ניתוח מגדרי של מנכ"לים במשרדי הממשלה, 2024-2003

רק כ-16% מכלל המינויים למנכ"לים מאז ראשית כהונת הממשלה ה-30 בשנת 2003 ועד יולי 2024 – היו נשים (38 מתוך 235) • מצב הייצוג של נשים בממשלה ה-37 נמצא בשפל של לפחות 20 שנה: 2 נשים בלבד מונו למנכ"ליות (5% מכל המינויים), וכיום לא מכהנת אף מנכ"לית שמונתה באופן רשמי.

תקציר

מסמך זה בוחן את ייצוגן של נשים כמנכ"ליות במשרדי הממשלה בשנים 2024-2003.

להלן הממצאים העיקריים:

• נשים סובלות מתת-ייצוג קיצוני בתפקיד מנכ"ליות: רק כ-16% מכלל המינויים למנכ"לים מאז ראשית כהונת הממשלה ה-30 בשנת 2003 ועד יולי 2024 – היו נשים (38 מתוך 235).
• מצב הייצוג של נשים בממשלה הנוכחית (ה-37) נמצא בשפל של לפחות 20 שנה: 2 נשים בלבד מונו למנכ"ליות (5% מכל המינויים), ונכון לכתיבת שורות אלה (יולי 2024) אין ולו מנכ"לית אחת שמונתה באופן רשמי (כלומר – לא כממלאת מקום). נקודת השיא הייתה ממשלת השינוי של בנט-לפיד (הממשלה ה-36, שקמה בשנת 2021), שבה הגיע שיעור המנכ"ליות שמונו ל-39%.
• שרים ממפלגות המרכז והשמאל מינו באופן יחסי יותר מנכ"ליות לעומת שרי הימין. 28% ו-29% מהמינויים של שרי השמאל והמרכז (בהתאמה) היו נשים, לעומת רק 10% מינויים של שרים ממפלגות הימין.
• שרות מינו באופן יחסי יותר מנכ"ליות משרים. 32.5% מהמנכ"לים שמינו שרות היו נשים, לעומת רק 13% מהמינויים של השרים.
• נשים נוטות להיות מנכ"ליות של משרדים קטנים יותר. 22% ממנכ"לי המשרדים הקטנים היו נשים, לעומת רק 13% ממנכ"לי המשרדים הבינוניים והגדולים.
  
  

רקע

במסמך זה אנו בודקים את תמונת המצב בכל הנוגע לייצוג ומינוי של נשים למנכ"ליות במשרדי הממשלה בשני העשורים שחלפו מאז שנת 2003 ועד היום. המסמך נכתב על רקע כהונת הממשלה ה-37, שדרדרה את ייצוג הנשים בתפקידים בכירים שונים לשפל של שנים רבות. כך למשל, בממשלה הנוכחית מכהנים, נכון ליולי 2024, חמש שרות מתוך 32 חברי ממשלה – פחות מ-16%; כפי שיפורט בהמשך, ייצוג הנשים כמנכ"ליות נמוך עוד הרבה יותר. המסמך נכתב גם על רקע התוצאות העגומות במיוחד של ישראל במדדים בינלאומיים מובילים הבוחנים שוויון מגדרי (ר' בהמשך).

הדרישה לייצוג הולם לנשים בתפקידים בכירים של קבלה וביצוע של החלטות מוצדקת מכמה נקודות מבט. ראשית, ייצוג הולם מאפשר מתן ביטוי לתפיסות העולם ולצרכים הייחודיים של נשים במוקדים שבהם מתעצבת המדיניות – דבר חשוב במיוחד לאור העובדה שהן מהוות כמחצית מהאוכלוסייה, מכוח העבודה ומהמועסקים במשק,נכון למרץ 2024 נשים הן כמעט 49% מהמועסקים במשק. ראו הודעה לתקשורת של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מחודש מאי 2024. ולמרות זאת שנים רבות הוזנחו נקודות המבט והצרכים שלהן; שנית, ייצוג הולם עשוי להבטיח מריטוקרטיה ושוויון הזדמנויות אמיתי, משום שהוא מסייע להתגבר על אפליה ועוזר לנשים מוכשרות המתאימות לתפקיד הבכיר להתמנות אליו בזכות כישוריהן; שלישית, נשים בתפקידי מפתח בעלי נראות ציבורית משדרות מסר ציבורי רחב שנשים הן אזרחיות שוות ערך וכישורים, והן גם משמשות מודל לחיקוי ומעודדות נשים נוספות לשאוף להגיע לעמדות בכירות, בשירות הציבורי ובזירות אחרות.

מבחינה חוקית, הדרישה לייצוג הולם של נשים בתפקידים בכירים בשירות הציבורי מעוגנת בהתחייבויות בינלאומיות של ישראל, ובהן האמנה לביעור כל צורות האפליה נגד נשים (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, נכנסה לתוקף לגבי ישראל ב-1991), שסעיף 7 שלה נוגע לשילוב שוויוני של נשים בתפקידים ציבוריים ושלטוניים; והחלטה 1325 של מועצת הביטחון של האו"ם משנת 2000, שעוסקת ספציפית בשילוב נשים במוקדי קבלת החלטות בנושאי שלום וביטחון.

חובת הייצוג ההולם בכל תפקיד בשירות המדינה, לרבות בתפקידי ניהול בכירים, מעוגנת גם בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959. בסעיף 15א לחוק נקבע ש"בקרב העובדים בשירות המדינה, בכלל הדרגות והמקצועות, בכל משרד ובכל יחידת סמך, יינתן ביטוי הולם, בנסיבות הענין, לייצוגם של בני שני המינים...". לגבי חלק מהמשרות, לרבות חלק מהמשרות הפטורות מחובת מכרז, נקבעו כללים ספציפיים הנוגעים לייצוג הולם, גם בהקשר של שוויון בין המינים. כך, למשל, בנוגע למשרות המתמנות באמצעות ועדות איתור נקבע המנגנון הבא (המוזכר גם בחוק שירות המדינה): "מתן עדיפות למועמדים מקרב קבוצה הזכאית לייצוג הולם, כאשר הם בעלי כישורים דומים לכישוריהם של מועמדים אחרים";הנחיות נציב שירות המדינה, מספר הנחיה 1.2. "נוהל עבודת הוועדה לאיתור מועמדים". וכן נקבע שבין חברי ועדת האיתור יהיה ככלל שוויון בין המינים, נקבעה חובת איתור אקטיבי של מועמדים הזכאים לייצוג הולם ונקבע שיש לתעד את הדיון בוועדת האיתור בעניין הייצוג ההולם.

עם זאת, בנוגע למשרות של מנכ"לים במשרדי ממשלה לא נקבעו בפועל כללים דומים. אחת הסיבות היא שמנכ"ל הוא "מינוי אישי" (מונח שאינו מופיע בחקיקה): כל שר רשאי, בכל רגע נתון, להדיח את המנכ"ל המכהן ו/או לפתוח בהליכים למינוי מנכ"ל חדש. ההליך מתבצע כך: השר נוקב בשם מועמדו לתפקיד המנכ"ל; המועמדות נבחנת בידי ועדת המינויים של הנציבות (הן מבחינת עמידה בתנאי הסף של השכלה וניסיון והן בהיבטים אחרים, כמו התאמה לתפקיד); ובכפוף להמלצתה, הממשלה מאשרת את המינוי.

הנוהל הרלוונטי שלפיו פועלת ועדת המינויים, החל גם על מינוי מנכ"לים במשרדי ממשלה, לא מתייחס כלל לחובת הייצוב ההולם.הנחיות נציב שירות המדינה, מספר הנחיה 1.3, "נוהל עבודת ועדת המינויים". בהקשר זה יצוין כי בין היתר בהסתמך על סעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים) הוגשו בתקופת כהונתה של הממשלה הנוכחית עתירות לבג"ץ נגד מיעוט הנשים בתפקידי מנכ"ליות במשרדי הממשלה, וכן בדרישה שהממשלה תקבע הנחיות להבטחת ייצוג הולם במשרות המאוישות בפטור ממכרז. נכון לכתיבת שורות אלה, החלטת בג"ץ האחרונה הורתה למשיבים (המדינה, נציב שירות המדינה ואחרים) להגיש הודעה מעודכנת עד ליום 5.8.2024 בנוגע להצעות שונות שמטרתן לשפר את ייצוג הנשים בקרב המנכ"ליות, "כדוגמת קביעת חובה לראיין מועמדים בני שני המינים בטרם המינוי הסופי בידי השר, וכן הכרה בחובה לבחון את התוצאה בהיבט הייצוג ההולם ברמה הממשלתית".בג"ץ 1363/23 שדולת הנשים בישראל ואח' נ' ממשלת ישראל ואח' (החלטה מיום 3.7.2024)

תמונת מצב כללית – נשים כמנכ"ליות ובזירות הנהגה אחרות

הניתוח שערכנו מתפרשׂ על שני עשורים, משנת 2003 ועד שנת 2024, כלומר מהממשלה ה-30 (ממשלת שרון השנייה, שנכנסה לתפקיד ב-28.2.2003) ועד הממשלה הנוכחית, ה-37 (הבדיקה נערכה עד ליום 13.7.2024). הוא מתבסס על מאגר נתונים מקיף שנבנה על ידי חוקרי "הקבינט האזרחי"אלון, גל, ענבל הקמן, ניצן נגר ומאור וקנין, "המנכ"לים נחשפים: ל-1 מתוך 3 מנכ"לים בממשלה אין ניסיון תעסוקתי בתחומי המשרד", הקבינט האזרחי, 2021. וטויב והושלם על ידי חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה.

חשוב להדגיש כי הנתונים בסקירה זו מתייחסים אך ורק למינויים "רשמיים" של מנכ"לים, שאושרו בממשלה – ולא לממלאי מקום, "מינוי בפועל" וכדומה. לשם כך הסתמכנו על חיפוש החלטות ממשלה באתרים ממשלתיים שונים. המשמעות היא שיש נושאי משרה שבשיח התקשורתי והפוליטי התייחסו אליהם כמנכ"לים לכל דבר – אך הם לא נכללים במאגר שלנו, כיוון שלא מונו באופן רשמי בידי הממשלה; לצד זה, ייתכן שיש מנכ"לים בודדים שמונו באופן רשמי ולא נכללו ברשימה שלנו, משום שמסיבה כזו או אחרת החלטת הממשלה לגביהם לא מופיעה באתרים הממשלתיים שאותם בדקנו. כמו כן נציין שהניתוח סופר כל מינוי: אם אותו אדם מונה בשתי הזדמנויות נפרדות למנכ"ל – הוא נספר פעמיים.

מהנתונים עולה כי בסך הכול מראשית ימי הממשלה ה-30 ועד יולי 2024 מונו 235 מנכ"לים למשרדי הממשלה – מתוכם רק 38 נשים, כלומר כ-16% בלבד (רשימת המנכ"ליות המלאה נמצאת בנספח 1). נציין ש-11 מהמינויים של מנכ"ליות התבצעו בממשלה ה-36 ("ממשלת השינוי"), שהייתה חריגה לחיוב בהיבט זה אבל כיהנה שנה אחת בלבד. בניכוי הממשלה הזאת פוחת שיעור הנשים שכיהנו בתפקיד מנכ"ל לכ-13% בלבד.

אפשר לראות בשיעורן הנמוך של המנכ"ליות חלק ממגמה כללית יותר בשירות המדינה: נשים הן רוב מקרב כלל עובדי שירות המדינה, אך שיעורן קטֵן ככל שמדובר במשרות בכירות יותר. כך, לפי דוח השוויון המגדרי של נציבות שירות המדינה לשנת 2023, 62.8% מעובדי שירות המדינה הן נשים, אך בדרג הזוטר ביותר ("מסד") הן כשני שלישים – 66.7%; ואילו בסגל הבכיר ביותר ("בכיר מוביל") - 39%; עם זאת, ניכרת עלייה בשיעורן בשנים האחרונות.נציבות שירות המדינה, "דו"ח שוויון מגדרי בשירות המדינה", 2023. שיעורן הנמוך-מאוד של נשים בתפקיד הבכיר-מאוד של מנכ"ליות משרדי ממשלה ממשיך אפוא את המגמה הזו.

במגזר הפרטי המצב דומה. בדוח של S&P משנת 2022 נבדק שיעור המנכ"ליות בחברות הציבוריות שנמצאות במדד S&P Global Broad Market Index, הכולל 8,000 חברות. הדוח מצא ששיעור המנכ"ליות של חברות בכל 65 המדינות שנבדקו עמד על 5.4% בלבד. בישראל, רק ב-2.1% מ-125 ההחברות שבמדד כיהנו נשים כמנכ"ליות (ירידה מ-2.9% בשנת 2020).Rose M. Burke, "Women CEOs: Leadership for a Diverse Future," S&P Global, 2022. נוסף על כך, לפי דוח של הפורום הכלכלי העולמי, רק בכ-10% מהחברות שנבדקו בישראל אישה היא המנהלת הבכירה ביותר בארגון.World Economic Forum (WEF), "Global Gender Gap Report 2023," World Economic Forum, 2023. הייצוג הנשי בדירקטוריונים של החברות הציבוריות מעט טוב יותר, אך רחוק מלהיות מספק. לפי נתוני הרשות לניירות ערך, שיעור הדירקטוריות בקרב החברות הנסחרות במדד ת"א 125 עלה מ-18% בשנת 2010 ל-27% בשנת רשות ניירות ערך, "דוח שנתי: פורום +35 לקידום גיוון מגדרי בשוק ההון הישראלי", 2022.2022, ככל הנראה בשל דרישות רגולטוריות מחמירות באשר לייצוג נשים בדירקטוריונים.

בהקשר זה מעניין לציין כי יש גוף הולך ומתרחב של מחקרים שמראים כי ריבוי נשים בתפקידי הנהלה בכירים בחברות מסחריות תורם לביצועי החברות.למשל: Mijntje Lückerath-Rovers, "Women on Boards and Firm Performance," Journal of Management & Governance 17, pp. 491-509, 2013; Helena Isidro and Márcia Sobral, "The Effects of Women on Corporate Boards on Firm Value, Financial Performance, and Ethical and Social Compliance," Journal of Business Ethics 132, pp. 1-19, 2015; Colin P. Green and Homroy Swarnodeep, "Female Directors, Board Committees and Firm Performance," European Economic Review 102, pp. 19-38, 2018.‏ אפשר לשער שמחקרים אלה רלוונטיים ותקפים גם לשירות הציבורי – כלומר שגם שם נשים בתפקידי ניהול עשויות לתרום לביצועים.

הייצוג הנמוך של נשים בתפקידי ניהול בכירים במגזר הציבורי והפרטי הוא חלק מבעיה כללית יותר של אי-שוויון בין המינים בישראל, שהעצימה תחת הממשלה הנוכחית. שני דירוגים בינלאומיים בנושא שוויון מגדרי שפורסמו לאחרונה העניקו לישראל ציון נמוך במיוחד. הראשון הוא מדד SIGI (Social Institutions and Gender Index) של ה-OECD לשנת 2023, שבו דורגה ישראל במקום הלפני-אחרון (לפני יפן) מתוך מדינות הארגון.OECD, SIGI 2023 Global Report: Gender Equality in Times of Crisis, Social Institutions and Gender Index, Paris: OECD Publishing, 2023. המדד בודק את הפערים בין גברים ונשים בספֵרה המשפחתית, החברתית והציבורית, לרבות בשכר, בהזדמנויות התעסוקה ובייצוג בזירות ציבוריות.

המדד השני הוא דוח הפער המגדרי של הפורום הכלכלי העולמי, שמשקלל בתוכו את הייצוג הפוליטי, פערי השכר, השוויון במקום העבודה, הישגים לימודיים ומצב הרווחה של נשים. במדד לשנת 2023 צנחה ישראל מהמקום ה-60 למקום ה-83, ובמדד לשנת 2024 למקום ה-91, מתוך 146 מדינות. הנסיגה נבעה בעיקר מהירידה במדד הייצוג הפוליטי, שבו צנחה ישראל מהמקום ה-61 למקום ה-96 ואז ה-106 בעקבות הירידה בייצוג של נשים בתפקידים בכירים בכנסת ובממשלה. נתונים מדאיגים נוספים במדד לשנת 2024 הם: ישראל דורגה במקום ה-75 בכל הנוגע להשתתפות והזדמנויות בכלכלה; ה-81 בנוגע לייצוג נשים בפרלמנט; ה-93 בנוגע לפערי השכר בין גברים לנשים, עם פער ממוצע בשכר של 22.6%; ה-109 במדד הבריאות וההישרדות (survival); וה-122 בשיעור הנשים בתפקיד של שרות בממשלה.World Economic Forum (WEF), "Global Gender Gap Report 2023," World Economic Forum, 2023; World Economic Forum (WEF), "Global Gender Gap Report 2023," World Economic Forum, 2024.

הנתונים

  הממשלה הממנה

מקרב הממשלות ה-37-30 (רשימת הממשלות מופיעה בנספח 2), הממשלה ה-36 (ממשלת השינוי, שהוקמה ב-2021) מינתה את מספר ושיעור הנשים הגבוה ביותר לתפקיד מנכ"ליות – 11 מינויים, שהם כ-39% מכלל המינויים לתפקיד זה, היו של נשים. הממשלה עם שיעור מינויי המנכ"ליות הנמוך ביותר היא הממשלה ה-37 (הנוכחית) – 2 נשים, 5% מהמינויים. מדובר בנקודת שפל של לפחות 20 שנה: יותר מאשר ממשלת אולמרט וממשלת נתניהו הרביעית של 2020-2015, שכל אחת מהן מינתה שלוש נשים (שהיו 10% ו-9% מהמינויים, בהתאמה). יתר על כן, 2 המנכ"ליות בממשלה הנוכחית מונו לעמוד בראש משרדים קטנים יחסית, שכבר הספיקו להיסגר – משרד ההסברה והמשרד לקידום מעמד האישה; וכאמור, נכון לזמן כתיבת שורות אלה לא מכהנת ולו אישה אחת כמנכ"לית (עינבל משש מכהנת כמנהלת בפועל של משרד התקשורת).

תרשים 1. מספר ושיעור המנכ"ליות שמונו, לפי ממשלה ממנה, 2024-2003

 

  ההשתייכות המפלגתית של השר הממנה

הנתונים מלמדים ששרים ממפלגות מרכז ושמאל מינו באופן יחסי יותר נשים לתפקיד מנכ"ליות, כפי שאפשר לראות בתרשים 2 להלן (את חלוקת המפלגות לפי גושים אפשר למצוא בנספח 3): מקרב המינויים שבוצעו על ידי שרים ממפלגות השמאל והמרכז, 28% ו-29% (בהתאמה) היו של נשים; וממפלגות הימין, לרבות מפלגות דתיות וחרדיות – רק 10%.

כדאי לשים לב גם לנתונים על מפלגות ספציפיות. הנתון הבולט ביותר הוא שמתוך 41 המינויים שביצעו שרים ממפלגות דתיות וחרדיות – לא מונתה ולו אישה אחת (המפלגות הן ש"ס, יהדות התורה, הבית היהודי, האיחוד הלאומי-תקומה/הציונות הדתית, עוצמה יהודית וימינה). בקרב שרי הליכוד מדובר ב-15%, נמוך במעט מהממוצע הכללי. השיאניות לחיוב במינוי נשים הן מפלגות יש עתיד – 6 מתוך 14, שהם 43% מהמינויים של מנכ"לים, היו של נשים; כחול-לבן – 4 מתוך 11, או 36%; וכמה מפלגות שמינו בסך הכול מנכ"לים ספורים: מפלגת התנועה (בממשלה שהוקמה ב-2013) – מינוי של אישה אחת מתוך 2 מינויים, מפלגת שינוי (בממשלה שהוקמה ב-2003) – 2 מתוך 4, מרצ (בממשלת השינוי שהוקמה ב-2021) – 2 מתוך 3, ומפלגת דרך ארץ (בממשלת נתניהו-גנץ שהוקמה ב-2020) – מינוי של אישה אחת לתפקיד מנכ"לית (1 מתוך 1).

תרשים 2. מספר ושיעור המנכ"ליות שמונו, לפי הזהות המפלגתית של השר, 2024-2003

 

  מין השר הממנה

כפי שאפשר לראות בתרשים 3 להלן, שרות נטו למנות יותר נשים – ובאופן משמעותי: מתוך כלל המינויים של שרות בשני העשורים החולפים, 32.5% היו נשים – לעומת 13% מהמינויים של שרים. בממשלה הנוכחית השרים לא מינו ולו אישה אחת לתפקיד מנכ"לית, אך גם השרות לא "מצטיינות" במינויים אלו לעומת שרות בממשלות קודמות – 6 השרות מינו 8 מנכ"לים, מתוכם 2 מנכ"ליות בלבד (25%).

תרשים 3. מספר ושיעור המנכ"ליות והמנכ"ליות שמונו, לפי מין השר הממנה, 2024-2003

 

  משרדים ספציפיים (ולפי גודל המשרד)

בהסתכלות על גודל המשרד מתגלה תמונה עגומה גם כן (ראו תרשים 4 להלן). חילקנו את המשרדים לשלוש קטגוריות – גדול, בינוני וקטן – לפי גודל התקציב ולפי מידת ההשפעה והחשיבות המשוערת של המשרד (החלוקה מופיעה בנספח 4). הממצאים מלמדים כי שיעור הנשים שמונו למנכ"ליות במשרדים הקטנים עולה בהרבה על שיעורן במשרדים הגדולים והבינוניים: מתוך כלל המנכ"לים שמונו למשרדים הקטנים, 22% היו נשים; במשרדים הבינוניים והגדולים שיעור זה עומד רק על 13% בכל אחד מהם. נתונים אלה תואמים את התופעה הכללית שהוצגה קודם לכן: ככל שעולים בדרגת הבכירות במגזר הציבורי, כך שיעורן של הנשים הולך וקטן.

תרשים 4. מספר ושיעור המנכ"ליות והמנכ"ליות שמונו, לפי גודל המשרד, 2024-2003

 

עוד עולה מהניתוח כי ב-13 משרדים הקיימים כיום לא כיהנו מנכ"ליות כלל בשני העשורים החולפים. ברשימה זו מופיעים כמה משרדים חשובים ביותר (שמות המשרדים הם שמותיהם הנוכחיים, אבל במהלך השנים היו לחלקם שמות אחרים) – משרד הביטחון, משרד החוץ, משרד הבריאות והמשרד לביטחון לאומי. משרדים נוספים הם משרד התיירות, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הבינוי והשיכון, המשרד לשירותי דת, משרד ההתיישבות והמשימות הלאומיות, משרד המודיעין, משרד העבודה, משרד המורשת, משרד ירושלים ומסורת ישראל. אליהם אפשר להוסיף משרדים שפעלו תקופה קצרה ולא קיימים כיום, כמו המשרד לחיזוק וקידום קהילתי, משרד הדיגיטל הלאומי ומשרד ההשכלה הגבוהה והמשלימה (כולם בממשלת נתניהו-גנץ, שהוקמה ב-2020).

גם כאן נציין לטובה את הממשלה ה-36 (ממשלת השינוי, שהוקמה ב-2021), שבה מונו נשים שהיו הראשונות לעמוד בראש משרדיהן: משרד התפוצות, משרד הרווחה והביטחון החברתי, וגולת הכותרת – משרד ראש הממשלה (וקודם לכן משרד ראש הממשלה החלופי), אשר נעמה שולץ מונתה על ידי ראש הממשלה יאיר לפיד לעמוד בראשו.

המשרדים המובילים במינוי מנכ"ליות הם משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי, עם 4 מינויים של נשים מתוך 8 – 50%; המשרד לשיתוף פעולה אזורי (2 מתוך 5, 40%), משרד החינוך (4 מתוך 11, 36%), משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה (4 מתוך 12, 33%), המשרד להגנת הסביבה (3 מתוך 10, 30%); וכן משרדים שפעלו קדנציות מעטות: במשרדים להסברה ולקידום מעמד האישה, שהוקדמו בממשלה נתניהו של 2022 וכבר הספיקו להיסגר, כיהנה מנכ"לית אחת (1 מתוך 1); ובמשרד רה"מ החלופי מונתה אישה אחת מתוך 2 מינויים.

להורדת הנספחים >>