פיצולי המשרדים יגרמו לפגיעה רב-מערכתית בשירות הציבורי

העברת היחידות הממשלתיות בין המשרדים בממשלה החדשה תקשה על קידום תהליכים אפקטיבי ותשבש את יחסי הדרג הנבחר והפקידות. הרעה החולה הזו חייבת להיפסק.

Photo by Yonatan Sindel/Flash90

חוליים רבים מביאה אתה שיטת גיבוש הקואליציה באמצעות הסכמים. הידוע שבהם הוא היכולת של סיעות הקואליציה להשיג הסכמות על רפורמות מרחיקות לכת, אשר מונעות משיקולים פוליטיים בלבד. רעה אחרת, שפחות הושם עליה דגש ושבשנים האחרונות מתרחשת יותר ויותר, היא העברה של יחידות ממשלתיות ממשרד למשרד, כמטבע עובר לסוחר במשא ומתן הקואליציוני. אם לא מצליחים לתת למפלגה את המשרד שבו היא חושקת, לוקחים משרד אחר, מוסיפים עליו מן הגורן ומן היקב ויש לנו הסכם קואליציוני, אפשר להקים ממשלה.

תופעה זו לא חדשה. בממשלות האחרונות, זרוע העבודה הועברה הלוך ושוב ממשרד הכלכלה למשרד הרווחה, ו"ישראל דיגיטלית" עברה ממשרד ראש הממשלה למשרד לשוויון חברתי ולבסוף למשרד הכלכלה. אך מעיון בהסכמים הקואליציוניים שפורסמו עד כה נדמה שממדי התופעה מחמירים. בהסכם עם עוצמה יהודית, נעם והציונות הדתית אפשר לראות איך מספר העברות יחידות ומשרדים גדל, ומפרסומים שונים בתקשורת עולה כי אנו צפויים לראות שינויים כאלה גם במשרדים נוספים.

כך בהסכם עם עוצמה יהודית, מעבר לתיקון חקיקה חסר תקדים להכפפת המפכ"ל לשר לביטחון לאומי, מוצע להעביר שורה של יחידות אל המשרד החדש, בהן הרשות לביטחון קהילתי, הרשות לאכיפה במקרקעין, המשטרה הירוקה והסיירת הירוקה. מוצע גם להכפיף את מג"ב איו"ש למשטרת ישראל וכן שמשרד הנגב והפריפריה החברתית ייפרד מהסמכויות הנוגעות לפריפריה החברתית. אלה יועברו למשרד אחר, לפי החלטות ראש הממשלה, אך התקנים והאגפים לא ייפגעו. מי שכן ייפגעו הן הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות, רשות הצעירים ואגף בכיר לאזרחים ותיקים, אשר יועברו לתחום הפעולה של המשרד. רשות העתיקות תועבר למשרד המורשת וכך גם המועצה לשימור אתרי המורשת.

ההסכם עם נעם חולל כותרת סביב הכוונה להעביר את היחידה לתוכניות חיצוניות וקידום שותפויות במינהל הפדגוגי ממשרד החינוך אל משרד ראש הממשלה, במטרה לתת את השליטה והניהול בה לח"כ אבי מעוז.

גם בנספח להסכם של הליכוד עם סיעת הציונות הדתית מתרחשות העברות וחלוקת יחידות. המשמעותית שבהן – שמהווה מעין מהפכה ממש – היא העברת הסמכויות של מתאם הפעולות בשטחים והמינהל האזרחי לשר מיוחד במשרד הביטחון, שיהיה, כפוף לראש הממשלה. לצד זאת, הנספח כולל שורה של חלוקות והעברות: תחום הזהות היהודית יעבור מהמשרד לשירותי דת למשרד החדש שיוקם,כידוע, מספר משרדי הממשלה בישראל גדול בהרבה מהממוצע, והמדיניות הנכונה בהקשר זה היא צמצומו של המספר ולא הגדלתו, ראו עופר קניג, הגיע הזמן לצמצם את מספר משרדי הממשלה, המכון הישראלי לדמוקרטיה (24.2.2021) זמין כאן: https://www.idi.org.il/articles/33832 'למשימות לאומיות'; אגף תרבות יהודית יעבור גם הוא ממשרד החינוך למשרד החדש למשימות לאומיות; משרד המשימות הלאומיות יקבל חשבות נפרדת ויתקיימו תיקוני חקיקה שיאפשרו ייצוג של נציגיו במנהל מקרקעי ישראל ורשויות נוספות; מטה התשתיות הלאומיות יוקם מחדש במשרד האוצר למרות שפורק בעבר; המועצה להסדר הימורים בספורט תעבור למשרד התרבות והספורט, וכך גם הרשות לאכיפה במקרקעין, שתנדוד למשרד לביטחון פנים (או מעתה "לביטחון לאומי").

למה זה בעייתי? כי שינויים אלה נראים אולי חסרי חשיבות (ודאי ביחס לשינויים מרחיקי הלכת שמתכננת הקואליציה העתידית במערכת המשפט) אבל למעשה, הם משמעותיים ביותר. אפשר להסתכל עליהם בשני מישורים - ההשפעה הישירה על היחידה העוברת; וההשפעה על העשייה של היחידה העוברת כחלק ממשרד ממשלתי.

מבחינת ההשפעה הישירה, לרוב יש במעברים האלה התעלמות מהמיקום הממשלתי המאפשר ליחידה להשפיע ולקדם תהליכים באופן אפקטיבי. למשל, מעולם לא נבחן איך המעברים התכופים של "ישראל דיגיטלית" וזרוע העבודה ממשרד למשרד על העשייה וההישגים שלהם. אין תפיסת הפעלה בשירות הציבורי המתייחסת למיקום האופטימלי ליחידה בתוך הממשלה: האם נכון ש"ישראל דיגיטלית" תעבור ממשרד ראש הממשלה, משרד המטה המרכזי בממשלה, למשרד קטן ושולי יחסית, המשרד לשוויון חברתי? האם נכון שזרוע העבודה תעבור למשרד הרווחה רק כי השר חפץ בכך, אך באופן המנתק את זרוע העבודה מעולם התוכן המקצועי של משרד הכלכלה על רקע הקשר של עולם דיני העבודה לתפקוד של הכלכלה והמשק?

יותר מכך, הדפוס הפוליטי של העברת יחידות ממשלתיות כמטבע עובר לסוחר מתעלם לחלוטין מכך שיחידה היא חלק ממארג תומך במשרד הממשלתי הרלוונטי. יחידה הנמצאת במשרד מסוים לאורך עשרות שנים זוכה לליווי, בתהליכים שונים, של יחידות מטה המשרד. של אגפי המחשוב, הלשכה המשפטית, השירות, האסטרטגיה, הדיגיטל, הדאטה, ההון האנושי ועוד. כעת, עם המעבר, ידע זה הולך לאיבוד. מטה המשרד החדש צריך ללמוד ולהכיר את היחידה במידה רבה מאפס. ומכיוון שלעיתים קרובות הציפייה היא שהמעבר הוא זמני, מטה המשרד החדש לא בהכרח מזדרז להיכנס לעובי הקורה.

אך גם מבלי לדבר על הידע שאובד במעבר שבין יחידות והצורך ללמוד מחדש את הסביבה הארגונית והמינהלית שבה תפעל היחידה במשרד החדש - יש חסרונות ישירים משמעותיים מאד על היחידה העוברת. כל מעבר שכזה, של יחידות ממשלתיות ואגפים, בין משרד למשרד, הוא מעבר שנושא עלות עצומה במונחי היכולת של היחידה לתפקד ולהיות אפקטיבית. כל מעבר שכזה כרוך בהשתלה מחודשת של היחידה שעוברת במשרד החדש. היחידה שעוברת צריכה להתחיל לפתח היכרות עם המשרד החדש, להעביר התקשרויות, מערכות מחשוב, קיזוזים תקציביים (על התחייבויות שנעשו תחת גוף אחד ועוברים לשני), העברות כוח אדם, הסכמי ניגוד עניינים חדשים ועוד שינויים מינהליים רבים שרק הוצאתם לפועל גוררת פגיעה בהמשך תפקודה התקין ויציבותה. מאחורי כל מעבר שכזה נשרך שובל ארוך של עובדי ציבור אשר במקום להתעסק בקידום נושאים מקצועיים – יעסקו, לאורך תקופה ארוכה, בנגזרות של ה"רישאפל" של היחידה. אם מוסיפים לכך את הנתון שבישראל אורך חיי הממשלות קצר מאוד בממוצע, הרי שלא אחת מדובר בעלות מינהלית גדולה שאין בצדה כל תועלת.

תופעה זו בעייתית בפני עצמה, אך כל עוד היתה ממוקדת ומצומצמת יחסית, עוד ניתן היה להתמודד עמה. אם ההסכם עם עוצמה יהודית והציונות הדתית מעיד על הבאות, זוהי תופעה שצריכה להטריד את כולנו אך בראש ובראשונה את השרים המבקשים משרדים שיכולים להוציא לפועל ביעילות את מדיניותם. אם היחידות ומטות המשרדים עסוקים בקליטת היחידות החדשות על כל המשתמע מכך לאורך זמן, הם לא יכולים לקדם באופן יעיל את המדיניות של השר והממשלה בתחומי אחריותם.

לבסוף, למעבר יחידות בהסכמים קואליציוניים יש גם השלכה על יחסי הדרג הנבחר והשירות הציבורי. בשל התגבשותם במשא ומתן קואליציוני, תהליכים אלה מבוצעים "מעל הראש" של הפקידות המקצועית וללא היוועצות או תיאום עמה.

גם ביקורת ציבורית לא אפשרית, כמעט, עד לשלב פרסום ההסכמים שהוא כמובן שלב מאוחר מדי. לאחר החתימה עליהם, אין באמת מי שיכול להתנגד משום שפתיחה של ההסכמים היא הפרה של ההסכמים הקואליציוניים ויכולים להביא להפלת הממשלה.

נדמה כי זה המקום למבקר המדינה לבחון את התופעה באופן רוחבי: האם אכן התופעה מתרחבת ומהן השלכותיה על יחידות שעברו בשנים האחרונות? האם יש יחידות שלא נכון "לסחור" בהן קואליציונית? הבחינה והביקורת נדרשים גם בשל העובדה שתופעה זו, של ארגון מחדש של הממשלה באמצעות הסכם קואליציוני ולמטרות שאינן מקצועיות, צריכה להטריד לא רק מן הבחינה הארגונית והמקצועית, אלא גם, בשל הצורך בשמירה על יציבות ועצמאות של השירות הציבורי ועל יכולתו לבצע את תפקידו. כפי שמעלה המחקר בנושא, חלק לא מבוטל מהדרכים להחליש את השירות הציבורי הוא לא רק באמצעות מתקפה ישירה עליו או במינוי מקורבים, אלא, באמצעות ארגון-מחדש שלו על ידי הפוליטיקה,על דרכים שונות שבהן שינויים מבניים שכאלה נעשים ברשויות בארצות הברית ראו למשל: Jody Freeman and Sharon Jacobs, Structural Deregulation, 135 Harv. L. Rev. 585 (2022). באופן שאינו מציית למבנה ענייני שלו אלא משרת מטרות של קונסולידציה ושליטה פוליטית במדינה המינהלית וברשות המבצעת.על ביצוע שינויים במבנה יחידות הרשות המבצעת כדרך לשליטה פוליטית השוו: Conor Casey, Political Executive Control of the Administrative State: How Much is Too Much?, 81 MD. L. REV. 257 (2022).

נבחרי ציבור מבינים את החשיבות של ריכוז כוח בתחומים שהם מזהים במרכז האינטרסים הפוליטיים שלהם, ולמרות שלשם כך נבחרו, בהחלט נכון לחשוב שהביקורת הציבורית (ואולי אפילו המשפטית) צריכה לעסוק בסבירות של שינויים מבניים שכאלה, שכאמור, לא נעשים מתוך עבודת מטרה או מחשבה על רפורמה, אלא לצרכים פוליטיים. נראה כי המגמה של חלוקת הממשלה בהסכמים פוליטיים הגיעה לשיא. רעה חולה זו צריכה להיפסק. נכון להתריע בפני סיעות הקואליציה שיש גבול למה שניתן לעשות בהקשר זה בהסכמים הקואליציוניים שעוד לפתחנו.