(אי-)אכיפת חובת לימודי הליבה בחינוך החרדי לבנים בשנים 2024-2014: סקירת נתונים
למרות החובה החוקית, המדינה כמעט שאינה אוכפת הוראת לימודי הליבה במוסדות החינוך החרדי לבנים. משרד החינוך ממעט לקזז תקציבים ואינו משתמש בסמכותו לשלול הכרה ממוסדות המפרים את החוק
על פי התקנות וחוזר המנכ"ל החלים על החינוך החרדי היסודי, מוסדות אלה מחויבים בלימודי ליבה בהיקף הנע בין 55% ל-100% מתוכנית הליבה של בתי הספר הממלכתיים. סקירה זו מציגה ממצאים על האכיפה של חובת לימודי ליבה בחינוך החרדי היסודי לבנים בעשור האחרון. אלו הם הממצאים העיקריים העולים ממנה:
- שיעור המוסדות שמשרד החינוך מקזז מתקציבם בשל אי-עמידה בחובת לימודי הליבה נמוך מאוד. אף שיש אינדיקציות ברורות לכך ששיעור ניכר ממוסדות החינוך לבנים בחינוך החרדי אינם מלמדים לימודי ליבה כנדרש, שיעור מוסדות אלו שמשרד החינוך מקזז מתקציבם הוא נמוך מאוד – 6% בשנת תשפ"ד.
- היעדר אכיפה מוחלט בחלק ניכר מהמוסדות. משרד החינוך אינו אוכף כלל את חובת לימודי הליבה במוסדות הפטור והמוכש"ר, המחויבים ב-55% ו-75% מלימודי הליבה (בהתאמה), אף שכמחצית מהבנים בחינוך החרדי היסודי לומדים במוסדות אלו.
- שיעור הקיזוז מהתקציב נמוך מאוד. גם במעט מוסדות החינוך החרדיים שבהם נערכים קיזוזים, שיעור הקיזוז נמוך מאוד ועומד בממוצע על כ-6% מהתקציב שהועבר למוסד בשנת תשפ"ד (2023/24), סכום של כ-225,000 ש"ח למוסד.
- ירידה בהיקף הקיזוז לאורך השנים. לאורך העשור האחרון חלה ירידה ניכרת בגודל ובסך התקציב המקוזז למוסד: בשנת תשע"ד (2013/14), העלות הממוצעת שנגרעה ממוסדות שתקציבם קוזז הייתה 72 שעות שבועיות, בעוד בשנת תשפ"ד (2023/24) נגרעה בממוצע עלות שנתית של 32 שעות שבועיות בלבד.
- קיזוזים רבים יותר בפריפריה מאשר במרכז. שיעור גבוה יחסית של קיזוזים למוסדות חינוך נערכים באזורי הפריפריה, ובפרט במחוז הדרום. קשה להצביע בבירור על הסיבה ששיעור הקיזוז נמוך יותר במחוזות המרכז, אך ייתכן שהדבר נובע מקושי באכיפה באזורים אלה שהם בעלי אוריינטציה חרדית אידיאולוגית חזקה יותר.
- בעיה חוזרת באותם מוסדות. ב-82% מהמוסדות שמשרד החינוך קיזז מתקציבם ב-11 השנים שנבדקו נערך קיזוז ביותר משנה אחת. ברבים מהמוסדות נערך קיזוז במספר רב של שנים, וב-10% מהמוסדות נערך קיזוז בכל 11 השנים.
- אי-שימוש בכלי של שלילת הכרה ממוסד. אף שעל פי חוק יש למשרד החינוך סמכות לשלול הכרה ממוסד חינוכי שאינו עומד בחובת לימודי הליבה, בפועל המדיניות היא שלא להשתמש בסמכות זו.
לימודי הליבה בחינוך החרדי הם אחד הנושאים המרכזיים בשיח הציבורי בישראל. תוכנית היסוד (הקרויה לעיתים גם "תוכנית הליבה") היא תוכנית לימודים שגיבש משרד החינוך, ונכללים בה מקצועות שנועדו לשמש בסיס משותף לכלל מערכת החינוך, כלומר להקנות בסיס ידע משותף לכל תלמידי ישראל. תוכני הלימוד בתוכנית הליבה נחלקים לאשכולות, ובהם אשכול שפות וספרות, אשכול מתמטיקה ומדעים, ועוד. המקצועות הנכללים בתוכנית הליבה נחשבים חיוניים להתפתחות ולצמיחה של אזרחים אוטונומיים, בעלי ידע ומיומנויות למידה המאפשרים תפקוד והשתלבות בחברה ובשוק התעסוקה. ואולם, כידוע, בחברה החרדית יש התנגדות להטמעה של תוכנית לימודים זו, ובפרט בקרב הבנים.
סקירה זו בוחנת את מדיניות האכיפה של משרד החינוך בנוגע לחובת ההוראה של לימודי הליבה בבתי ספר יסודיים לבנים בחינוך החרדי בין שנת הלימודים תשע"ד (2013/14) לשנת הלימודים תשפ"ד (2023/24). במערכת החינוך החרדית כיתות ז'-ח' הן חלק מהחינוך היסודי, ולכן הניתוח להלן דן גם בכיתות אלו. הסקירה תתמקד בקיזוזים, שהם סנקציות תקציביות שהמשרד נוקט כלפי מוסדות שאינם מלמדים לימודי ליבה כנדרש, כלומר גריעת כסף מהתקציבים שמשרד החינוך מעביר למוסדות החינוך. לקראת סוף הסקירה אעסוק גם בשלילת הרישיון וההכרה ממוסדות חינוך שאינם מלמדים לימודי ליבה כנדרש.סקירה זו מעדכנת ומרחיבה סקירה קודמת שפרסמתי בשנת 2022. ראו אריאל פינקלשטיין, "הקיזוז למוסדות חרדיים בגין אי לימוד מקצועות ליבה התכווץ: ניתוח מיוחד", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 29.5.2022.
המעמד המשפטי של מרבית מוסדות החינוך היסודיים בחינוך החרדי הוא ייחודי ואינו תואם לחינוך הממלכתי. למוסדות חרדיים שונים יש הגדרות משפטיות שונות, שמהן נגזר אופן התקצוב שלהם והיקף לימודי הליבה שעליהם ללמד.
לפי סעיף 3 לחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, שר החינוך קובע את תוכנית הלימודים של מוסדות החינוך הרשמיים. סעיף 11 לחוק קובע כי בנוגע למוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים "השר רשאי לקבוע, בתקנות, סדרים ותנאים להכרזת מוסדות לא רשמיים כמוסדות חינוך מוכרים, להנהגת תוכנית היסוד בהם, להנהלתם, לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם". לפי סעיף זה הותקנו זמן קצר לאחר קום המדינה תקנות חינוך ממלכתי מוסדות מוכרים, התשי"ג-1953. בסעיף 1 לתקנות נכתב כי "תוכנית היסוד" היא "מספר השעות לפי המקצועות שהן חובה על כל מוסד חינוך". סעיף 3 לתקנות קובע כי היקף תוכנית היסוד במוסד מוכר יהיה 75% מכלל שעות הלימודים במוסד חינוך רשמי, אולם השר רשאי לאשר שיעור שונה מזה, ובלבד שתלמידי המוסד יגיעו, לפי מבחנים ומבדקים, לרמת ההישגים הנהוגה במוסד חינוך רשמי. אף שתקנות אלו נקבעו בשנת 1953, ולמרות הנוסח המפורש בחוק ובתקנה הרלוונטית, בעשורים הראשונים לקיומה של מערכת החינוך לא גובשה על ידי שר החינוך תוכנית ליבה למוסדות המוכרים שאינם רשמיים, והנושא לא נדון כלל. עם זאת, משנת 1999 הוגשו עתירות רבות לבג"ץ בנושא, ובעקבותיהן נדרש משרד החינוך להסדיר בנהלים את לימודי הליבה במוסדות החינוך החרדיים.
בשנת 2011 פורסם חוזר מנכ"ל משרד החינוך שכותרתו "תוכנית היסוד למגזר החרדי בבית הספר היסודי, בכיתות א-ח". חוזר המנכ"ל מסדיר את היקף השעות שצריכות להילמד בכל אחד מנושאי תוכנית הליבה בסוגים השונים של בתי ספר יסודיים במערכת החינוך החרדית. להלן פירוט סוגי המוסדות והיקף לימודי הליבה הנדרש בהםההתייחסות להלן היא לשיעור מסוים של עמידה בתוכנית הליבה הנע בין 55% ל-100% מלימודי ליבה מלאים. עם זאת, קיימים פערים מסוימים בין מה שנחשב ל-100% לימודי ליבה בחינוך החרדי ובין חובת לימודי הליבה בחינוך הממלכתי, בעיקר בשכבות הלימוד ז'-ח', והדבר עורר לאחרונה ביקורת בקרב הייעוץ המשפטי של משרד האוצר. כך למשל, בעוד חובת שעות ההוראה בשכבות הלימוד ז'-ח' (יחד) במוסד בחינוך הממלכתי עומדת על תשע שעות שבועיות במדעים, מוסד בחינוך החרדי באותן השכבות שלומדים בו 100% לימודי ליבה מחויב רק בארבע שעות שבועיות במדעים. היועץ המשפטי של משרד האוצר, אסי מסינג, הרחיב על פערים נוספים במכתב ששלח באוגוסט 2024 למשנה ליועצת המשפטית לממשלה, אביטל סומפולינסקי, שעסק בהצטרפות מוסדות הרשתות בחינוך החרדי לתוכנית "אופק חדש". ראו גם ענת בארט, אודי שפיגל וגלעד מלאך, אחד מחמישה תלמידים: החינוך החרדי בישראל, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2020, עמ' 37. בהתאם לתקצובם על ידי המדינה:להרחבה על סוגי המוסדות והמעמד המשפטי שלהם ראו שלומית שהינו-קסלר, "יסודות החינוך החרדי: עקרונות, מאפיינים, אנומליות", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 26.12.2024.
מוסדות פטור. מוסדות חינוך יסודיים הפועלים בצורה עצמאית, ומרבית הלומדים בהם הם בנים. מוסדות אלו זוכים ל־55% מהתקצוב שמקבלים מוסדות ממלכתיים, ובהתאמה מחויבים ל־55% מלימודי הליבה.
מוכר שאינו רשמי (מוכש"ר). מוסדות הפועלים בצורה עצמאית בלא שיוך לרשת ובלא מעמד משפטי אחר. מוסדות אלו זוכים ל־75% מהתקצוב שמקבלים מוסדות ממלכתיים, ובהתאמה מחויבים ל־75% מלימודי הליבה.
רשתות. במערכת החינוך החרדי היסודי פועלות שתי רשתות: בני יוסף (לשעבר מעיין החינוך התורני), המזוהה עם מפלגת ש"ס, והחינוך העצמאי, המזוהה עם מפלגת יהדות התורה. המוסדות המשויכים לרשתות זוכים ל־100% מהתקצוב שמקבלים מוסדות ממלכתיים, ובהתאמה מחויבים ל־100% מלימודי הליבה. אף שמוסדות אלו מתוקצבים ב-100%, הם אינם מוסדות ממלכתיים אלא מוסדות פרטיים שהם למעשה מוסדות מוכש"ר עם מעמד מיוחד של רשתות.
חינוך ממלכתי־חרדי (ממ"ח). מוסדות חינוך ממלכתיים לכל דבר הממומנים ב-100% מהתקצוב של מוסדות ממלכתיים ומחויבים בלימודי ליבה מלאים (100%).
חינוך מיוחד. נוסף לכל אלו ישנם גם מוסדות חינוך מיוחד שאינם משויכים לאחת מהרשתות או מסוגי המוסדות הנזכרים לעיל.
לפי נתוני משרד החינוך, בשנת הלימודים תשפ"ה (2024/25) פועלים ברחבי הארץ 1,100 בתי ספר יסודיים בחינוך החרדי, מתוכם 525 מוסדות המשויכים לרשתות (47%), 240 מוסדות פטור (21.5%), 119 מוסדות מוכש"ר (11%), 107 מוסדות ממלכתי-חרדי (9.5%) ו-119 מוסדות חינוך מיוחד (11%). לימוד בחסר של מקצועות הליבה בחינוך החרדי הוא תופעה המתרחשת כמעט אך ורק בקרב בנים, ולכן הסקירה מתמקדת במוסדות אלו. מוסדות החינוך לבנים בחינוך החרדי קטנים יותר ממוסדות החינוך לבנות, ולפיכך מספר מוסדות החינוך לבנים גבוה יותר. כך, בשנת הלימודים הנוכחית (תשפ"ה) ישנם 767 מוסדות חינוך שבהם לומדים בנים, רובם המוחלט מוסדות לבנים בלבד, ומעט מוסדות מעורבים לבנים ולבנות (רובם מוסדות חינוך מיוחד או מוסדות שבפועל מתנהלים ככל הנראה כמוסדות נפרדים ורק סמל המוסד משותף מבחינה רשמית). תרשים 1 מציג את התפלגות התלמידים הבנים בין הסוגים השונים של המוסדות וכן את התפלגות המוסדות שבהם לומדים בנים.
תרשים 1. התפלגות הבנים בחינוך החרדי היסודי (כיתות א'-ח') לפי המעמד המשפטי של המוסד, בחלוקה למוסדות ובחלוקה לתלמידים, תשפ"ה (2024/25) (ב-%)
ניתן לראות שמרבית התלמידים הבנים בחינוך החרדי היסודי לומדים במוסדות פטור (40%) וברשתות (40%). בשנים קודמות התמונה הייתה דומה למדי, אך החינוך הממלכתי-חרדי היה קטן יותר, ולכן שיעור התלמידים במוסדות הפטור, הרשתות והמוכש"ר היה מעט גבוה יותר.
על פי הנהלים, משרד החינוך מפקח על שעות הלימודים ורשאי להטיל קנסות – באופן של קיזוז תקציבים – על מוסדות שלא עמדו בהנחיות ולא לימדו את היקף לימודי הליבה הנדרש מהם.הבסיס לכך הוא בחוזר מנכ"ל משנת 2005 שבו נכתב כי "תוכנית יסוד (הליבה) חלה על כל התלמידים במערכת החינוך היסודי בישראל, והיא תנאי מוקדם לקבלת תקצוב ממלכתי" (משרד החינוך, חוזר מנכ"ל תשס"ו /3א). בהתאם לדיווחים של המוסדות על מערכת השעות ולבדיקות של מפקחי משרד החינוך, המפקחים נדרשים לדווח על היקף לימודי הליבה בפועל, ובהתאם לכך משרד החינוך אמור לערוך קיזוז ולהפחית מתקציב המוסד את עלות השעות שלא נלמדו (במקרה שמדובר ברשתות, הסנקציה מוטלת על הרשת ולא על המוסד באופן ישיר, והיא בוחרת אם להשית את הקיזוז על המוסד. לצורך הנוחות, להלן אתייחס גם לקיזוזים אלו כקיזוזים שנערכים למוסדות).
להלן יוצגו הנתונים לגבי קיזוז התקציבים בעשור האחרון, בשנים תשע"ד-תשפ"ד (2023/24-2013/14). המידע מבוסס על ניתוח שנערך במכון הישראלי לדמוקרטיה לנתונים גולמיים שהתקבלו ממשרד החינוך במענה לשתי בקשות חופש מידע – הראשונה התקבלה בשנת 2022, והשנייה, בינואר 2025. מהמידע שהתקבל מהמשרד לא ניתן לדעת מהו המקצוע או האשכול שבגינם בוצעו הקיזוזים.
מהמענה לבקשת חופש מידע שהתקבל ממשרד החינוך בשנת 2022 עולה כי המשרד אינו מקזז כלל מתקציבם של מוסדות פטור ומוכש"ר אלא רק ממוסדות הרשתות המחויבים ב-100% לימודי ליבה. המשרד הבהיר שכאשר נמצא שמוסד פטור או מוכש"ר לא לימד את לימודי הליבה בהתאם לנדרש, נערך עימו בירור והובהרו לו חובותיו. בנוסף, נכתב כי "נערך דיון בנושא עם הגורמים הרלוונטיים במשרדנו וחודדו הנהלים שגם במוסדות אלה במידה ולא לימדו על פי הנדרש יש לקזז בהתאם".אילנית שושני, מרכזת בכירה (העמדת מידע לציבור), בשם הממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד החינוך, 4.9.2022. מהמענה שהתקבל ממשרד החינוך בינואר 2025 עולה כי המדיניות של המשרד לא השתנתה, וגם כיום הוא אינו מקזז מתקציבם של מוסדות פטור או מוסדות מוכש"ר אלא רק ממוסדות הרשתות. כך למעשה, כמחצית מהתלמידים בבתי הספר היסודיים בחינוך החרדי (תרשים 1) לומדים במוסדות שמשרד החינוך אינו מקזז מתקציבם כלל בגין אי-לימוד מקצועות הליבה.
בפועל, מדיניות קיזוז התקציבים של משרד החינוך ננקטת אפוא כלפי מוסדות הרשתות בלבד. מהנתונים עולה כי נכון לשנת תשפ"ה, ברשתות ישנם 292 מוסדות שבהם לומדים בנים, מתוכם 170 ברשת בני יוסף ו-122 ברשת החינוך העצמאי. תרשים 2 מציג את שיעור מוסדות החינוך היסודיים לבנים בחינוך החרדי שמשרד החינוך קיזז מתקציבם לאורך השנים מתוך מוסדות הרשתות ומתוך כלל מוסדות החינוך לבנים בחינוך החרדי. בתרשים 3 מוצגים הנתונים על מספר המוסדות שקוזז מהם תקציב לאורך השנים.
תרשים 2. שיעור מוסדות החינוך היסודיים לבנים בחינוך החרדי שקוזז מתקציבם בגין אי-לימוד מקצועות ליבה כנדרש, תשע"ד-תשפ"ד (ב-%)
תרשים 3. מספר מוסדות החינוך היסודיים בחינוך החרדי שקוזז מתקציבם בגין אי-לימוד מקצועות ליבה כנדרש, תשע"ד-תשפ"ד
מתרשים 2 עולה כי השיעור השנתי של מוסדות הרשתות לבנים שקוזז מהם תקציב עומד לאורך השנים על 10%–20%, ובשנת תשפ"ד הוא עמד על 15%. כאמור, במחצית מהמוסדות (פטור ומוכש"ר) משרד החינוך אינו עורך קיזוזים כלל, ולכן בניתוח של כל מוסדות החינוך החרדי לבנים, שיעור המוסדות שקוזז מהם תקציב נמוך בהרבה ועמד בשנת תשפ"ד על 6% בלבד. כך, מספר המוסדות שקוזז מהם תקציב עומד על כמה עשרות בכל שנה (תרשים 3).
תרשים 4 משקף את ההשפעה של הקיזוזים על שיעור ההשתתפות של משרד החינוך בתקציב המוסדות שקוזז מהם תקציב. כאמור, מוסדות הרשתות מתוקצבים בהתאם ל-100% לימודי ליבה, כך ששיעור ההשתתפות של משרד החינוך בתקציב המוסדות הללו משקף לכאורה את שיעור לימודי הליבה הנלמדים בהם. לשם הדוגמה, מוסד שהקיזוז גרע 5% מתקציבו הוא מוסד שעל פי הדיווח מלמד 95% מתוכנית הליבה, ולכן שיעור ההשתתפות של משרד החינוך בתקציב המוסד עומד על 95%.
תרשים 4. שיעור ההשתתפות התקציבית הממוצע של משרד החינוך בתקציב מוסדות החינוך היסודיים בחינוך החרדי שקוזז מתקציבם בגין אי-לימוד מקצועות ליבה כנדרש, תשע"ד-תשפ"ד (ב-%)
גם במוסדות שקוזז מהם תקציב, מדובר בקיזוז שולי בלבד ביחס לתקציב המוסד. כלומר, מהתרשים עולה כי לפי נתוני משרד החינוך שיעור העמידה בתוכנית הליבה במוסדות שקוזז מהם תקציב הוא גבוה מאוד ועמד בשנת תשפ"ד על 94% (בהמשך הסקירה יוצג ניתוח תקציבי מפורט של הנתונים הללו).
השאלה המתבקשת היא האם ועד כמה שיעורי הקיזוזים הללו והיקפם אכן משקפים את היקף לימודי הליבה בפועל במוסדות החינוך החרדיים. אף שאין על כך נתונים מדויקים, ברור לכל הגורמים המעורים בנושא כי היקף הלימוד של מקצועות הליבה במוסדות לבנים בחינוך החרדי הוא נמוך בהרבה מהמדווח על ידי מפקחי משרד החינוך. בשורות הבאות אציג כמה אינדיקציות מחקריות לכך.
מחקר מקיף של לטם פרי-חזן, נטע ברק-קורן וגיל נחמני שנערך בשנים 2019–2021 בחן את סוגיית לימודי הליבה בחינוך החרדי לבנים על בסיס ראיונות עם 48 מנהלים ו-34 מורים למקצועות הליבה ב-62 בתי ספר יסודיים לבנים בחינוך החרדי, שהם מדגם מייצג של מוסדות החינוך של האוכלוסייה החרדית, ולומדים בהם כ-18,000 תלמידים. המחקר מצא כי כמעט בכל המוסדות אין מלמדים לימודי ליבה באופן מלא לפי דרישות משרד החינוך, אך היקפי אי-העמידה בנהלים אינם זהים בכל המקצועות ובכל המוסדות. המחקר הצביע על היקף נמוך במיוחד של לימודי ליבה במקצועות אנגלית ומדעים, ובפרט בכיתות ז'-ח', שבהן יש התרכזות בלימודי הקודש לקראת המשך הלימודים בישיבה קטנה. כך למשל נמצא כי בכיתות א'-ו' ההיקף הממוצע של לימודי מדעים הוא 76% מהנדרש ושל לימודי אנגלית – 40% מהנדרש; ובכיתות ז'–ח' ההיקף הממוצע של לימודי מתמטיקה הוא 76% מהנדרש, בהיסטוריה – 41% מהנדרש, במדעים – 39% מהנדרש ובאנגלית – 25% מהנדרש. המחקר מצא כי השיעור הנמוך של עמידה בחובת לימודי הליבה מתקיים באופן נרחב הן במוסדות הרשתות, הן במוסדות המוכש"ר והן במוסדות הפטור.Lotem Perry‐Hazan, Netta Barak‐Corren, and Gil Nachmani, “Noncompliance with the Law as Institutional Maintenance at Ultra‐Religious Schools,” Regulation & Governance 18 (2), Special Issue on: Regulation and Development (April 2024): 612-636
נוסף על כך, מחקר שפרסמתי בשנת 2022 במכון הישראלי לדמוקרטיה והתמקד בתחום האנגלית מצא כי 76% מהציבור החרדי שיש להם בנים במוסדות החינוך דיווחו כי ילדיהם אינם לומדים אנגלית כלל בבית הספר, אף שעל פי חוזר המנכ"ל רק הלומדים במוסדות הפטור (40% מהתלמידים הבנים) פטורים מחובת לימודי אנגלית.אריאל פינקלשטיין, אנגלית שפה זרה: אנגלית בחברה החרדית, מחקר מדיניות 194, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2023, עמ' 29-21; אריאל פינקלשטיין, "סקר מיוחד: כמה מהבנים חרדים לומדים אנגלית והאם החרדים מעוניינים בשינוי?", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 17.2.2022. כלומר, קיים פער ניכר בין חובת לימודי האנגלית בחינוך החרדי ובין היקף הלימודים בפועל (ובפרט שגם מוסדות שמלמדים אנגלית, לא בהכרח עושים זאת בהיקף הנדרש בתוכנית הליבה).
הפער בין ממצאים אלו על היקף לימודי הליבה בפועל בחינוך החרדי ובין השיעור הנמוך מאוד של קיזוזים בגין היעדר לימודי ליבה בהיקף הנדרש מלמד כי נתוני הקיזוז של משרד החינוך אינם משקפים את הנעשה בפועל במוסדות החינוך החרדיים. ואכן, דוח מבקר המדינה לשנת 2020 הראה כי הפיקוח של המחוז החרדי במשרד החינוך על מוסדות החינוך החרדיים מקל מאוד ואינו הולם את ההנחיות של חוזר המנכ"ל. חוזר המנכ"ל מחלק את תוכני הלימוד לשלושה אשכולות, שבכל אחד מהם כמה מקצועות. אף שהחוזר קובע את היקף השעות הנדרש בכל מקצוע בנפרד, מבקר המדינה מצא שהפיקוח של משרד החינוך בדק את עמידת בתי הספר בתוכנית הליבה לפי האשכולות, כך שבית הספר נחשב לעומד בדרישה של תוכנית הליבה במלואה אם לכל אשכול מוקצית המכסה הכוללת של השעות שנקבעה לו. כלומר, המפקחים של המחוז החרדי אינם מוודאים שכל מקצועות הלימוד באותו אשכול אכן נלמדים בהיקף השעות שנקבע, אלא שמכסת השעות הכוללת של אותו אשכול נלמדה. למשל, המבקר הציג מקרה של מוסד שעומד מבחינת משרד החינוך בתוכנית הליבה במלואה, אף שבכיתות ד'-ו' מלמדים בו חמש שעות עברית ורק שעה אחת אנגלית בשבוע, במקום שלוש שעות עברית ושלוש שעות אנגלית, כנדרש לפי חוזר המנכ"ל.מבקר המדינה, דוח שנתי 70ב, 2020, עמ' 1119-1117.
עם זאת, הסבר זה על האשכולות אינו הסיבה היחידה לפער הנזכר, מכיוון שלאור השיעור הגבוה של מוסדות חינוך חרדיים שאינם מלמדים כנדרש מתמטיקה ומדעים, קשה לראות כיצד אפילו באמצעות "השאלת" שעות בין המקצועות בתוך אשכול מתמטיקה וטבע, מוסדות החינוך יכולים להגיע לשיעור גבוה של לימודי ליבה. בנוסף, מבקר המדינה עמד על כך שהמדיניות של מפקחים שונים אינה אחידה כלל: "מבדיקה פרטנית מול המפקחים עלה כי כל מפקח פעל באופן שונה, למשל במקרה שבו לא הוקצו שעות לימוד לחינוך גופני בבית ספר מסוים, מפקח אחד לא קיזז את התקציב התואם, ואילו מפקח אחר קיזז תקציב בגין כל שעה שבית הספר לא הקצה".שם, עמ' 1119.
אם כן, ניתן להניח שיש תת-דיווח על מוסדות שאינם מלמדים לימודי ליבה על ידי מפקחי משרד החינוך.
האכיפה הנרפית בכל הנוגע לאי-לימוד מקצועות הליבה במוסדות החינוך החרדיים קשורה ככל הנראה לחוסר הרצון של המפקחים (שרובם בעצמם חרדים) להתעמת עם מוסדות החינוך. נוסף על כך, במקרים רבים אין להם תמיכה פוליטית במאבק זה, ולא פעם הדרג הפוליטי אף מבקש להצר את צעדיו של הפיקוח. דוגמה עדכנית למעורבות של פוליטיקאים חרדים בממשלה בריכוך ובמניעת סנקציות למוסדות החינוך החרדי העוברים על הנהלים ניתן להביא מתחום אחר. באפריל 2024 התחוללה תקיפה אווירית נרחבת של איראן על ישראל (שכונתה גם בשם "ליל הכטב"מים"). בעקבות המתקפה פרסם פיקוד העורף איסור על פעילויות חינוכיות והגבלת התקהלות עד 1,000 איש ברחבי ישראל, אך למרות זאת מוסדות חינוך חרדיים רבים נפתחו בניגוד להנחיות. פתיחת בתי הספר עוררה ביקורת ציבורית, ובתגובה זימן משרד החינוך מוסדות חינוך חרדיים לשימוע, ושר החינוך יואב קיש טען כי הללו יטופלו "באופן חריף". לאחר הזימון לשימוע התראיין חיים ביטון, שר במשרד החינוך האחראי על החינוך החרדי מטעם ש"ס, לתחנת הרדיו החרדית "קול חי" וסיפר על המעורבות האישית שלו במניעת הטלת סנקציות על בתי הספר הללו: "אני אמור להיות ממלכתי [...] אולי זה לא פוליטיקלי קורקט. יש הליך שאמור לקרות אולי, אבל המוסדות הללו לא ייסגרו ולא יישלל רישיונם, אני כמובן לא מקדים את מה שאמור להיות בתהליך, אבל אני כבר דיברתי עם מי שצריך לדבר [...] יהיה בסדר. יש החלטות של פיקוד העורף ויש הוראות של הרבנים"."יוני גרין, "זימון ת"תים לשימוע? חיים ביטון: דיברתי עם מי שצריך יהיה בסדר", חרדי10, 18.4.2024.
בתרשים 5 מוצג הסך הכולל של התקציב שקוזז בכל אחת מהשנים ממוסדות החינוך היסודיים בחינוך החרדי בגין אי-לימוד מקצועות ליבה כנדרש.
תרשים 5. סך התקציב שקוזז ממוסדות חינוך יסודיים בחינוך החרדי בגין אי-לימוד מקצועות ליבה כנדרש, תשע"ד-תשפ"ד (במיליוני ש"ח)
קווי המגמה מלמדים שבשנים תשע"ד-תשע"ז היקף הקיזוז עמד על כ-15 מיליון ש"ח, ולאחר מכן הוא ירד ועמד על כ-10 מיליון ש"ח; בשנת תשפ"ג הוא עלה שוב ל-13.7 מיליון ש"ח ובשנת תשפ"ד חזר ל-10 מיליון ש"ח. קו המגמה הכללי הוא של ירידה בהיקף הקיזוז, ולאור העלייה בסך התקציב לכל מוסד לאורך השנים, וכן העלייה במספר המוסדות והתלמידים לאורך השנים, הירידה הממשית גדולה עוד יותר.
ייתכן שיש קשר בין קווי המגמה הללו להרכב הקואליציוני של הממשלה, ובפרט למידת השותפות של המפלגות החרדיות בקואליציה. השנים שסך הקיזוז התקציבי היה בהן בשיאו הן תשע"ד ותשע"ה, ובשנים האלה המפלגות החרדיות לא היו חברות בקואליציה (רק לקראת סוף שנת הלימודים תשע"ה הן חזרו לקואליציה). כך גם שנת תשפ"ג, שבה סך הקיזוז התקציבי חזר שוב למספרים של אמצע העשור הקודם (13.7 מיליון ש"ח) ומספר המוסדות שקוזז מתקציבם הגיע לשיא (55), הייתה השנה היחידה מאז תשע"ד שהחרדים לא היו בה כלל חלק מהקואליציה (בתקופת "ממשלת השינוי"). בתחילת שנת תשפ"ד נערכו בחירות, והמפלגות החרדיות חזרו לקואליציה (ואף ניתן תפקיד של שר במשרד החינוך למפלגת ש"ס). ייתכן שהירידה בהיקף הקיזוזים ובהיקף המוסדות שקוזז מהם תקציב בין שנת תשפ"ג לשנת תשפ"ד קשורה אפוא למדיניות ממשלתית מוצהרת או סמויה (כאמור, ייתכן גם שגורמי האכיפה עצמם מעדיפים לשנות מדיניות על פי מידת הגיבוי שהם צופים שיקבלו מהדרג הפוליטי).
חוסר ההלימה בין קו המגמה של מספר מוסדות החינוך שקוזז מתקציבם (תרשים 3) ובין קו המגמה של סך הקיזוז התקציבי (תרשים 5) משקף למעשה שינוי בסך התקציב המקוזז ממוסד יחיד. כאמור, הקיזוז התקציבי ממוסד מבוסס על חישוב של המפקחים של מספר השעות השבועיות שלא נלמדו במוסד בשנה בהתאם לנדרש בחוזר המנכ"ל, והכפלת מספר השעות הללו בערך התקציבי השנתי של שעה שבועית (ערך זה נמצא בעלייה לאורך השנים. בשנת תשע"ד הוא עמד על 5,957 ש"ח ובשנת תשפ"ד על 6,684 ש"ח). שני התרשימים הבאים מציגים את השינוי בשתי צורות: תרשים 6 מציג את מספר השעות הממוצע שנגרע ממוסד שקוזז ממנו תקציב, ותרשים 7 מציג את היקף התקציב הממוצע שנגרע בשל כך.
תרשים 6. מספר השעות השבועיות הממוצע שתקציבן נגרע ממוסדות חינוך יסודיים בחינוך החרדי, מתוך המוסדות שקוזז מתקציבם בגין אי-לימוד מקצועות ליבה כנדרש, תשע"ד-תשפ"ד
תרשים 7. סך התקציב הממוצע שקוזז ממוסד חינוך יסודי בחינוך החרדי, במוסדות שקוזז מתקציבם בגין אי-לימוד מקצועות ליבה כנדרש, תשע"ד-תשפ"ד (בש"ח)
מהתרשימים עולה מגמה ברורה של ירידה בערכם של הקיזוזים שנערכו לבתי ספר יסודיים בחינוך החרדי. מספר השעות הממוצע שקוזז עמד בשנת תשפ"ד על 32 שעות, בהשוואה ל-72 שעות בשנת תשע"ד. בהתאם לכך חלה ירידה ניכרת גם בסך התקציב שקוזז ממוסד בממוצע, והוא עמד בשנת תשפ"ד על 227,802 ש"ח. כפי שהוצג לעיל (תרשים 4), מתוך המוסדות שנערך להם קיזוז, שיעור הקיזוז נמוך ועומד על 6% בלבד בממוצע מתקציב המוסד בשנת תשפ"ד.
כאמור, נראה ששיעור השינוי בקיזוז התקציבים ממוסדות החינוך החרדיים אינו משקף שינוי ממשי בפועל בהיקף היישום של חובת לימודי הליבה, אלא את המדיניות של משרד החינוך ביחס למידת האכיפה שהוא מפעיל כלפי אי-לימוד תוכנית הליבה בהיקף הנדרש. בהתאם, נראה כי המדיניות הכללית של המשרד לאורך העשור האחרון היא להעלים עין מאי-לימוד מקצועות ליבה, בד בבד עם צמצום את הפגיעה התקציבית במוסדות החינך החרדיים שאינם מלמדים לימודי ליבה בהיקף הנדרש מהם.
בשני התרשימים הבאים מוצג ניתוח של קיזוזי משרד החינוך בחלוקה בין שתי הרשתות: בני יוסף והחינוך העצמאי. בשנת תשע"ד מספר מוסדות החינוך לבנים וכן מספר התלמידים בשתי הרשתות היה כמעט זהה, אך לאורך העשור חל גידול ניכר יותר ברשת בני יוסף, כך שבשנת תשפ"ד היו 59% ממוסדות הבנים ברשתות משויכים לרשת זו.
תרשים 8. שיעור מוסדות החינוך היסודיים בחינוך החרדי שקוזז מתקציבם בגין אי-לימוד מקצועות ליבה כנדרש, בחלוקה לפי רשתות, תשע"ד-תשפ"ד (ב-%)
תרשים 9. התפלגות התקציב שקוזז ממוסדות חינוך יסודיים בחינוך החרדי בגין אי-לימוד מקצועות ליבה כנדרש, בין הרשתות, תשע"ד-תשפ"ד (ב-%)
מהתרשימים עולה כי בעבר שיעור הקיזוזים ממוסדות החינוך העצמאי היה גבוה יותר, ובהדרגה חל איזון בין הרשתות. עם זאת, גם בשנת תשפ"ד שיעור הקיזוזים ממוסדות החינוך העצמאי היה מעט גבוה יותר (17% לעומת 13%), אף כי בשל מספר המוסדות הגבוה יותר ברשת בני יוסף, בחינה של מספר הקיזוזים בשנה זו (וכן בשנת תשפ"ג) מעלה כי היו מעט יותר קיזוזים למוסדות של בני יוסף (23 לעומת 21). בניתוח של המשמעות התקציבית של הקיזוזים, גם בשנים האחרונות רוב ברור של התקציבים המקוזזים הם ממוסדות החינוך העצמאי. הסיבה לכך היא שקיזוז ממוצע ממוסד של החינוך העצמאי גבוה מקיזוז ממוצע ממוסד של בני יוסף בפער ניכר – פי שניים ובחלק מהשנים אפילו פי שלושה.
ניתן להציע שני הסברים להבדלים בשיעורים ובהיקפים של הקיזוז בין שתי הרשתות. לפי הסבר אחד, הפער נובע מהיקף שונה של עמידה בחובת לימודי הליבה בשתי הרשתות. רשת החינוך העצמאי משויכת לממסד החרדי האשכנזי, והיא נחשבת לשמרנית יותר מרשת בני יוסף המשויכת לממסד החרדי הספרדי, ובהתאם ישנם גם הבדלי עמדות בין קבוצות האוכלוסייה הלומדות בשתי הרשתות הללו. בשל כך ניתן לשער שהיקף לימודי הליבה הממוצע במוסדות רשת החינוך העצמאי אכן נמוך מזה שבמוסדות רשת בני יוסף. מחקרם של פרי-חזן, ברק-קורן ונחמני אכן מצא שבמוסדות של הציבור הספרדי היקף לימודי הליבה גבוה יותר מבמוסדות של הציבור הליטאי והחסידי. עם זאת, המחקר לא השווה בין שתי הרשתות, ולכן נכללו בדיון גם מוסדות הפטור והמוכש"ר, ששיעורם של הליטאים והחסידים בהם גבוה יותר.Perry‐Hazan, Barak‐Corren, and Nachmani, לעיל הערה 6.
לפי הסבר שני, הפער אינו נובע מהבדלים בהיקף לימודי הליבה בפועל אלא מהעוצמה הפוליטית השונה של כל אחת מהרשתות, והוא משקף את העובדה שלמפלגת ש"ס עוצמה פוליטית גדולה יותר במשרד החינוך. כיום למשל במשרד החינוך פועל שר הממונה על החינוך החרדי מטעם מפלגת ש"ס (חיים ביטון). לפיכך ייתכן שההשפעה הפוליטית של ש"ס על הפיקוח גבוהה יותר, או שהפיקוח מעדיף מלכתחילה להתעמת פחות עם מוסדות חינוך שיש להם זיקה פוליטית גבוהה לדרג הפוליטי הממונה.
התרשים הבא מציג ניתוח של הקיזוזים שנערכו למוסדות החינוך בחלוקה למחוזות הגאוגרפיים (של משרד החינוך) בכלל השנים תשע"ד-תשפ"ד. הנתונים מוצגים בהשוואה להתפלגות התלמידים בכלל מוסדות החינוך החרדי לבנים, ובהשוואה להתפלגות מוסדות החינוך החרדי לבנים ברשתות בלבד.
תרשים 10. התפלגות מוסדות החינוך היסודיים לבנים בחינוך החרדי בהשוואה להתפלגות הקיזוזים שנערכו במוסדות אלו, לפי מחוז גאוגרפי, תשע"ד-תשפ"ד (ב-%)
מהתרשים עולה כי באופן יחסי להתפלגות מוסדות החינוך החרדיים, משרד החינוך עורך שיעור גבוה יותר של קיזוזי תקציב בבתי הספר הנמצאים בפריפריה, ובפרט במחוז הדרום. במחוז זה נערכו לאורך השנים 32% מהקיזוזים התקציביים, אף שפועלים בו רק 19% מהמוסדות לבנים ברשתות ו-13% מהמוסדות לבנים בחינוך היסודי החרדי. מנגד, במחוזות שבהם נמצאים הריכוזים החרדיים הגדולים והשמרנים יותר, מחוז ירושלים (הערים ירושלים, בית שמש, מודיעין עילית וביתר עילית) ומחוזות מרכז ותל אביב (הערים בני ברק ואלעד), בולט כי שיעור הקיזוזים נמוך יותר אף ששיעור המוסדות הפועלים בהם גבוה יותר.
ממצא זה מפתיע לכאורה, שכן אף שקשה להוכיח זאת, סביר להניח שבפועל דווקא במוסדות הפריפריאליים היקף העמידה בחובות תוכנית הליבה גבוה יותר, מכיוון שהאוכלוסייה החרדית המתגוררת באזורים אלו נחשבת לשמרנית פחות מהאוכלוסייה החרדית בריכוזים החרדיים הגדולים, המהווה את הזרם המרכזי של החברה החרדית. ייתכן שהסיבה להתפלגות זו של הקיזוזים היא קושי פוליטי גדול יותר או היעדר רצון בקרב מפקחי משרד החינוך לערוך אכיפה בקרב אוכלוסייה חרדית אידיאולוגית יותר. הסברים אפשריים אחרים הם הבדל רנדומלי במדיניות בין המפקחים באזורים השונים, או שמלכתחילה מוסדות בפריפריה נוטים יותר לדווח למפקחים על אי-עמידה בהיקף לימודי הליבה הנדרש.
במרבית מוסדות החינוך שהמשרד קיזז מתקציבם לא היה מדובר בתופעה חד-פעמית בשנה אחת, אלא בתופעה המתמשכת על פני כמה שנים. כך, לאורך השנים תשע"ד-תשפ"ד נערכו בסך הכול 445 קיזוזים, ב-98 מוסדות. להלן מוצג מספר הקיזוזים שנערכו למוסדות השונים.
תרשים 11. מספר הקיזוזים התקציביים שנערכו ממוסדות שקוזז מתקציבם, תשע"ד-תשפ"ד
ניתן לראות כי רק ב-18 מהמוסדות שנערך להם קיזוז היה מדובר בקיזוז בשנה אחת בלבד, בעוד ביתר 80 המוסדות, שהם 82% מהמוסדות שקוזז מהם תקציב, נערך קיזוז ביותר משנה אחת. ברבים מהמוסדות נערך קיזוז במספר רב של שנים, וב-10 מוסדות (10%) נערך קיזוז בכל 11 השנים שיש לגביהן נתונים.שיעור זה אף גבוה יותר בפועל, מכיוון שיש מוסדות שלא היו פעילים לאורך כל השנים שנבדקו. ממצאים אלו מלמדים על תופעה של "עבריינות חוזרת", אך גם על העובדה שיש מוסדות שבמוצהר אינם מלמדים לימודי ליבה בהיקף הנדרש, והרשת משלמת בגינם מחיר תקציבי, בעוד יש מוסדות אחרים שאינם מלמדים לימודי ליבה בהיקף הנדרש, ובכל זאת לא נערך להם קיזוז תקציבי.
עד כה סקירה זו בחנה את הסנקציות התקציביות המוטלות על מוסדות בחינוך החרדי שאינם מלמדים לימודי ליבה כנדרש, אך בחוק קבועים גם כלי אכיפה חריפים יותר. על פי סעיף 3 לתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-1953, הוראת לימודי ליבה בהיקף הנדרש היא תנאי סף לקבלת מעמד של מוסד חינוך "מוכר". אם מוסד חינוך אינו עומד בתנאי זה, יש למשרד החינוך סמכות לבטל את ההכרה בו אף לאחר שניתנה; אלא שלמעשה משרד החינוך אינו משתמש בסמכות זו כלל. במענה שהתקבל ממשרד החינוך בינואר 2025 בתשובה לשאלה מהו היקף מוסדות החינוך תחת פיקוח המחוז החרדי שרישיונם נשלל בשל היעדר לימודי ליבה בהיקף הנדרש, נמסר מהמשרד כך: "לא ידוע לנו על מוסד שבשנים האחרונות נשללה הכרתו בשל אי קיום מלוא לימודי הליבה". אכיפה מסוג זה אינה מתבצעת אף שנתוני הקיזוז התקציבי של משרד החינוך שהוצגו לעיל מלמדים כי למשרד ידוע על מוסדות שבאופן קבוע בבמשך שנים רבות אינם מלמדים את לימודי הליבה כנדרש.
למעשה, גם בנושא זה היה בעבר ניסיון להוביל שינוי כאשר המפלגות החרדיות לא היו חברות בקואליציה. באוגוסט 2014 (לקראת שנת הלימודים תשע"ה), בעת כהונתו של שי פירון ("יש עתיד") כשר החינוך, מוסדות של רשת החינוך העצמאי שביקשו לחדש את רישיונם קיבלו מכתב ממשרד החינוך המתנה את קבלת הרישיון בעמידה בתוכנית לימודי הליבה באנגלית. מכתב זה עורר תגובות קשות מההנהגה החרדית, שחששה שמוסדות חינוך לא יוכלו לפעול מכיוון שאינם מלמדים אנגלית כנדרש. בפועל, ככל הנראה לא היו מוסדות שרישיונם לא חודש, ובפרט שכהונתו של פירון הסתיימה זמן קצר (ארבעה חודשים) לאחר שליחת המכתב.על אירוע זה והביקורת הקשה מצד ההנהגה החרדית ראו פינקלשטיין, לעיל הערה 7.
מסקירה זו עולה כי משרד החינוך נוקט מדיניות אכיפה נרפית מאוד ביחס לחובת לימודי הליבה בחינוך החרדי היסודי לבנים. על אף אינדיקציות ברורות להיקף גבוה מאוד של סטייה מתוכנית הליבה במוסדות אלו, בפועל משרד החינוך נמנע מהטלת סנקציות תקציביות על מרבית המוסדות. גם כאשר משרד החינוך מטיל סנקציות תקציביות, מדובר בסכומים זניחים למדי, ובפרט שלאורך העשור האחרון חלה ירידה הדרגתית בגובה הסנקציה שהמשרד מטיל על מוסד שמקוזז ממנו תקציב. בנוסף, המשרד אינו מפעיל כלל את סמכותו לשלול הכרה ממוסדות חינוך שאינם מלמדים את מקצועות הליבה כנדרש.