשלה לא מתפקדות, אין ברירה אלא "לערבב מחדש את הקלפים", בתקווה שהכנסת החדשה שתיבחר תגלה משילות ויציבות גבוהות יותר. אבל חוסר יציבות קיצוני כמו זה הקיים בישראל פוגע בדמוקרטיה ובמדינה במגוון היבטים, ובהם:

• פגיעה באמון הציבור במשטר הדמוקרטי. פגיעה כזו מסוכנת במיוחד כיום, על רקע הידרדרות של דמוקרטיות ברחבי העולם לעבר משטרים לא-ממש-דמוקרטיים, ועל רקע הפופוליזם המתחזק גם בדמוקרטיות ותיקות ומפותחות.
• חילופים תכופים בתפקידי השרים (ובעקבות כך לעתים גם בתפקידי המנכ"לים במשרדי ממשלה), שמקשים על ניהול משרד הממשלה ובעיקר על תכנון לטווח ארוך.
• חילופים תכופים של חברי הכנסת, באופן שמקשה על חברי כנסת חדשים להתמקצע בעבודה פרלמנטרית. כהונות קצרות של הכנסת גם פוגעות מאוד בעבודת הוועדות, בשל חילופים של יושבי ראש הוועדות וקושי לקיים פיקוח הדוק ורצוף על משרדי הממשלה.
• מבחינה דמוקרטית, הציבור אמור בבחירות לתגמל ולהעניש חברי כנסת, שרים ומפלגות על תפקודם במהלך הקדנציה שהסתיימה. אבל כהונות קצרות מדי לא באמת מאפשרות להעריך את הביצועים של הפוליטיקאים, וכך נפגע העיקרון הדמוקרטי של אחריותיות.

ומה עוד אפשר לעשות?

הפתרון האפשרי הוא הקשחת המנגנונים לפיזור הכנסת – קודם כל ביטול הקשר בין אי-העברת תקציב המדינה לבין פיזור הכנסת וביטול האפשרות לפזר את הכנסת בזמן ההליכים להרכבת ממשלה. אבל אפשר גם לשקול ברצינות להקשות על קבלת חוק התפזרות הכנסת – למשל לאמץ את הכלל הבריטי, שלפיו חוק כזה יתקבל רק ברוב של שני שלי מחברי הכנסת – כלומר 80. חשוב להדגיש – המצב בישראל כיום הוא קיצוני, מבחינת הקלות שבה אפשר לפזר את הכנסת. אם יאומצו ההצעות הנ"ל – ישראל תהיה במקום סביר בהחלט ביחס לעולם.

במקביל, חשוב לעגן את כללי המשחק הפוליטיים, כך שייפסק המצב שבו כל רוב מזדמן בכנסת יכול לעצב אותם לטובתו. הדבר יכול וצריך להיעשות במסגרת כוללת של עיגון חוקי היסוד בישראל, כחלק מחוק יסוד: החקיקה – שבו ייקבע, למשל, שכדי לשנות חוק יסוד יש צורך ברוב של 70 או 80 ח"כים.