האם תוקם ועדת חקירה בעקבות ממצאיו של דוח גולדסטון?

מבוא

ב-15 בספטמבר התפרסמו מסקנות ועדת החקירה המיוחדת של האו"ם שמונתה לצורך בדיקת האירועים במהלך מבצע "עופרת יצוקה" (דצמבר 2008-ינואר 2009) בראשות השופט ריצ'רד גולדסטון. בעקבות פרסום הדוח והדיון בו במוסדות האו"ם נשמעו קולות בישראל שקראו להקמתה של ועדת חקירה לבדיקת הטענות על מקרים שבהם אזרחים פלסטינים נפגעו במהלך המבצע.
מאמר זה יבחן אם לנוכח ההיסטוריה של הקמת ועדות חקירה בישראל יש סיכוי שתוקם ועדת חקירה ממלכתית או ועדת בדיקה בראשות שופט בדימוס (להלן אשתמש במונח "ועדת חקירה" לתיאור שני סוגי הוועדות. להבדלים ביניהם ראו "ועדת חקירה ממלכתית וועדת בדיקה - מה ההבדל?"). המאמר לא יעסוק בשאלה הנורמטיבית אם ראוי להקים ועדת חקירה בנושא זה, אלא יבחן את ההיבטים הפוליטיים שעשויים להשפיע על הכרעתה של הממשלה בעניין זה.

טענתי היא שהגורם החשוב ביותר בהחלטתה של הממשלה אם להקים ועדת חקירה הוא דעת הקהל והאופוזיציה מבית. ללחץ בין-לאומי השפעה מסוימת, אך לא מכרעת. המאמר יראה כי ועדות החקירה בנושאים צבאיים שפעלו בעבר הוקמו בעקבות מלחמות שדעת הקהל הישראלית ראתה בהם מחדל והלך הרוח הציבורי היה של מציאת האשמים בו. לנוכח זאת נשער שבמקרה זה הסיכוי להקמתה של ועדת חקירה מטעמים פוליטיים נמוך, שכן בתודעה הישראלית מבצע "עופרת יצוקה" נחקק כהצלחה, לא כמחדל, ורוב הלחץ המופעל בהקשר זה הוא לחץ בין-לאומי. עם זאת יצוין שבמקרה זה יש תמריץ משפטי שבכל זאת עשוי להשפיע על ההחלטה – האפשרות שבעקבות ממצאי הדוח קציני צבא ומקבלי החלטות יועמדו לדין בבית הדין הבין-לאומי בהאג.

ועדות חקירה בעבר– באילו נסיבות הוקמו? 

על פי חוק ועדות חקירה תשכ"ט-1968 הסמכות להקים ועדת חקירה ממלכתית נתונה בידי הממשלה. בנוסף, לפי חוק מבקר המדינה תשי"ח-1958 (סעיף 14ב) הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת רשאית להורות על הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית בנושא שנכלל בדוח של מבקר המדינה. עד היום הוקמו בסך הכול 18 ועדות חקירה ממלכתיות: 14 על ידי הממשלה ועוד 4 ביוזמת הועדה לביקורת המדינה של הכנסת. בנוסף, על פי חוק הממשלה התשס"א-2001 (סעיף 8א)  הוקמו כמה ועדות בדיקה ממשלתיות שבראשן שופט בדימוס, והיו להן סמכויות כשל ועדת חקירה ממלכתית. כזאת הייתה למשל ועדת וינוגרד (2006) שחקרה את מלחמת לבנון השנייה.

על פי סעיף 1 לחוק ועדות חקירה תשכ"ט-1968 הממשלה רשאית להקים ועדת חקירה כדי לחקור "עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור". הגדרה זו מלמדת שבדרך כלל ועדה מוקמת בנושאים אקטואליים (או היסטוריים בעלי חשיבות אקטואלית) שנויים במחלוקת ומטרתה בירור העובדות ושיכוך המחלוקות הציבוריות (קלגסבלד, 2001: 109 115, 327). בפועל, לנסיבות שבהן הממשלה רשאית להקים ועדת חקירה ניתנת פרשנות רחבה, ועד היום הוקמו ועדות חקירה ממלכתיות לחקירת מגוון של אירועים ונושאים: מלחמות, עיצוב מדיניות, כשלים ביורוקרטיים, אירועים היסטוריים ואירועים שהסעירו את הציבור (ראו לוח 1). במקרה זה אפוא, בכל הנוגע להגדרת תחום החקירה (שיכול להיות למשל  "ועדת חקירה לבירור הטענות שהועלו בדוח גולדסטון בדבר פגיעה באזרחים פלסטיניים במהלך מבצע עופרת יצוקה") יש אפשרות תאורטית שהממשלה תיבחר להקים ועדת חקירה ממלכתית.

לוח 1: תחומי החקירה של ועדות החקירה הממלכתיות*

* החלוקה אינה מוציאה וממצה – אחדות מהוועדות עשויות להשתייך ליותר מקטגוריה אחת (כך למשל רצח רבין אמנם היה אירוע שהסעיר את הציבור, אבל ועדת החקירה התמקדה בדרכי הפעולה של היחידה לאבטחת אישים בשב"כ).
** הוקמה על ידי הוועדה לביקורת המדינה.

מגוון המקרים שבהם הוקמה ועדת חקירה (וגם המקרים שבהם נמנעה הממשלה מלהקים ועדות כאלה) מלמדים שהקמת ועדת חקירה היא בראש ובראשונה מעשה פוליטי, כלומר מדובר בהליך שנתון לשיקול דעתו ולהכרעתו של גוף פוליטי (הממשלה), ובדומה למעשים פוליטיים אחרים הוא מושפע מגורמים כמו דעת הקהל בישראל, אופוזיציה פרלמנטרית ודרישה של דעת הקהל העולמית והגופים הבין-לאומיים. לפי החוק הממשלה רשאית להקים ועדת חקירה, אבל אינה חייבת לעשות זאת, ומדובר בסמכות רשות רחבה שגם בית המשפט נמנע מלהתערב בה. על פי הפסיקה, השאלה אם להקים או לא להקים ועדת חקירה, איזה סוג של ועדה להקים והגדרה של נושא החקירה – כל אלה נתונים לשיקול דעתה של הממשלה, ובית המשפט יתערב רק במקרים חריגים שספק אם יובאו לפניו (ראו למשל בג"ץ 2624/97 רונאל ידיד ואח' נ' ממשלת ישראל; וכן בג"ץ 2728/06 עמותת 'אומץ' למען מנהל תקין וצדק חברתי נ' ראש ממשלת ישראל, http://law.haifa.ac.il/lawatch/lawatch_files/2007a_public_law672806.doc).

ועדות לחקר מלחמות ואירועים צבאיים 

כמו שעולה מלוח 1, שתי ועדות חקירה ממלכתיות עסקו בחקירה של מלחמות ואירועים שקשורים בהן: ועדת אגרנט לחקר ההיערכות למלחמת יום הכיפורים (1973)  וועדת כהן לחקירת הטבח בסברה ושתילה (1982). לוועדות אלה יש להוסיף את ועדת וינוגרד (2006), ועדת הבדיקה הממשלתית שהוקמה  ל"ברור ההיערכות וההתנהלות של הדרג המדיני ומערכת הביטחון, בנוגע למכלול ההיבטים של המערכה בצפון שהחלה ביום 12 ביולי 2006".

המשותף לשלוש ועדות אלה שהמערכות הצבאיות שנחקרו נחקקו בתודעה הישראלית כמחדל או ככישלון. קודם להקמת הוועדות וגם בעקבות מסקנותיהן רחשה בציבור פעילות מחאה נוקבת, שכן הוא תבע לברר ולמצוא את האחראים למחדל. ועדת כהן לדוגמה אמנם לא קיבלה מנדט לחקור את מלחמת לבנון הראשונה באופן גורף, אלא רק  את העובדות ואת הגורמים הקשורים בטבח בסברה ושתילה, אבל המחאה שהובילה להקמתה, ששיאה היה ב"הפגנת הארבע מאות אלף" בכיכר מלכי ישראל בספטמבר 1982, הייתה מכוונת נגד המלחמה בלבנון בכללותה והטבח בסברה ושתילה היה רק זרז. בתביעה להקמת ועדת חקירה בעקבות הטבח תמכו גם האופוזיציה הפרלמנטרית, נשיא המדינה דאז יצחק נבון, וכן הופעל לחץ של דעת הקהל העולמית שתבעה לברר את מידת אחריותה של ישראל לטבח. גם החלטת הממשלה להקים את ועדת וינוגרד הושפעה מהלחץ שהפעילו דעת קהל והתקשורת להקימה, על אף ניסיונותיה של הממשלה להימנע מכך ולהסתפק בוועדות חקירה פנימיות של הצבא.

מתוך ניסיון העבר אפשר אפוא לשער שבישראל ועדות חקירה בנושאים צבאיים מוקמות כאשר בדעת הקהל יש תחושה שהמהלך הצבאי נכשל ויש תביעה למצוא את האחראים לו. גם לחץ של האופוזיציה ולחץ בין-לאומי עשויים להשפיע, אבל השיקול העיקרי של הממשלה, אשר אינה ששה להקים ועדת חקירה, הוא של פוליטיקה פנימית – הפסת דעת הקהל הישראלית ושיקום האמון של הציבור במערכת הפוליטית. נשאלת אפוא השאלה אם בנסיבות הפוליטיות העכשוויות סביר שתוקם ועדת חקירה לבירור הטענות בדבר התנהלותו של צה"ל במבצע "עופרת יצוקה" והפגיעה באוכלוסייה האזרחית, והתשובה תלויה בהערכה של שני גורמים: רמת הלחץ הפנימי (דעת הקהל מבית והאופוזיציה הפרלמנטרית) ורמת הלחץ החיצוני (דעת הקהל העולמית והתביעה של גופים בין-לאומיים) (ראו לוח 2). 

לוח 2: הערכה של לחץ פנימי (דעת הקהל מבית והאופוזיציה הפרלמנטרית) ולחץ חיצוני (דעת הקהל העולמית וגופים בין-לאומיים) להקמת ועדות חקירה בעקבות אירועים צבאיים ומלחמות

 מקרא: (+) לחץ מתון      (++) לחץ בינוני     (+++) לחץ כבד    

האם תוקם ועדת חקירה לבדיקת מבצע "עופרת יצוקה" והטענות שהועלו בדוח גולדסטון? 

כאמור, הגורמים העיקריים שעשויים להשפיע על החלטת הממשלה אם להקים ועדת חקירה ממלכתית הם לחץ פנימי של דעת הקהל הישראלית והאופוזיציה הפרלמנטרית, ולחץ חיצוני של דעת הקהל העולמית הומוסדות הבין-לאומיים.

דעת הקהל הישראלית: מבחינת דעת הקהל לא מופעל לחץ גדול על הממשלה להקים ועדת חקירה. רוב הציבור היהודי בישראל תמך במבצע וראה בו הצלחה (הרמן ויער, 2008; ורטר, 2009), וגם כעת, לאחר פרסום דוח גולדסטון הכולל האשמות חמורות נגד ישראל, אין מחאה ציבורית המונית שתובעת את בירור הטענות. השיח הפוליטי והתקשורתי עסוק רובו ככולו בשאלה כיצד להתמודד עם ההשלכות הבין-לאומיות של הדוח, ולא עם הטענות לגופן.

אופוזיציה פרלמנטרית: גם מצד האופוזיציה הפרלמנטרית הלחץ המופעל אינו גדול שכן המפלגה הגדולה באופוזיציה היא "קדימה", שהייתה השותפה הבכירה בממשלה שיזמה את המבצע. גם בגוש הימין, הגוש הגדול בכנסת, אין תביעה לחקירה של אירועי המלחמה.

באופן עקרוני הכנסת, באמצעות הוועדה לביקורת המדינה, יכולה להחליט בעצמה על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, אבל בניגוד למקרים שבהם הקימה הכנסת ועדה כזאת על אפה ועל חמתה של הממשלה (כמו למשל ועדת בייסקי), במקרה זה לא נראה שיש ניגוד עניינים בין הכנסת ובין הממשלה. יתרה מזאת, כדי שהוועדה לביקורת המדינה תיזום הקמת ועדה דרוש דוח של מבקר המדינה, שעדיין לא עסק בסוגיות אלה וספק אם ראוי שיטמון את ידו בנושא כה רגיש כמו התנהגות צה"ל בזמן מלחמה.

לחץ בין-לאומי ותביעה של גופים בין-לאומיים: הלחץ החיצוני להקמתה של ועדת חקירה מקורו בביקורת הבין-לאומית נגד ישראל ובאפשרות המשפטית להעמיד לדין אנשי צבא ואישים פוליטיים בשל מעורבותם במבצע "עופרת יצוקה". אמנם גם בעבר השפיעו גינוי בין-לאומי ודרישה בין-לאומית לבירור עובדות על הקמתה של ועדות חקירה (בעקבות לחץ כזה הוקמה למשל ועדת זוסמן לחקר השרפה במסגד אל-אקצא [1969], הוועדה הראשונה שהוקמה לפי חוק ועדות החקירה, והשפעה שכזאת הייתה במידה מסוימת גם על ועדת כהן, שהוקמה בעקבות הטבח בסברה ושתילה [1982]), אבל אלה לא היו מעולם הגורם המכריע. עם זאת, בעבר לא היה איום ממשי להעמיד לדין קציני צה"ל ומקבלי ההחלטות, כמו שקיים היום, ולכן מדובר בשיקול חשוב מבחינתה של ממשלת ישראל. זו עשויה אפוא להקים ועדת חקירה רק כדי להדוף את הביקורת הבין-לאומית. שיקול נוסף הוא קיום חקירה ישראלית פנימית כדי להימנע מטיפול משפטי בנושא בבתי משפט זרים ובין-לאומיים. עם זאת לא ברור כיצד גופים בין-לאומיים יתייחסו למסקנותיה של ועדה כזאת ומה יהיה מעמדן המשפטי.

לפי ניסיון העבר הגורם המכריע בהחלטת הממשלה אם להקים ועדת חקירה הוא דעת הקהל בישראל. אם אכן כך הדבר, אזי במקרה זה טעמים פוליטיים לא יובילו להקמתה של ועדת חקירה ממלכתית או ועדת בדיקה. הגורם הייחודי בהקשר זה שעשוי להוביל לבסוף להקמתה של ועדת חקירה הוא האיום המשפטי הבין-לאומי, והניסיון להפיס את דעת הקהל הבין-לאומית ולמנוע נקיטת צעדים משפטיים נגד ישראל על ידי הקמת ועדת חקירה עצמאית.

סיכום

ראשיתה ואחריתה של ועדת חקירה נטועות במעשה ובשיקול הדעת הפוליטי. ראשיתה – משום שהממשלה מחליטה אם להקים ועדת חקירה ודעת הקהל משפיעה על עצם נכונותה של הממשלה למעשה כזה, ואחריתה – משום שלמסקנות הוועדה ולהמלצותיה ייתכנו השלכות פוליטיות (ראו "המלצותיה של ועדת החקירה"). מניסיון העבר אנו למדים שהממשלה אינה ששה להקים ועדת חקירה, אלא אם היא מוכרחה, בדרך כלל בשל לחץ של דעת הקהל מבית. בהקשר של דוח גולדסטון לחץ של דעת הקהל מבית כמעט שאינו קיים, אבל לעומת זאת הגורם הבין-לאומי והאיום המשפטי נהפכו למשתנה בעל עוצמה במשוואת שיקול הדעת של הממשלה. הכרעת הממשלה במקרה זה תלמד אם גם במקרה של מבצע צבאי שנחשב בקרב הציבור הצלחה ובהיעדר מחאה מבית יש סיכוי להקמתה של ועדת חקירה. 

מקורות

ורטר, יוסי. "עופרת יצוקה - סקר הארץ: 78% מהציבור סבורים שהמבצע בעזה מוצלח", 15 בינואר 2009, אתר הארץ Online:
http://www.haaretz.co.il/hasite/spages/1055752.html

קלגסבלד, א', 2001. ועדות חקירה ממלכתיות, שריגים-ליאון: נבו. עותק מקוון:
http://www.nevo.co.il/Books_word/klagsbald/klag-12.do

עוד בנושא 

אירועים

 שולחן עגול: דוח גולדסטון, אוקטובר 2009

 שולחן עגול: התהליך הפוליטי בעידן ועדות החקירה, יוני 2007

מאמרים

 יובל שני, החובה לחקור את התנהלות צה"ל למרות דו"ח גולדסטון, החדשות בהרחבה

 דנה בלאנדר, המלצותיה של ועדת החקירה, פרלמנט גיליון 53

 נעמי הימיין רייש, צבא של מדינה או מדינה של צבא? פרלמנט גיליון 53

 נעמי הימיין רייש, ועדות חקירה ממלכתיות במבט השוואתי, פרלמנט גיליון 53

דנה בלאנדר, במבוכי הפוליטיקה: ועדת חקירה ממלכתית וועדת בדיקה - מה ההבדל?

 מוסר, אתיקה ומשפט בלחימה מאת ברוך נבו ויעל שור

 מחקר מדיניות 93: צה"ל חוקר את עצמו

יעל כהן ורועי קונפינו, סגירת התיקים של עדויות החיילים - האומנם הצבא המוסרי בעולם?