ניתוח מגדרי של מנכ"לי משרדי הממשלה, 2023-2003

מ-2003 ועד היום מונו 237 מנכ"לים למשרדי הממשלה, מתוכם רק 41 נשים (17%) • הממשלה הנוכחית מסמנת נקודת שפל: היא מינתה שתי מנכ"ליות בלבד (אחת מהן כבר פוטרה), בעוד שהממשלה הקודמת מינתה 11 • במשרדים שמכהנות בהן שרות, וכן במשרדים שאינם גדולים, גבוהים יותר סיכויי הנשים להתמנות למנכ"ליות.

תקציר

מסמך זה בוחן את ייצוגן של נשים כמנכ"ליות במשרדי הממשלה בשנים 2003–2023.

להלן הממצאים העיקריים:

• במבט היסטורי, מצב הייצוג של נשים בממשלה הנוכחית (ה-37) נמצא בשפל של לפחות 20 שנה: 2 נשים בלבד מונו למנכ"ליות (6% מכל המינויים), ולאחר פיטורי מנכ"לית משרד ההסברה גלי סמבירא באוגוסט 2023 נותרה מנכ"לית מכהנת אחת בלבד: מירב שטרן במשרד לקידום מעמד האישה. שפל זה מגיע אחרי עלייה (אם כי לא רצופה) בשיעור המנכ"ליות שכל ממשלה מינתה מאז שנת 2007 (ממשלת אולמרט) ועד הממשלה הנוכחית. נקודת השיא הייתה ממשלת השינוי של בנט-לפיד (הממשלה ה-36, 2021), שבה הגיע שיעור המנכ"ליות שמונו ל-41%.
• שרים ממפלגות המרכז והשמאל מינו באופן יחסי יותר מנכ"ליות לעומת שרי הימין. 29% ו-30% מהמינויים של שרי השמאל והמרכז (בהתאמה) היו נשים, לעומת רק 12% מינויים של שרים ממפלגות הימין.
• שרות מינו באופן יחסי יותר מנכ"ליות משרים. 38% מהמנכ"לים שמינו שרות היו נשים, לעומת רק 14% מהמינויים של השרים.
• נשים נוטות להיות מנכ"ליות של משרדים קטנים יותר. 23% ממנכ"לי המשרדים הקטנים היו נשים, לעומת רק 14% ו-15% ממנכ"לי המשרדים הבינוניים והגדולים (בהתאמה).
• הפער בין נשים לגברים מצטמצם מעט ככל שרמת ההשכלה של המנכ"לים עולה. בקרב המנכ"לים בעלי תואר ראשון, 12% היו נשים; בקרב המנכ"לים בעלי תואר שני ומעלה – מדובר ב-20%. 

רקע

במסמך זה אנו בודקים את תמונת המצב בכל הנוגע לייצוג ומינוי של נשים למנכ"ליות במשרדי הממשלה בשני העשורים שחלפו מאז שנת 2003 ועד היום. המסמך נכתב על רקע כהונת הממשלה ה-37, שדרדרה את ייצוג הנשים בכל מיני תפקידים לשפל של שנים רבות. בפרט, נכון לכתיבת מסמך זה (אוגוסט 2023), הממשלה מינתה 2 מנכ"ליות בלבד (6% מכלל המינויים), ומספר המנכ"ליות המכהנות עומד כרגע על אחת בלבד. הוא נכתב גם על רקע התוצאות העגומות במיוחד של ישראל במדדים בין-לאומיים מובילים הבוחנים שוויון מגדרי שהתפרסמו בחודשים האחרונים, ובראשם מדד SIGI (Social Institutions and Gender Index) של ה-OECD, שבו דורגה ישראל במקום האחרון מתוך מדינות הארגון.

הדרישה לייצוג הולם לנשים בתפקידים בכירים של קבלה וביצוע של החלטות מוצדקת מכמה נקודות מבט. ראשית, ייצוג הולם מאפשר מתן ביטוי לתפיסות העולם ולצרכים הייחודיים של נשים במוקדים שבהם מתעצבת המדיניות – דבר חשוב במיוחד לאור העובדה שהן מהוות כמחצית מהאוכלוסייה, מכוח העבודה ומהמועסקים במשק,נכון לשנת 2021 נשים הן כ-51% מכוח העבודה (=בני 15 ומעלה) וכ-48% מהמועסקים במשק. ראו הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 2022. ולמרות זאת שנים רבות הוזנחו נקודות המבט והצרכים שלהן; שנית, ייצוג הולם עשוי להבטיח מריטוקרטיה ושוויון הזדמנויות אמיתי, משום שהוא מסייע להתגבר על אפליה ועוזר לנשים מוכשרות המתאימות לתפקיד הבכיר להתמנות אליו בזכות כישוריהן; שלישית, נשים בתפקידי מפתח בעלי נראות ציבורית משדרות מסר ציבורי רחב שנשים הן אזרחיות שוות ערך וכישורים, והן גם משמשות מודל לחיקוי ומעודדות נשים נוספות לשאוף להגיע לעמדות בכירות, בשירות הציבורי ובזירות אחרות.

מבחינה חוקית, הדרישה לייצוג הולם של נשים בתפקידים בכירים בשירות הציבורי מעוגנת בהתחייבויות בין-לאומיות של ישראל, ובהן האמנה לביעור כל צורות האפליה נגד נשים (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, נכנסה לתוקף לגבי ישראל ב-1991), שסעיף 7 שלה נוגע לשילוב שוויוני של נשים בתפקידים ציבוריים ושלטוניים; והחלטה 1325 של מועצת הביטחון של האו"ם משנת 2000, שעוסקת ספציפית בשילוב נשים במוקדי קבלת החלטות בנושאי שלום וביטחון.

חובת הייצוג ההולם בכל תפקיד בשירות המדינה, לרבות בתפקידי ניהול בכירים, מעוגנת גם בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959. בסעיף 15א לחוק נקבע ש"בקרב העובדים בשירות המדינה, בכלל הדרגות והמקצועות, בכל משרד ובכל יחידת סמך, יינתן ביטוי הולם, בנסיבות הענין, לייצוגם של בני שני המינים". עם זאת, בפועל, לא נקבעו כללים הנוגעים לייצוג הולם של נשים בתפקידים בכירים הפטורים מחובת מכרז, כמו מנכ"לים במשרדי ממשלה. בהקשר זה חשוב להסביר שמנכ"ל במשרד ממשלתי הוא "מינוי אישי": כל שר רשאי, בכל רגע נתון, למנות מנכ"ל חדש למשרדו, ללא חובת מכרז אך בכפוף להמלצת ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה (שדנה במועמד שהשר מביא לפניה).

יצוין כי בין היתר בהסתמך על סעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים) הוגשו בתקופת כהונתה של הממשלה הנוכחית עתירות לבג"ץ נגד מיעוט הנשים בתפקידי מנכ"ליות במשרדי הממשלה, וכן בדרישה שהממשלה תקבע הנחיות להבטחת ייצוג הולם במשרות המאוישות בפטור ממכרז. בג"ץ הוציא צו בינייים שהורה להשיב לעתירה (בג"ץ 1363/23, החלטה מיום 28.6.2023).

תמונת מצב כללית - נשים כמנכ"ליות

הניתוח שערכנו מתפרשׂ על שני עשורים, משנת 2003 ועד שנת 2023, כלומר מהממשלה ה-30 (ממשלת שרון השנייה) ועד הממשלה ה-37 (הנוכחית), ומתבסס על מאגר נתונים מקיף שנבנה על ידי חוקרי "הקבינט האזרחי" (אלון ואח', 2021) ועל ידי חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה. מהנתונים עולה כי בסך הכול משנת 2003 ועד היום מונו 237 מנכ"לים למשרדי הממשלה – מתוכם רק 41 נשים, כלומר כ-17% בלבד. נציין ש-11 מהמינויים של מנכ"ליות התבצעו בממשלה ה-36, שהייתה חריגה לחיוב בהיבט זה אבל כיהנה שנה אחת בלבד. בניכוי הממשלה הזאת, שניתן לראות בה "חריגה" בשל הזמן הקצר שכיהנה בו והשיעור הגדול של נשים שמונו בה, פוחת שיעור הנשים שכיהנו בתפקיד מנכ"ל לכ-14% בלבד;הניתוח סופר כל מינוי: אם אותו אדם מונה בשתי הזדמנויות נפרדות למנכ"ל – הוא נספר פעמיים; וכך גם אם כיהן במקביל כמנכ"ל של 2 משרדים. משקלן בגיל העבודה, לעומת זאת, עומד על כ-51%.

אפשר לראות בשיעורן הנמוך של המנכ"ליות חלק ממגמה כללית יותר בשירות המדינה: נשים הן רוב מקרב כלל עובדי שירות המדינה, אך שיעורן קטֵן ככל שמדובר במשרות בכירות יותר. כך, לפי דוח השוויון המגדרי של נציבות שירות המדינה לשנת 2022, 62.5% מעובדי שירות המדינה הן נשים, אך בדרג הזוטר ביותר ("מסד") הן כשני שלישים – 66.5%; ואילו בדרג הבכיר ("מוביל ללא ריבוד") הן רק כשליש – 33.7%, אם כי ניכרת עלייה בשיעורן בשנים האחרונות (נציבות שירות המדינה, 2022). שיעורן הנמוך-מאוד של נשים בתפקיד הבכיר-מאוד של מנכ"ליות משרדי ממשלה ממשיך אפוא את המגמה הזו.

במגזר הפרטי המצב דומה. בדוח של S&P משנת 2022 נבדק שיעור המנכ"ליות בחברות הציבוריות שנמצאות במדד S&P Global Broad Market Index, הכולל 8,000 חברות. הדוח מצא ששיעור המנכ"ליות של חברות בכל 65 המדינות שנבדקו עמד על 5.4% בלבד. בישראל, רק ב-2.1% מ-125 ההחברות שבמדד כיהנו נשים כמנכ"ליות (ירידה מ-2.9% בשנת 2020) (Burke, 2022). נוסף על כך, לפי דוח של הפורום הכלכלי העולמי שבדק למעלה מ-100,000 חברות (בישראל – כ-500 חברות בגדלים שונים), רק בכ-10% מהחברות שנבדקו בישראל אישה היא המנהלת הבכירה ביותר בארגון (WEF, 2023). הייצוג הנשי בדירקטוריונים של החברות הציבוריות מעט טוב יותר, אך רחוק מלהיות מספק. לפי נתוני הרשות לניירות ערך, שיעור הדירקטוריות מקרב החברות הנסחרות במדד ת"א 125 עלה מ-18% בשנת 2010 ל-27% בשנת 2022 (רשות ניירות ערך, 2022), ככל הנראה בשל דרישות רגולטוריות מחמירות באשר לייצוג נשים בדירקטוריונים.

בהקשר זה מעניין לציין כי יש גוף הולך ומתרחב של מחקרים שמראים כי ריבוי נשים בתפקידי הנהלה בכירים בחברות מסחריות תורם לביצועי החברות (למשלLückerath-Rovers, 2013; Isidro and Sobral, 2015; Colin and Homroy, 2018). אפשר לשער שמחקרים אלה רלוונטיים ותקפים גם לשירות הציבורי – כלומר שגם שם נשים בתפקידי ניהול עשויות לתרום לביצועים.

הייצוג הנמוך של נשים בתפקידי ניהול בכירים במגזר הציבורי והפרטי הוא חלק מבעיה כללית יותר של אי-שוויון בין המינים בישראל, שהעצימה תחת הממשלה הנוכחית. שני דירוגים בין-לאומיים בנושא שוויון מגדרי שפורסמו לאחרונה העניקו לישראל ציון נמוך במיוחד. הראשון הוא כאמור מדד SIGI (Social Institutions and Gender Index) של ה-OECD, שפורסם במרץ 2023, ובו דורגה ישראל במקום האחרון מתוך מדינות הארגון. המדד בודק את הפערים בין גברים ונשים בספֵרה המשפחתית, החברתית והציבורית, לרבות בשכר ובהזדמנויות התעסוקה ובייצוג בזירות ציבוריות (OECD, 2023).

המדד השני הוא דוח הפער המגדרי של הפורום הכלכלי העולמי מיוני 2023, שבו צנחה ישראל מהמקום ה-60 למקום ה-83 מתוך 146 מדינות. המדד משקלל בתוכו את הייצוג הפוליטי, פערי השכר, השוויון במקום העבודה, הישגים לימודיים ומצב הרווחה של נשים. הנסיגה נבעה בעיקר מהירידה במדד הייצוג הפוליטי, שבו צנחה ישראל מהמקום ה-61 למקום ה-96 בעקבות ירידה בייצוג של נשים בתפקידים בכירים בכנסת ובממשלה ה-37 (ממשלת נתניהו שהוקמה ב-2022). נתונים מדאיגים נוספים במדד זה הם: ישראל דורגה במקום ה-81 בפערי השכר בין גברים לנשים, עם פער ממוצע בשכר של 24.7%; במקום ה-96 בייצוג נשים בתפקידים בכירים בכלכלה ובשירות הציבורי; ובמקום ה-109 בשיעור הנשים בתפקיד של שרות בממשלה (WEF, 2023).

הנתונים

  הממשלה הממנה

מקרב הממשלות ה-37-30, הממשלה ה-36 (ממשלת השינוי, שהוקמה ב-2021) מינתה את מספר הנשים הגבוה ביותר לתפקיד מנכ"ליות – 11 מינויים, שהם כ-41% מכלל המינויים לתפקיד זה, היו של נשים. הממשלה עם שיעור מינויי המנכ"ליות הנמוך ביותר היא הממשלה ה-37 (הנוכחית) – 2 נשים, 6% מהמינויים. מדובר בנקודת שפל של לפחות 20 שנה: אפילו הממשלה ה-31 (ממשלת אולמרט), שהייתה נקודת השפל הקודמת, מינתה יותר שרות הן מבחינת מספר (3 לעומת 2) והן מבחינת שיעור מקרב כל המינויים (11% לעומת 6%). יתר על כן, 2 המנכ"ליות בממשלה הנוכחית מונו לעמוד בראש משרדים קטנים יחסית – משרד ההסברה והמשרד לקידום מעמד האישה; וכאמור, באוגוסט 2023 פוטרה אחת מ-2 המנכ"ליות, זו שעמדה בראש משרד ההסברה.

תרשים 1. מספר ושיעור המנכ"ליות שמונו, לפי ממשלה ממנה, 2023-2003

 

לשם הנוחות, להלן רשימת הממשלות לפי שנים:

ממשלה	כינוי	שנות כהונה
30	ממשלת שרון השנייה	2006-2003
31	ממשלת אולמרט	2009-2006
32	ממשלת נתניהו השנייה	2013-2009
33	ממשלת נתניהו השלישית	2015-2013
34	ממשלת נתניהו הרביעית (לרבות תקופת ממשלת המעבר של 2020-2019)	2020-2015
35	ממשלת החילופים (נתניהו-גנץ)	2021-2020
36	ממשלת השינוי (בנט-לפיד)	2022-2021
37	הממשלה הנוכחית	2022 ואילך

 

  ההשתייכות המפלגתית של השר הממנה

הנתונים מלמדים ששרים ממפלגות מרכז ושמאל מינו באופן יחסי יותר נשים לתפקיד מנכ"ליות, כפי שאפשר לראות בתרשים 2 להלן (את חלוקת המפלגות לפי גושים אפשר למצוא בנספח): מקרב המינויים שבוצעו על ידי שרים ממפלגות השמאל והמרכז, 29% ו-30% (בהתאמה) היו של נשים; וממפלגות הימין, לרבות מפלגות דתיות וחרדיות – רק 12%.

כדאי לשים לב גם לנתונים על מפלגות ספציפיות. הנתון הבולט ביותר הוא שמתוך 39 המינויים שביצעו שרים ממפלגות דתיות וחרדיות – לא מונתה ולו אישה אחת (המפלגות הן ש"ס, יהדות התורה, הבית היהודי, האיחוד הלאומי-תקומה, הציונות הדתית, עוצמה יהודית וימינה). בקרב שרי הליכוד מדובר ב-16%, נמוך במעט מהממוצע הכללי. השיאניות לחיוב במינוי נשים הן מפלגות יש עתיד – 46% מהמינויים של מנכ"לים היו של נשים, בדומה למשקלן בתעסוקה; וכמה מפלגות שמינו בסך הכול מנכ"לים ספורים: מפלגת התנועה (בממשלה שהוקמה ב-2013) – מינוי של אישה אחת מתוך 2 מינויים, מפלגת שינוי (בממשלה שהוקמה ב-2003) – 2 מתוך 4, מרצ (בממשלת השינוי שהוקמה ב-2021) – 2 מתוך 3, ומפלגת דרך ארץ (בממשלת נתניהו-גנץ שהוקמה ב-2020) – מינוי של אישה אחת לתפקיד מנכ"לית (1 מתוך 1). 

תרשים 2. מספר ושיעור המנכ"ליות שמונו, לפי הזהות המפלגתית של השר, 2023-2003

 

  מין השר הממנה

כפי שאפשר לראות בתרשים 3 להלן, שרות נטו למנות יותר נשים – ובאופן משמעותי: מתוך כלל המינויים של שרות בשני העשורים החולפים, 38% היו נשים – לעומת 14% מהמינויים של שרים. בממשלה הנוכחית השרים לא מינו ולו אישה אחת לתפקיד מנכ"לית, אך גם השרות לא "מצטיינות" במינויים אלו לעומת שרות בממשלות קודמות – 6 השרות מינו 6 מנכ"לים, מתוכם 2 מנכ"ליות בלבד (33%). 

תרשים 3. מספר ושיעור המנכ"ליות והמנכ"ליות שמונו, לפי מין השר הממנה, 2023-2003

 

  משרדים ספציפיים (ולפי גודל המשרד)

בהסתכלות על גודל המשרד מתגלה תמונה עגומה גם כן (ראו תרשים 4 להלן). חילקנו את המשרדים לשלוש קטגוריות – גדול, בינוני וקטן – לפי גודל התקציב (תקציב המדינה, 2023) ולפי מידת ההשפעה והחשיבות המשוערת של המשרד (החלוקה מופיעה בנספח). הממצאים מלמדים כי שיעור הנשים שמונו למנכ"ליות במשרדים הקטנים עולה בהרבה על שיעורן במשרדים הגדולים והבינוניים: מתוך כלל המנכ"לים שמונו למשרדים הקטנים, 23% היו נשים; במשרדים הבינוניים והגדולים שיעור זה עומד רק על 14% ו-15% (בהתאמה). נתונים אלה תואמים את התופעה הכללית שהוצגה קודם לכן: ככל שעולים בדרגת הבכירות במגזר הציבורי, כך שיעורן של הנשים הולך וקטן. 

תרשים 4. מספר ושיעור המנכ"ליות והמנכ"ליות שמונו, לפי גודל המשרד, 2023-2003

 

עוד עולה מהניתוח כי ב-10 משרדים (מתוך המשרדים שכיהן בהם יותר ממנכ"ל אחד לאורך השנים) לא כיהנו מנכ"ליות כלל בשני העשורים החולפים. ברשימה זו מופיעים כמה מהמשרדים החשובים ביותר – משרד הביטחון, משרד החוץ, המשרד לביטחון לאומי, משרד הבריאות, המשרד לשירותי דת, משרד ההתיישבות והמשימות הלאומיות, משרד המודיעין, משרד התיירות, משרד הבינוי והשיכון ומשרד הכלכלה והתעשייה; אליהם אפשר להוסיף משרדים שבהם כיהן או מכהן רק מנכ"ל אחד, שהיה או שהוא גבר – המשרד לחיזוק וקידום קהילתי, משרד הדיגיטל הלאומי, משרד ההשכלה הגבוהה והמשלימה ומשרד משאבי המים (כולם בממשלת נתניהו-גנץ, שהוקמה ב-2020), ומשרד המורשת ומשרד העבודה (שניהם בממשלה הנוכחית, ממשלת נתניהו שהוקמה ב-2022) (שמות המשרדים הם השמות הנוכחיים שלהם; כמה מהמשרדים שינו את שמם לאורך השנים). גם כאן נציין לטובה את הממשלה ה-36 (ממשלת השינוי, שהוקמה ב-2021), שבה מונו נשים שהיו הראשונות לעמוד בראש משרדיהן: משרד התפוצות, משרד הרווחה והביטחון החברתי, וגולת הכותרת – משרד ראש הממשלה (וקודם לכן משרד ראש הממשלה החלופי) – אשר נעמה שולץ מונתה על ידי ראש הממשלה יאיר לפיד לעמוד בראשו.

המשרדים המובילים במינוי מנכ"ליות הם משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי, עם 4 מינויים של נשים מתוך 7 – 57%; ומשרד החינוך, עם 5 מתוך 10 – כלומר 50%. משרדים נוספים שראוי לציין הם משרד המשפטים והמשרד לשיתוף פעולה אזורי (בשניהם – 33%, 2 מתוך 6), המשרד להגנת הסביבה (30%, 3 מתוך 10), משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה (38%, 3 מתוך 8); וכן משרדים שפעלו קדנציות מעטות – המשרדים החדשים של ממשלת נתניהו שהוקמה ב-2022, להסברה ולקידום מעמד האישה; ומשרד רה"מ החלופי, שאליו מונתה אישה אחת מתוך 2 מינויים.

  רמת ההשכלה

בחינה של רמת ההשכלה של מנכ"לי משרדי הממשלה מראה שרובם הגדול של המנכ"לים והמנכ"ליות שמונו היו בעלי תואר שני (163 מתוך 233 מנכ"לים ומנכ"ליות שנמצא עליהם מידע), פחות מכך בעלי תואר ראשון (49) ועוד פחות מכך בעלי תואר שלישי (21) (לפי החלטת ממשלה 3435 מיום 13.4.2008, מנכ"ל נדרש לתואר ממוסד אקדמי). באופן יחסי, רמת ההשכלה של נשים הייתה מעט יותר גבוהה: 86% מהנשים היו בעלות תואר שני או שלישי, לעומת 78% מהגברים. בעקבות זאת, בקרב המנכ"לים בעלי תואר שני ושלישי – כמעט 20% היו נשים; ואילו בקרב בעלי תואר ראשון – רק 12%. מדובר בתופעה המאפיינת כמעט את כל מדינות ה-OECD: הפערים בין גברים לנשים מצטמצמים (אך רחוקים מלהיעלם, בוודאי בישראל) ככל שרמת ההשכלה עולה (OECD, 2018).

תרשים 5. שיעור המנכ"ליות והמנכ"ליות שמונו, לפי רמת השכלה, 2023-2003

 

להורדת הנספחים >>

מקורות