הצעות החוק ל"פיצול" תפקיד היועץ המשפטי לממשלה

Photo by Oren Ben Hakoon/Flash90

על רקע הצעות החוק שנדונות בימים אלה בכנסת שנועדו להגדרת מקדמיהן לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, נבקש להסביר מה עומד על הפרק.

התפקידים של היועץ המשפטי לממשלה

ליועץ המשפטי לממשלה בישראל כמה תפקידים עיקריים: עמידה בראש התביעה הפלילית, ייצוג המדינה והאינטרס הציבורי בבתי משפט וייעוץ משפטי לרשויות השלטון כפרשן המוסמך של החוק. תפקידו העצמאי של מוסד היועץ המשפטי להשליט את שלטון החוק במדינה נתפס כחיוני במיוחד על רקע מבנה המשטר הישראלי המאופיין במנגנונים מועטים של איזונים ובלמים. לפירוט נוסף על תפקידיו ועל חשיבותם, ראו כאן.

הצעות העבר לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה

פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה על ידי חלוקת סמכויותיו לבעלי תפקידים נפרדים הוא סוגייה מורכבת שנדונה במשך שנים רבות על רקע טיעונים שונים על הצורך בפיצול. ביניהם, החשש מריכוז יתר של סמכויות ועומס עבודה רב מדי, כמו גם החשש מפני ניגוד עניינים או מראית עין של ניגוד עניינים בין התפקיד להעמיד לדין נבחרי ציבור ברשות המבצעת לבין התפקיד להעניק ייעוץ משפטי לרשות המבצעת. עם זאת, הסיכונים הגלומים בפיצול התפקיד הם ממשיים וחמורים, בפרט החלשת עצמאות מוסד היועץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית, סלילת הדרך למהלכים שיפגעו במקצועיות ויובילו לפוליטיזציה של מוסדות אלה, ועוד. בהתחשב בכך שהוועדה הציבורית האחרונה שעסקה בנושא (ועדת שמגר, 1998) המליצה לא לפצל את התפקיד, תהא זו שגיאה לקדם פיצול מוסדי במהלך חפוז ומהיר, ויש לשקול את המהלך בתהליך מסודר, מקצועי ומובנה.

קידום פיצול של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה בעת הזו

בעת הנוכחית, כאשר ראש הממשלה עומד לדין פלילי, קידום הצעות החוק מנוגד על פניו להסדר ניגוד העניינים החל על ראש הממשלה. בנוסף, הממשלה ניסתה להדיח את היועצת המשפטית לממשלה המכהנת, והליכי ההדחה האלה נתקלו במכשולים והחלטות בית המשפט העליון שעצרו אותם, על רקע קידומם על ידי הממשלה בשיקול דעת לקוי, בהליך פגום ובהעדר עילה לפי דין. ניכר שהחקיקה הזו נועדה להדיח למעשה את היועצת המשפטית לממשלה המכהנת, כדי לעקוף את המכשולים שהליכי ההדחה הקבועים בדין נתקלים בהם.

מהות הפיצול שנדון בימים אלה בוועדת חוקה

במהלך הדיונים, בישיבת הוועדה שנערכה ב-23 בדצמבר 2025, יו"ר הוועדה הודיע כי כמצע לדיוני הוועדה ישמש תזכיר חוק בנושא פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, שהוכן בשנת 2008 לבקשתו של שר המשפטים דאז פרופ' דניאל פרידמן. בנוסף הודיע יו"ר הוועדה כי הוא ישלב בנוסח הצעת החוק הוראה לפיה תוקם ועדת בכירים שתוסמך לאשר את החלטות התביעה בניהול הליכים פליליים נגד ראש הממשלה, שר או חבר כנסת.

המצע לדיון (בעקבות תזכיר החוק האמור) כלל את פיצול התפקיד לשני בעלי תפקידים נפרדים (ובכך נזנח דגם אחר שהוצע ושנדון קודם לכן לפיצול התפקיד לשלושה בעלי תפקידים נפרדים): תובע כללי לתחום הפלילי, ויועץ משפטי שיקבל את יתר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה. בנוסף, כלל המצע לדיון צמצום סמכויות והחלשת מעמד הייעוץ המשפטי ביחס לממשלה, לדוגמה על ידי החלשה של מעמד חוות דעתו המשפטית של היועץ המשפטי ביחס לממשלה שתוכל להחליט לא  לראותה כמשקפת את הדין וביטול סמכותו הבלעדית  להחליט אם להתיר לממשלה ייצוג נפרד.

בדיונים שהתקיימו בוועדה מאז, בנוסחים מעודכנים של הצעת החוק שהייעוץ המשפטי לוועדה מפיץ, נדונות הצעות לשינויים מרחיקי לכת במעמד היועץ המשפטי לממשלה וסמכויותיו יחסית לדין הקיים ואף יחסית לתזכיר החוק האמור. כל ההצעות נובעות מתפיסה שונה של היועץ המשפטי, כעורך הדין של הממשלה ותו לא, ולא כשומר סף האמון על שלטון החוק והאינטרס הציבורי:

• מינוי פוליטי מובהק של היועץ המשפטי, מבלי להזכיר את ועדת האיתור הציבורית-מקצועית שנקבעה בהחלטת ממשלה שהמלצתה נדרשת גם לפיטורי היועץ המשפטי בדין הקיים. לפי ההצעה, גם פיטורי היועץ המשפטי יהיו לפי עילות בעלות רף נמוך מאד, ללא צורך בהמלצת ועדה כלשהי;
  
  
• הגבלת משך כהונת היועץ המשפטי לתקופת הממשלה שמינתה אותו;
  
  
• הסמכת הממשלה להתעלם מחוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה, ואף לפטור כך גם את יתר משרדי הממשלה, מקום שראתה הממשלה טעם לכך;
  
  
• שלילת בלעדיות היועץ המשפטי לממשלה בהצגת עמדת המדינה בבתי המשפט במספר מובנים: ראשית, הסמכות לקבוע את עמדת המדינה בבית משפט תינתן לממשלה; שנית, הממשלה (או, במקרים מסויימים, שר הנוגע בדבר בלבד) תוכל להחליט לפי שיקול דעתה על ייצוג נפרד לא באמצעות היועץ המשפטי; ושלישית, אם נקבע ייצוג נפרד – לא יתייצב היועץ המשפטי להליך אלא באישור הממשלה.
  
  
• גם באשר לתובע הכללי (שיקבל את הסמכויות הפליליות שנתונות כיום בידי ביועץ המשפטי לממשלה) נדונים שינויים מרחיקי לכת, ובהם פיקוח הדוק של שר המשפטים על פעולתו, כולל במהלך חקירה ואישום בתיקים ספציפיים. ההצעה גם מסדירה את תחומי האחריות בין היועץ המשפטי לממשלה במובנו הפוליטי החדש ובין התובע הכללי, תוך שבמקרים מסויימים היא מאפשרת ליועץ המשפטי לקבל את ההחלטות המחייבות, לדוגמה בהנחיות למשטרה, בחוות דעת לגבי עבירות שחיתות וכו'.
  
  

מה הבעיות בהצעת החוק?

לאמיתו של דבר, אין מדובר ב"פיצול" תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, אלא במהלך מרחיק לכת הרבה יותר. נוסח הצעת החוק נועד להחליש את התפקיד החדש שיחליף את מוסד היועץ המשפטי לממשלה, באופן שיפגע ביכולת מוסד זה למלא את תפקידו המשטרי. ההחלשה נעשית במגוון דרכים, ובהן: קביעת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה והעברתו מתפקידו באופן פוליטי שיפגע באי-תלותו ויהפוך אותו למעשה למעין משרת אמון של הממשלה; פגיעה בתוקף חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה יחסית לדין היום; ביטול סמכותו הבלעדית של היועץ המשפטי להחליט אם להתיר לממשלה ייצוג נפרד תוך שהממשלה תוכל אף למנוע מהיועץ המשפטי להציג את עמדתו בבית המשפט; ועוד.

בכך, הצעת החוק הזו תפגע בעצמאות מערכת אכיפת החוק, תחזק את הממשלה ותסיר בלמים מדרכה באופן שיערער מן היסוד את הדמוקרטיה הישראלית ואת השמירה בה על שלטון החוק ועל זכויות האדם.