"לך לפוליטיקה" – איון פוליטי של רעיון המקצועיות של השירות הציבורי
ההגנה על הדמוקרטיה ועל הדרישה כי השלטון יפעל לטובת הציבור מחייבים שמירה על ערך המקצועיות ועל היכולת של הדרג המקצועי בשירות הציבורי לפעול בנאמנות לציבור, ביושרה וללא מורא
Photo by Yonatan Sindel/Flash90
כהונתה של ממשלת ישראל ה-37 מתאפיינת בלעומתיות בוטה של דרג נבחרי הציבור בממשלה כנגד הדרג המקצועי ובניסיון לשנות את מעמדו, תדמיתו ואופי פעולתו. רשימה זו מבקשת להתמקד בדה-לגיטימציה של ערך המקצועיות של השירות הציבורי ובמיוחד במסגור של עמדות מקצועיות כעמדות פוליטיות כאשר אינן נוחות לדרג הנבחר. כך למשל, הסתייגות או התנגדות מקצועית למהלכים שמציע נבחר הציבור מתוארת לא אחת כמונעת ממטרות פוליטיות וכמכוונת להשפיע במרחב הפוליטי-מפלגתי. טענתי תהיה שהמתקפה הפוליטית על ערך המקצועיות של השירות הציבורי מובילה להקטנה ואף העלמה שלו בזירה הביורוקרטית והציבורית.
אפתח במספר דוגמאות מן השנתיים האחרונות (2023–2025): יואב גרדוס, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, "הוזמן להניח את המפתחות" לאחר שהציג בפני ועדת הכספים של הכנסת חששות מקצועיים מפני השלכות שעלולות לנבוע מפריצה של מסגרות התקציב.אדריאן פילוט "שר האוצר לממונה על התקציבים: 'אתה מוזמן להניח את המפתחות'" ynet (20.8.24). דובר צה"ל דניאל הגרי הותקף באופן קשה על ידי ראש הממשלה, שרים וחברי כנסת מן הקואליציה לאחר שהביע את עמדתו של הצבא בעניין הבעייתיות שבהצעת חוק פרטית שהציעה להתיר להעביר מידע סודי ישירות לראש הממשלה, זאת, הגם שמדובר היה בעמדת מערכת הבטחון כפי שגובשה לקראת הדיונים הציבוריים בהצעת החוק, והיא עמדה מקצועית החיונית לדיון.דן רבן, סיון חילאי, מורן אזולאי, ושילה פריד "הגרי: 'חוק פלדשטיין' יסכן חיילים, בקואליציה דורשים שיתפטר, הרמטכ"ל נזף בו" ynet (5.12.2024); אור הלר "סערה במערכת הפוליטית אחרי דברי הגרי: 'צודק, חבל שהתנצל'" רשת 13 (5.12.2024); עדנה הראל פישר "דובר צה"ל פעל כראוי כשהתייחס ל'חוק פלדשטיין'" אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה (10.12.2024). שר הבטחון קרא לנזוף בראש אמ"ן, שלומי בינדר, על שהביע בדיון סגור הערכה מודיעינית בדבר אפשרות ההסלמה הביטחונית בעקבות תוכנית טראמפ, לקראת הרמאדן.ערן שמיר בורר ועדנה הראל פישר "דרישת השר כ"ץ לנזוף בראש אמ"ן: פוליטיזציה מסוכנת של הערכת המצב המודיעינית" N12 (10.2.2025) (להלן: פרשת בינדר). וכמובן - היועצת המשפטית לממשלה, שומרת הסף המרכזית, מתוארת חדשות לבקרים כמי שתוקעת מקלות בגלגלי עבודת הממשלה, תוך שנעשה קישור בין הבעת עמדותיה המקצועיות לבין עמדה פוליטית לעומתית.לדוגמא, שרון כידון וישי שנרב "ח"כ מעוצמה יהודית: היועמ"שית ממשיכה לשים מקלות בגלגלי הממשלה" ynet (12.3.2023). לשיא באו הדברים בפירוט שצרף השר יריב לוין בפנייתו לשרי ושרות הממשלה בדרישה לפיטוריה ולניסיון הדחתה.טובה צימוקי, מורן אזולאי ושילה פריד "'דמוקרטיית גיזְלוּת': לוין פתח בהליך הדחת היועמ"שית" ynet (5.3.2025); פנייה מיריב לוין, שר המשפטים, לשרות ושרי הממשלה, בעניין "הצעה להבעת אי אמון הממשלה ביועצת המשפטית לממשלה" (5.3.2025).
המתקפה כנגד השירות הציבורי בכלל, ומסגור עמדותיו ופעולתו כפעילות פוליטית בפרט שלובים במארג רחב יותר של מהלכים לשינוי אופי המשטר בישראל, נסיגה דמוקרטית ועליית הפופוליזם. אולם במסגור המקצוענות של עובדי הציבור כמוכוונת פוליטית הוא בעל מאפיינים ייחודיים שאבקש להאיר. לשם כך, אשלב שתי נקודות מבט: האחת, תיאורטית וחיצונית כעמיתת מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה; והשנייה, כמי שכהנה בעבר כעובדת מדינה בתפקידים בכירים בשירות הציבורי בממשלת ישראל והיתה חלק מן הדרג המקצועי בשירות הציבורי. על יסוד שתי נקודות המבט אבקש להמחיש חשש עמוק מפני המשמעות וההשלכות ארוכות-הטווח הטמונות במסגור האמור. מסגור זה מאיים לאיין את התפיסה בציבור של רעיון המקצועיות, קיומה של מקצועיות בכלל ובשרות הציבורי בפרט. באופן ספציפי יותר, מסגור זה מקשה, לטענתי, על האפשרות לקיים לאורך זמן פעולה תקינה של רשויות השלטון לטובת הציבור בישראל. כמו כן, הוא עלול להעמיק את הפגיעה בדמותו של השירות הציבורי, באמון הציבור ברשויות השלטון ובמוטיבציה של אנשי מקצוע לשמש כעובדי ציבור.
נקודת המוצא לרשימה היא ההבנה, המוכרת בספרות,J. H. Svara, The Myth of the Dichotomy: Complementarity of Politics and Administration in the Past and Future of Public Administration, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW 61(2) 176 (2001); Susan Rose-Ackerman, DEMOCRACY AND EXECUTIVE POWER 15-23 (2021); מומי דהאן אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה (2016). כי שלטון דמוקרטי הפועל באופן אפקטיבי לטובת הכלל נזקק לדרג מקצועי ובלתי-תלוי, אשר מקיים באופן מתמשך את תשתיות הידע המקצועי והניסיון הנצבר, ומאפשר את הבסיס לפעולה אפקטיבית של רשויות השלטון. זאת, בין היתר על רקע היסוד המובנה של חילופים עיתיים של השלטון הנבחר.גייל טלשיר "האינטרס הציבורי והדמוקרטיה: בין משילות לממשליות" משילות או דמוקרטיה? 9, 15 (גייל טלשיר עורכת, 2020).
השירות המקצועי משמר ידע, מומחיות מקצועית, שיטות וניסיון ארגוניים והכרות עם ההיסטוריה המערכתית בתחומי הפעילות השלטונית. בכך יש ביכולתו להציב לדרג הפוליטי תשתיות רציונלית לקבלת החלטות באמצעות גיבוש חלופות מדיניות, בחינת הצעות וניתוח שלהן, וכן עיבוד פרטיהם היישומיים והביצועיים. הדרגים המקצועיים, על יסוד יושרה מקצועית, הגינות וניטראליות פוליטית, מאפשרים אפקטיביות שלטונית, יעילות ותכנון ארוך טווח.B. G. Peters, Democratic Backsliding and the Policy Agenda: Losing Interest in, and Capacity for, the Future, in Public Policy in Democratic Backsliding 39 (Michelle Morais de Sa e Silva & Alexandre de Ávila Gomide eds., 2024); Susan Rose-Ackerman, לעיל ה"ש 6, עמ' 47-46; יותם מרגלית, אסף אילת, עדנה הראל פישר וזק הירש קבלת החלטות ויחסי דרג נבחר ודרג מקצועי (2024). המבנה הזה מאפשר לדרג הנבחר לקבל החלטות מדיניות מושכלות ולנווט את יישומן המקצועי באופן מיטבי ואיכותי ומבטיח גם איזון בין קידום אינטרסים קצרי טווח שהדרג הפוליטי רואה לנגד עיניו, לא אחת, לבין תכנון וביצוע במחשבה ארוכת טווח שהדרג המקצועי עשוי לפעול לקדם, בהינתן שאינו פועל משיקולים פוליטיים.Simon Caney, Democratic Reform, Intergenerational Justice and the Challenges of THE Long-Term, CUSP Essay Series on the Morality of Sustainable Prosperity 11, 3 (2019); הוועדה לבחינת סמכויות הנהלת האוצר, דו"ח הוועדה 7–10 (2017); מרגלית, אילת, הראל פישר והירש, לעיל ה"ש 8.
ראוי להדגיש שתי נקודות בהקשר זה: האחת, כי חשיבותו של השירות הציבורי, על הידע, המומחיות המקצועית, הניסיון ושימור הידע הארגוני שהוא מציע, חיונית גם בתהליכי קבלת החלטות על ידי הדרג הפוליטי, ולא רק ככלי ליישום מדיניות.Perry, James L., The 2017 John Gaus award lecture:What if we took professionalism seriously?, PS: POLITICAL SCIENCE & POLITICS 51(1) 7 (2018). והשנייה, כי החשיבות מיוחסת לשירות הציבורי בכללותו, קרי גורמי המקצוע במגוון המקצועות, הכשרות, כישורים וידע, בדרגים השונים ולא בדרגים הבכירים בלבד או בשומרי הסף בלבד. מובן שעל בעלי התפקידים הבכירים ועל שומרי הסף מוטלת אחריות מיוחדת, אך אין בכך כדי ליתר את חשיבותם של כלל עובדי השירות הציבורי ואת חיוניות התפקוד, היושרה המקצועית והאתיקה של הדרג המקצועי בכללותו.
עקרונות אלה מעוגנים בישראל גם בדין. הדרג המקצועי מחוייב בנאמנות לציבור, ממנה נגזרות חובות ובהן החובה לפעול במקצועיות, על בסיס בחינה של ידע מקצועי ונתונים, בין היתר להצגת תשתית עובדתית ומקצועית בפני נבחרי הציבור קודם שהם מקבלים החלטות, אשר כפופות לחובת הרציונליות של ההחלטה המנהלית.בג"ץ 5853/07 אמונה – תנועת האשה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה, פ"ד סב(3) 445, 487-486 (2007). פסקי דין רבים העוסקים בשירות הציבורי, ובפרט במינויים ובאיוש משרות, חידדו עם השנים את העקרונות המחייבים את השירות הציבורי לפעול באופן מקצועי, ממלכתי וא-פוליטי, לרבות על יסוד מחויבותו לנאמנות לציבור, ואת ההכרח למנות לשם כך את המתאימים ביותר לתפקיד.בג"ץ 154/98 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' מדינת ישראל, פ"ד נב(5) 111 (1998); בג"ץ 3751/03 אילן נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד נט(3) 817 (2003); בג"ץ 8299/01 ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים, המהנדסים והאקדמאים ברשות שדות התעופה נ' רשות שדות התעופה, פ"ד ס(2) 371 (2005); בג"ץ 4646/08 יואל לביא נ' ראש הממשלה, פס' 9 לפסק הדין של הנשיאה בייניש (נבו, 12.10.2008), וכן ראו: נתן מיליקובסקי ועדנה הראל פישר עקרונות יסוד של השירות הציבורי וביטויים החוקתי במדינות OECD 25–30 (2025).
ההבנה הדמוקרטית הסטנדרטית של ערך המקצועיות שהוצגה לעיל, מתנגשת עם תפיסות המקודמות על ידי התנועות הפופוליסטיות של העשור האחרון. לצד זאת, והגם שהפופוליזם אינו מהווה מקשה אחת והגדרת תחומיו וגבולותיו אינם חד-משמעיים, מוסכם כי במרכזו הטענה הפוליטית אודות ייצוג "אוטנטי" של "רצון העם" והענקת משקל מרכזי ל"עמדות הרב" כנגד מה שממוסגר כ"שלטון אליטות".Nissim Cohen & Yekoutiel Sabah, Bereaucracies' Strategies for Coping with Populism: Insights from Israel, GOVERNANCE 38(4) e70061, 2-3 (2025).
גישה פופוליסטית זו צועדת יד ביד עם כפירה בקיומה של מקצועיות ניטרלית, כשבבסיסה מתוארות עמדות מקצועיות כ"דעות פוליטיות" ואנשי מקצוע כ"אליטות". מכאן גם ההתנגדות הפופוליסטית לשירות הציבורי כמסמל של ידע, עובדות ותשתית מקצועית אובייקטיבית לפעילות הממשל, וכן הדחייה של מסורות התייעצות עם אנשי מקצוע ומחויבות של נבחר הציבור לשקול בתשומת לב את עמדותיהם והמלצותיהם.B. Guy Peters & Jon Pierre, Populism and Public Administration: Confronting the Administrative State", ADMINISTRATION & SOCIETY 51(10) 1521 (2019); Michael Bauer & Stefan Becker, Democratic Backsliding, Populism, and Public Administration, PERSPECTIVES ON PUBLIC MANAGEMENT AND GOVERNANCE 3(1) 19 (2020).
טיפולוגיה של מהלכים פופוליסטיים כנגד השירות הציבורי הוצעה במחקרים חשובים ונתמכה במקרי מבחן במדינות שונות.נדיב מרדכי אתגרים לרפורמות ביחסי הדרג הנבחר-הממונה ולשריון עצמאות השירות הציבורי בחוקה 23–28 (2025); PUBLIC POLICY IN DEMOCRATIC BACKSLIDING, לעיל ה"ש 8; Peters & Pierre, שם;Democratic Backsliding and Public Administration (Michael W. Bauer et al. eds., 1 ed., 2021); Donald Moynihan, Delegitimization, Deconstruction and Control: Undermining the Administrative State, The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science 699(1) 36 (2022). ממחקרים אלה משתקפת מגמה לפיה כוחות פופוליסטיים מבקשים לצמצם את המרחב המנהלי העצמאי ואת מחויבותו של הדרג המקצועי לעקרון הנאמנות לציבור ולהכפיפו תחת זאת לרצון פוליטי של הטווח הקצר, תוך החלשת מנגנוני האחריותיות והמקצועיות. ביטויים מסוג זה נצפו בישראל והוצגו במחקרים ופרסומים שונים, ובהם למשל בהתייחס להרחבת המינויים הפוליטיים, בדחיקה של הגורמים המקצועיים ממוקדי קבלת החלטות, בהתעלמות מהמלצותיהם ועוד.נדיב מרדכי, שם, 11–14;Cohen & Sabah, לעיל ה"ש 13.
המשמעויות וההשלכות של מהלכים מסוג זה לשם החלשת השירות הציבורי, וכן דה לגיטימציה ופוליטיזציה שלו, מתוארים בספרות השוואתית ענפה, תוך שזו בוחנת מדינות שבהן התקיימו תהליכים מסוג זה ובהן הונגריה, פולין, טורקיה, ארצות הברית ומדינות אחרות.לדוגמא Public Policy in Democratic Backsliding, לעיל ה"ש 8; Jamie Lee Kucinskas, THE LOYALTY TRAP: BUREAUCRATS IN THE TRUMP ADMINISTRATION (2024).
לצד זאת, בשנים האחרונות מצטברים מחקרים המתארים את השלכות התהליכים המתרחשים בישראל, ובכלל זה את היקף הפוליטיזציה של השירות הציבורי, הפגיעה באמון הציבור בשירות הציבור, השפעתם של התהליכים על המוטיבציה להימנות על השירות הציבורי, אסטרטגיות ההתמודדות של עובדי השירות הציבורי עם המתקפות וכיו"ב.Gilad, S. & Sulitzeanu-Kenan, R., The role of exogenous macro shocks in shaping the appeal of government employment, INTERNATIONAL PUBLIC MANAGEMENT (2025). available at doi.org/10.1080/10967494.2025.2559833; Alon-Barkat S., Cavari A. & Shvarts L., Polarization and Partisan Bias in Citizens’ Evaluations of Public Services, POLITICAL BEHAVIOR (2025). available at doi.org/10.1007/s11109-025-10078-8; Cohen, N. & R. Duhl, Populism and Political Appointments, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW (2025). available at doi.org/10.1111/puar.70023; Cohen & Sabah, לעיל ה"ש 13; נדיב מרדכי, לעיל ה"ש 15.
לפני שאדון בביטוי "לך לפוליטיקה" והשפעתו על רעיון המקצועיות של השירות הציבורי, אזכיר כי תהליכי הדה-לגיטימציה וההחלשה של הדרג המקצועי בשירות הציבורי אינם מתמקדים במסגור הפוליטי בלבד. לא ניתן להקיף כאן את כלל התהליכים שהביאו להחלשה של השירות הציבורי וערך המקצועיות והמהלכים שננקטו בהקשר זה במרחב הפוליטי והציבורי. תחילתם למעשה בראשית העשור הראשון של המאה הנוכחית והם התעצמו והתמסדו בעשור האחרון, לפחות החל משנת 2015.Cohen & Sabah, לעיל ה"ש 13, 2. המהלכים שננקטו היו בחלקם במישור הסמלי, תודעתי, רעיונילדוגמא הצגת השירות הציבורי כעול על האזרח באמצעות הדימוי "השמן על הרזה" שהציג ראש הממשלה בנימין נתניהו בשנת 2002: גיא רולניק "נתניהו מציג: השמן והרזה" הארץ (17.3.2003), וראו גם Cohen & Tzaba, שם והשימוש במונח משילות שיידון להלן. וחלקם אף באו לידי ביטוי באמצעים פורמליים או סמי-פורמליים כמו שינוי דרכי עבודה במגזר הציבורי, הגלויים באופן פחות לציבור הרחב ואינם מתועדים לרוב במסמכים גלויים, או שינוי בהליכי מינוי ובחירה של בעלי תפקידים.כמו הנחיות דיוניות ושינויים באופן קבלת החלטות של הדרג הפוליטי במליאת הממשלה ובוועדות שרים המגבילים את החשיפה לעמדות הדרג המקצועי ושקילתן, שיידונו להלן. קרי, חלק מן המהלכים הופנו כלפי פנים בלבד, בתוך השירות הציבורי, וחלקם הופנו גם כלפי חוץ, במטרה להשפיע על דימוי השירות הציבורי.
להמחשת הדברים אציג שתי סוגיות, אשר משקפות מגמה הולכת וגוברת של דחיקה והתעלמות מהדרגים המקצועיים בעבודת הממשלה. זאת, באמצעות הגבלת השילוב של הדרג המקצועי בהליכי קבלת ההחלטות והפחתת ההסתמכות על מקצועיות הדרג המקצועי הן במישור הסמלי-תודעתי והן במישור הפרקטי.
שיח המשילות בישראל קדם לשיח הפופוליסטי. מונח זה מוכר בספרות המחקרית ונעשה בו שימוש גם בארגונים בינלאומיים בהקשרים של יכולת ממשלית לקדם מדיניות ולפעול באופן יעיל המשלב באפקטיביות את כלל גורמי הממשלה ואת היכולות המקצועיות והתפעוליות.גייל טלשיר, לעיל ה"ש 7, 11.
מלכתחילה תאם השימוש בישראל את משמעותו המקובלת של המונח. כך למשל, בשנת 2013 אימצה הממשלה את החלטות "ועדת המשילות" ל"שיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה". הוועדה התמקדה בהתייעלות והתמקצעות ביכולת הביצוע והניהול של הממשלה, בדגש על ניהול תקציבי והתקשרויות, תוך איזון בין הדרג הנבחר והדרג המקצועי ודגש על יכולת לניהול מרכזי.החלטה 482 של הממשלה ה-37 (30.6.2013); גייל טלשיר, שם, 19.
במקביל, וביתר שאת מאז כינון הממשלה ה-33 לאחר בחירות 2015, התבסס בהדרגה שימוש אחר במונח, החורג מן המשמעות הראשונית שלו: שימוש שעניינו הגברת כוחו של הדרג הנבחר לפעול ללא "הפרעות" מצד הדרג המקצועי. הדבר בא לידי ביטוי בהתבטאויות פומביות, בעיקר על ידי נבחרי ציבור, וכן באופן ההתייחסות לגורמי המקצוע בתהליכי עבודה בממשלה.
כך למשל, ראש הממשלה בנימין נתניהו החיל הגבלות על השתתפות דרגי-מקצוע בדיוני מליאת הממשלה וועדות שרים. בין היתר, מזכירות הממשלה הודיעה לחברי הממשלה ולמנכ"לים של משרדי ממשלה על הנחיות ראש הממשלה בדבר מגבלות החלות על הצגת מצגות, וביניהן אישור מראש של המצגת וחיוניותה, קביעת גודל הפונט במצגת ומספר השקפים המרבי."נוהל הצגת מצגות בישיבות ממשלה", מכתב מאביחי מנדלבליט, מזכיר הממשלה, לחברי הממשלה והמנהלים הכלליים של משרדי הממשלה (1.7.2013) וכן, באותו העניין, מכתב מאריה זהר, ממלא מקום מזכיר הממשלה, לחברי הממשלה ומנכ"לים של משרדי הממשלה (27.9.2016). קרי, הסדרים טכניים נקבעו בהנחיות רוחביות, בלא הותרה של פתח לחריגים נוכח תוכן הנושא המובא לדיון, מורכבותו או חשיבותו. הסדרים אלה השתלבו בפועל בשיח תוקפני, קטיעה תדירה של דברי המזומנים, זלזול בתרומתם לדיון ותקיפת עצם הלגיטימציה של הדעה המקצועית המובעת.אריה זהר בסוף נשאר הפרוטוקול (2018), המתאר את תפקידה המרכזי של מזכירות הממשלה בהקפדה על כללי ההתנהלות לשם שמירה על איכות עבודת הממשלה ובין היתר סוקר ניסיונות לשיפור עבודת הממשלה (עמ' 253–337) וכן שינויים בתרבות ההתייחסות לדרג המקצועי בשנים האמורות ברשימה זו (עמ' 62-68). הכל, תוך כריכת כל אלה ב"החזרת המשילות" לנבחרי הציבור. גרסתו ה"מעודכנת" של המושג כללה גם הדגשה כי נבחרי הציבור, והם בלבד, אמונים על טובת הציבור והאינטרס הציבורי.אביאל מגנזי "השרה שקד: 'נראה כי המשילות עברה לבתי המשפט, אנשים כמוני נתפסים כבני חושך'" ynet (18.5.2015); איילת שקד "מסילות אל המשילות" השילוח 1, 37 (2016).
הליכים תקינים לגיבוש החלטות של הממשלה במליאתה או בוועדות שרים, אשר עוסקות בתפקידיה, סמכויותיה ותחומי אחריותה של הרשות המבצעת, מחייבים הליכים סדורים המשלבים קבלת מידע ושקילת התייחסויות של הדרגים המקצועיים במגוון יחידות הממשלה.אריה זהר, לעיל ה"ש 25, עמ' 71– 100, 253–272. התהליכים הפופוליסטיים התבטאו בפועל, בין היתר, בצמצום מקומו של הדרג המקצועי בהליכי קבלת ההחלטות. לדוגמה, ניתן להיווכח כיצד במהלך השנים קוצר זמן ההפצה המוקדמת של "הצעות מחליטים" לממשלה, כך שאפשרות ההתייחסות המקצועית הממשית מוגבלת בפועל.ס' 8-3 לתקנון הממשלה ה-37 (8.8.2021) קובעים הנחיות (נוסחים דומים הופיעו בתקנוני ממשלות קודמות). הוראת סעיף 3 נאכפה בעבר ורק במקרים חריגים במיוחד אושרה הפצה מאוחרת של הצעות להחלטה, ובהתאם נאכפה הוראת ס' 8 לעניין הפצת סדר היום והמסמכים הנלווים. בעשור האחרון מופצות הצעות החלטה גם ביום ששי ובמוצאי שבת, במידה גוברת והולכת, בלא שנראית הצדקה לכך, ואף במהלך ישיבות הממשלה, ללא הודעה מראש לדרגי המקצוע ומתן הזדמנות כלשהיא להתייחסות מקצועית. כותבת שורות אלה נוכחה בשינויים במהלך שירותה הציבורי בתקופה שבין השנים 2017-1992 ; כן ראו אריה זהר, לעיל ה"ש 26; יובל יועז "הממשלה מצפצפת על הייעוץ המשפטי ומאשרת במחטף תוכניות לא חוקיות" זמן ישראל (12.2.2024); Shpaizman Ilana & Sharon Gilad, At the last minute: The use of the prime minister's power to amend the agenda during a crisis, JOURNAL OF EUROPEAN PUBLIC POLICY (2025). available at doi.org/10.1080/13501763.2025.2527321. בהקשר זה התריע המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, מטעמה של היועצת המשפטית לממשלה, בפני מזכיר הממשלה על אי-תקינות הליכי קבלת ההחלטות במתכונת זו."אי תקינות הליכי קבלת החלטות בממשלה" מכתב מגיל לימון, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מנהלי) ליוסי פוקס, מזכיר הממשלה (8.2.2024); חן מענית ויהונתן ליס, "היועמ"שית: החלטות ממשלה התקבלו בדרך לא חוקית, יש לדון בהן מחדש" הארץ (11.2.2024).
ועדת השרים לחקיקה היא בין הזירות המובהקות שבהן שיתוף הדרג המקצועי בהליך גיבוש עמדת הממשלה וקבלת החלטתה מבטיח קבלת החלטות מיטביות של הדרג הנבחר ואת מימוש עקרון האחריות המשותפת של הממשלה. הממשלה נדרשת לגבש עמדה מתכללת ביחס להצעות החוק המשקללת את המשמעויות וההשפעות של השינוי המוצע על המצב החוקי ביחס למגוון תחומי הפעולה והאחריות הממשלה ויחידותיה, וכן לבחון את ההשפעה האפשרית על שינוי סדרי עדיפות בפעולות הממשלה האחרות. ההליך המקצועי הנרחב, המקנה מעמד לכלל גופי הממשלה ויחידותיה, מעוגן בתקנון הממשלה ובהנחיות היועצת המשפטית לממשלה.ס' 61-58 לתקנון הממשלה ה-37, לעיל ה"ש 28; הנחיית היועצת המשפטית לממשלה 2.3005 "טיפול בהצעות חוק ממשלתיות" (5.3.2018); הנחיית היועצת המשפטית לממשלה 1.1005 "הופעת נציגי הממשלה בפני ועדות הכנסת חובה לייצג עמדה התואמת את עמדת הממשלה" (מאי 2020). עמדת הממשלה מחייבת את כל גורמי הממשלה.ס' 64, 66 לתקנון הממשלה ה-37, שם; ס' 7 להנחיית היועצת המשפטית לממשלה 1.1000 "מחוייבות שרים וסגני שרים להחלטות הממשלה" (מאי 2020); הנחיית היועצת המשפטית לממשלה 1.1004 "הפרת עיקרון האחריות המשותפת" (מאי 2020); הנחיית היועצת המשפטית לממשלה 1.1005, שם. עמדת ממשלה חיונית ביחס לשני הסוגים של הצעות חוק: הן עבור הצעת חוק ממשלתית, המובאת בפני הכנסת מטעם הממשלה כולה (ולעולם לא מטעם משרד ממשלתי בודד); והן עבור הצעת חוק פרטית, ביוזמת חבר כנסת, שעשויה להשפיע עם חקיקתה לא פחות מהצעת החוק הממשלתית.וראו:Mor, G. & Jasper A., Parliamentary arbitrage and the case for regulatory policy in parliament, THE THEORY and PRACTICE of LEGISLATION, 7(3) 283 (2019) (הגם שמתמקד בחקיקה שעניינה רגולציה ובהיבט המקצועי של הערכת השפעות רגולציה); נעה קבטרץ אברהם הממשק בין הכנסת לממשלה בהליכי חקיקה ממשלתית (2020).
יחד עם זאת, התהליכים הפוליטיים-פופוליסטיים שאוזכרו לעיל באים לידי ביטוי בשינויים באופן קבלת ההחלטות של ועדת השרים לחקיקה ובהדרה בפועל של עמדות הדרג המקצועי העולים כדי סתירה לעקרון האחריות המשותפת ולהסדרים הקבועים בדין. כך כאשר ועדת השרים מאשרת קידום של חקיקה שלא נערך לגביה תיאום כלל-ממשלתי מוקדם בין כלל גורמי המקצוע.ראו הצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ו-2025, ה"ח הממשלה 1898, הערת השוליים בעמוד הראשון: "יובהר כי הצעת חוק זו לא קיבלה אישור מטעם היועצת המשפטית לממשלה כמתחייב לפי הנחיית היועצת המשפטית לממשלה 2.3005: טיפול בהצעות חוק ממשלתיות"; "הצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ו-2025 מ/1898" מכתב משגית אפיק, היועצת המשפטית לכנסת לחברי וחברות הכנסת (1.11.2025); "הצעות לתיקון חוק החברות הממשלתיות" (חוות דעת של גיל לימון, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה [משפט ציבורי-מנהלי] לשר המשפטים, יריב לוין, 19.10.2025). וכך כאשר ועדת השרים נמנעת מלגבש עמדה בעניין הצעת חוק פרטית ומעבירה את ההחלטה ל"הנהלת הקואליציה" בכנסת.כך, לדוגמא: וועדת השרים נמנעה מלקבל החלטה ביחס להצעת חוק שעניינה פיטורי אנשי סגל אקדמי תומכי טרור והעבירה את ההחלטה להכרעת הנהלת הקואליציה: החלטה חק/1195 של ועדת השרים לחקיקה, הממשלה ה-37 (7.7.2024); ודברי יואב קיש, שר החינוך, בתפקידו כשר התורן במליאת הכנסת: "אין עמדת ועדת שרים לחקיקה" במענה להצעת חוק החלת ריבונות של מדינת ישראל בחבלי יהודה והשומרון, התשפ"ה–2025 והצעת חוק החלת ריבונות על מעלה אדומים, התשפ"ה-2025, ד"כ 22.10.2025, 143. באופן זה עוברת ההכרעה אל פורום שבפניו לא מובאים שיקולים מקצועיים של גורמי המקצוע של השירות הציבורי, וההקשר פוליטי-קואליציוני מקבל עדיפות על פני מימוש האחריות של הרשות המבצעת. כך כאשר שרים מקדמים חקיקה בנושאי המשרד באמצעות קידום הצעות חוק פרטיות חלף עבודת מטה וגיבוש הצעת חוק ממשלתית ולעתים גם בחריגה מהתניות שקבעה ועדת השרים לחקיקה.יהושע (ג'וש) בריינר "הקואליציה מקדמת הצעת חוק שתרחיב סמכויות שוטרים להגביל תנועת חשודים" הארץ (17.1.2024); נעה שפיגל "סעדה ופוגל מקדמים חוק שירחיב את סמכויותיו של בן גביר, בניגוד לעמדת הדרג המקצועי" הארץ (27.2.2024). יצוין כי שליטת הממשלה בהליך החקיקה הפרטית פחותה ולא נתונות לה סמכויות כמו החזרת ההצעה לממשלה ("משיכת ההצעה") שנתונות לה בהליך חקיקה ממשלתית.ס' 95 לתקנון הכנסת (28.10.2024).
הכרוניקה הבעייתית של התנהלות ועדת שרים לחקיקה חשופה באופן יחסי לציבור הרחב נוכח הצגת עמדותיה בפני הכנסת בהליך החקיקה, ומאפשרת באופן זה לחשוף בעקיפין תהליכים דומים המתקיימים בתחומים אחרים של עבודת הממשלה.
הביטוי הנרטיבי הבולט של התהלכים לעיל ניתן לייצוג באמצעות הפראזה: "לך לפוליטיקה!". הביטוי "לך לפוליטיקה" מייצג, לטענתי, נקודת זמן מסוכנת במיוחד בתהליכים להעמקה הפופוליזם בישראל. התפשטות השימוש בביטוי זה ועוצמת השימוש בו, מזקקים שלב מתקדם בעל משמעויות קשות, שעיקרו איון של רעיון המקצוענות של השירות הציבורי בכללו, ובמיוחד איון חשיבותו של ההיבט המקצועי בנקודת המפגש החיונית שבין הדרג הנבחר לדרג המקצועי. הדוגמאות שהוצגו בפרק הקודם ממחישות תהליכים שעניינם צמצום והגבלה של מעורבות הדרג המקצועי בקבלת החלטות ממשלה, ועדות שרים והשרים עצמם וכן תהליכים המשתלבים בתמונה הרחבה יותר של מהלכים להחלשת השירות הציבורי ופוליטיזציה שלו. באופן זה הדרג המקצועי נדחק, מתקשה להביע את עמדתו ומוצג כמפריע. ברם, ההתקדמות לעבר הקריאה "לך לפוליטיקה!" משקפת החמרה של תהליך זה לעבר עמדה שמכחישה לחלוטין את הערך והלגיטימציה של המקצועיות של עובדי הציבור. גישה זו כופרת בקיומה של העמדה המקצועית ומבקשת להסיט אותה מהדרך ולהגביל את השפעתה.
הדוגמאות המנויות בפתיחת הרשימה מייצגות מסגור של דעה מקצועית חולקת כדעה פוליטית, שמטרתו לבטל את הדעה המקצועית מן היסוד וכן לבטל את האפשרות שקיימת הסקה מקצועית לגיטימית על סמך ערכי המקצוע, האתיקה והנסיון המקצועי.Peter Aucoin, Theory and Practice in Public Administration: The Paradigm in Crisis, CANADIAN PUBLIC ADMINISTRATION 31(1) 1-23 (1988); ולגבי יעוץ משפטי בהקשר זה: יניב רוזנאי ואדם שנער "מומחיות במשפט" מומחיות ומצוינות: מבט רב תחומי 165 (גרשון טננבאום ויאיר גלילי עורכים, 2021). כל זאת, לעניות דעתי, כחלק מהניסיון לאיין את קיומה של מקצועיות ככזו.
מעבר להשלכות עומק של מהלך מעין זה הרי שמן הבחינה הפרקטית, באופן מיידי, יש בכך לשלול את עצם הלגיטימיות של הבעת עמדה בידי עובד הציבור ולייתר את הצורך להתמודד עימה באופן ענייני. גם מן הבחינה הפורמלית, המסגור של עמדה כדעה פוליטית טומן בחובו לכאורה גם איום על עובד הציבור עצמו כמי שחורג לכאורה מתפקידו בעצם הבעת העמדה המקצועית. שהרי אם עמדה אינה מקצועית אלא פוליטית, חורג עובד הציבור מן החובה לפעול באופן ניטרלי, שהיא חובה מוסדית ונורמטיבית בעלת היבטים פורמליים.משה גורלי "שקד נגד המשנה ליועמ"ש דינה זילבר: 'שתצטרף למפלגה פוליטית'" כלכליסט (6.11.2018).
מסגור של מקצוענות השירות הציבורי כמוכוונת פוליטיקה מייצג הן פעולה כלפי פנים, הן כלפי חוץ. כלפי פנים עניינו בהרתעה של עובדי הציבור מהבעת עמדה מקצועית כל מקום שעמדה זו אינה תואמת למטרה אליהם מכוונים השר או סביבתו הקרובה. כפי שניתן להיווכח, המטרה היא להרתיע את עובדי הציבור לא רק מפני הבעה בפומבי של עמדה מקצועית "לא רצויה" אלא גם מפני עצם הבעתה, אפילו בפורומים פנימיים וסגורים.וראו פרשת בינדר, לעיל ה"ש 3. זוהי העדפה ברורה של פסיביות ורספונסיביות של עובדי הציבור כלפי השרים הממונים, ריסון מהצגת עמדות חולקות, והכוונה של עובדי הציבור להצגה של "עמדות" שישמשו כמעין "כסות מקצועית" למטרות הרצויות מראש שאליהן מכוון הדרג הפוליטי.וראו להמחשה את פיטורי ראש אגף המודיעין בפנטגון האמריקאי, לאחר שהערכתו לגבי תוצאות המתקפה באיראן לא עלתה בקנה אחד עם עמדת נשיא ארצות-הברית ה-47, דונלד טראמפ: Julian E. Barnes & Eric Schmitt, "Pentagon Fires the Defense Intelligence Agency Chief" New York Times (23.8.2025).
כלפי חוץ, וציבורית, מסגור כזה מקדם דה-לגיטימציה של רעיון המקצוענות, בכלל, וערעור רעיון קיומו של רובד מקצועי בשירות הציבור, בפרט. מסגור של אנשי המקצוע כמוכוונים פוליטית שומט את הקרקע תחת משמעותן ותוקפן של אמירות מקצועיות ככאלה, בנוסף לכך שהוא מייתר, לכאורה, את ההצדקה להתמודדות של נבחרי הציבור עם טיעונים עובדתיים או הערכות מקצועיות שאינם נוחים להם. מהלך זה משתלב עם הפרויקט הפופוליסטי הרחב, של דה-לגיטימציה לכל מומחיות וידע (כמו למשל גם זו האקדמית) לטובת פוליטיזציה מלאה של קבלת החלטות ציבורית.
לקראת סיום אבקש להבהיר מהו המשקל העודף של המסגור הפוליטי ומדוע ביקשתי להתמקד בו. המתח בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי הוא מתח ותיק ימים. הוא מלווה את השירות הציבורי, ולא רק בישראל, כמעט מיסודו, ומועצם נוכח מגוון הסוגיות שהשלטון נדרש להן ועצם הנסיון לקיים ביורוקרטיה. יתרה מזאת, מקצועיות בשירות הציבורי מחייבת הערכה ובקרה מתמידים, טעונה מנגנונים להבטחת איכות ויושרה, וניתן גם לבקר אותה ולהתפלמס על גבולותיה. כך, לכאורה, המסגור הפוליטי אינו אלא ביטוי אחר של השאלה מתי עמדת איש המקצוע אשר מצביע על קושי משמעותי בהצעת הדרג הפוליטי היא עמדה שחורגת אל מחוץ לתחום המקצועי או האתי הלגיטימי וכוללת גם עמדות ערכיות מן הסוג שמקומן במרחב הפוליטי בלבד.Aucoin , לעיל ה"ש 37. שאלות אלה אינן חדשות ואתגרים אלה באו לידי ביטוי גם בעבר.יצחק זמיר, היועץ המשפטי לממשלה – משרת הציבור ולא משרת הממשלה, הלשכה – בטחון לשכת עורכי הדין הועד המחוזי ירושלים, גל' 5 18 (ינואר 1989); הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו דו"ח הוועדה 44–46 (1988). בתוך כך, אף הטענה שאיש המקצוע חורג אל המרחב הפוליטי הועלתה גם בעבר, בוודאי מאז 2015.עטרה גרמן "זילבר עוררה סערה: בימין קוראים לשקד לפטר אותה" סרוגים (8.11.2018); אלכסנדרה לוקש "שקד על זילבר: 'פקיד רוצה להביע דעה פוליטית? שיבוא עם מכתב התפטרות'" ynet (8.11.2018); נדב ויסמן "בין נאמנות בתרבות לנאמנות במשפט" גלובס (12.11.2018).
הבעיה בעיני, אם כן, היא בעומקה של התופעה. כלומר, מגמה של איון מוחלט של המקצועיות כערך לגיטימי, קרי, בהזזת המטוטלת משיח לגיטימי שבין דרג פוליטי ומקצועי לדה-לגיטימציה מוחלטת ומתמשכת. הביטוי "לך לפוליטיקה" בהקשר השנים האחרונות, כמו בדוגמאות עימן פתחתי את הרשימה, הוא ביטוי המשקף לטענתי שינוי עומק: לא עוד שיח עם הרובד המקצועי, מתוך הבנה שיש חשיבות בקיומו, שהידע והמומחיות מאפשרים את קבלת ההחלטות המיטבית ואת היישום שלהן; לא עוד הכרה במומחיות המקצועית כתשתית רציונלית על פיה ייבחנו פעולת נבחר הציבור והאופן שבו מימש את אחריותו כלפי הציבור; אפילו לא עוד ויכוח עם הדרג המקצועי, או כעס על עמדותיו ועל (חוסר-)היעילות, (אי-ה)גמישות או ערכים שהוא עושה בהם שימוש, וניסיון לקבוע להם גבולות. אלא, אמור מעתה, גישה המבטלת את המקצועיות כמציאות או ערך. זאת גישה שלפיה כל עמדה היא ביסודה דעה פוליטית, המסווגת על פי קו השבר הפוליטי, המקטב – ומכאן הציפייה מעובד הציבור להביע עמדה התואמת לרצון הפוליטי של השר, ואם לאו הרי שהוא משויך לצד השני פוליטית ומקומה של הסתייגות, ביקורת או אי-הסכמה במישור הפוליטי בלבד.
גישה זו טומנת בחובה העצמה נוספת של תהליכים עליהם מצביעים החוקרים בתחום:
- החלשה נוספת של השירות הציבורי ויכולתו למלא את תפקידו לשמש כתשתית מקצועית של הרשות המבצעת – בהעדר הצגה של מידע ועמדות מקצועיות ללא מורא תפגע איכות קבלת ההחלטות וצפויה פגיעה מיוחדת באפשרות לקבל החלטות המשלבות שיקולים ארוכי טווח לטובת העתיד.Peters, לעיל ה"ש 8; מומי דהאן, לעיל ה"ש 6.
- פגיעה באיכות כח האדם ופוליטיזציה נוספת של השירות הציבורי – הרתעת נוספת של גורמי המקצוע מהבעת עמדה מקצועית ופגיעה במוטיבציה של אנשי מקצוע לקחת חלק בשירות הציבורי, וכמשלים לכך, העמקת הפוליטיזציה של השירות הציבורי.בהמשך למגמות העולות מן הספרות המחקרית, ראו המקורות המפורטים בה"ש 18 לעיל.
- פגיעה באמינות השלטון ובאמון בו – דרישה מעובדי הציבור להסכים עם הדרג הפוליטי, להמנע מהצגת הסתייגות ולעצב טיעונים תומכים בלבד, היא דרישה שחותרת תחת אמינות השלטון. נלווה לה מגוון של השלכות שליליות: כלכליות, דוגמת הפגיעה באמון משקיעים; משפטיות, דוגמת הפגיעה בחזקת התקינות המנהלית; חברתיות ומשטריות, ובראשן הפגיעה באמון הציבור בשלטון וביציבות המשטרית.
כל אלה סיכונים של ממש אשר בהצטברותם מאיימים לפגוע פגיעה אנושה באפשרות לקיים לאורך זמן ממשל דמוקרטי ואפקטיבי הפועל למען האזרחים והמדינה. ואולם, פגיעה אנושה במיוחד צפויה לדמוקרטיה בשל קידום תפיסות אוטוריטריות, השוללות מחשבה ביקורתית ומאיינות את הציפיה כי הממשלה תקבל החלטות רציונליות, מבוססות ידע והבנה מקצועית. הוגת הדעות חנה ארדנט כבר הצביעה על כך שפוליטיקאים, בעיקר במשטרים אוטוריטריים, ממירים עובדות לא רצויות ל"דעות" והופכים דעות אלו לאסורות. כך, הבעת "דעות" הופכת מסוכנת בעבור היחיד יותר מהבעה של רעיונות.דוגמת האיסור ברוסיה הסובייטית בתקופת סטלין לדבר על מחנות מעצר ועונשין,Hannah Arendt, Truth and Politics, in Between Past and Future 236 (1961). ההגנה על הדמוקרטיה ועל פעולתו של השלטון לטובת הציבור ועל עתידו מחייבים כי נתגייס להגנה על כבודה של המקצועיות בכלל ועל מקצועיות השירות הציבורי בפרט, ונאבק להבטיח את המחויבות והיכולת של משרתי הציבור לפעול בנאמנות לציבור – ביושרה וללא מורא.
רשימה זו פורסמה בבלוג ICON-S-IL Blog ב-9.11.25 במסגרת סימפוזיון בנושא נאמנויות סותרות של משרתי ציבור בתנאי אוטוקרטיזציה, בשיתוף מרכז רובינשטיין לאתגרים חוקתיים באוניברסיטת רייכמן. הסימפוזיון כולל רשימות מאת (לפי סדר הא"ב) ג'יימי קוזינצקאס, טליה שיף, משה מאור, עדנה הראל-פישר, שניר קליין, ומבוא מאת נדיב מרדכי].
