בלוג סיווג ביטחוני

זכות לחשמל?

על משבר החשמל ברצועת עזה

ישראל מחויבת לאפשר אספקת חשמל, אין היא מחויבת לממן את אספקת החשמל. מאז השתלטות החמאס על הרצועה, הרשות הפלסטינית המשיכה לממן את תשלומי החשמל לחברת החשמל בישראל ואת אספקת הדלק לתחנת הכוח. החמאס, לעומת זאת, גובה כנראה תשלומים בגין חשמל מתושבי הרצועה ואולם אינו מעביר אותם לרשות הפלסטינית.

מייחסים למארק טווין את האמירה שההיסטוריה לא חוזרת על עצמה, אבל היא מתחרזת. אמירה זו עולה על הדעת כאשר שוב עולה לדיון הציבורי שאלת אספקת החשמל לעזה, עשר שנים בדיוק אחרי השתלטות החמאס על הרצועה.

חריזה משמעה, שעל אף שהצליל דומה – המשמעות שונה. הדברים נכונים גם למשבר החשמל בעזה, שכפי שיוסבר להלן. 

אחרי השתלטות החמאס על הרצועה, קיבלה ממשלת ישראל החלטה לפיה הרצועה הפכה לשטח עוין ועל כן הוטלו הגבלות שונות על הרצועה, בהן צמצום אספקת הדלק והחשמל, תוך התחשבות בהיבטים ההומניטריים ומתוך כוונה להימנע ממשבר הומניטרי בעזה.

כנגד צמצום החשמל והדלק הוגשה העתירה בעניין אלבסיוני.בג"ץ 9132/07 אלבסיוני נ' ראש הממשלה (פורסם באר"ש, 30.1.2008). http://elyon1.court.gov.il/files/07/320/091/N25/07091320.n25.pdf בית המשפט העליון קבע שמאז חודש ספטמבר 2005, אין עוד לישראל שליטה אפקטיבית בנעשה בשטח רצועת עזה ועל כן אין מוטלת על מדינת ישראל חובה כללית לדאוג לרווחת תושבי הרצועה ולשמור על הסדר הציבורי בתחומיה לפי מכלול דיני הכיבוש של המשפט הבינלאומי. החובות העיקריות המוטלות על מדינת ישראל ביחס לתושבי רצועת עזה נובעות ממצב הלחימה השורר בינה לבין ארגון החמאס, ממידת שליטתה במעברי הגבול שבינה לבין רצועת עזה וכן "מהמצב שנוצר בין מדינת ישראל לבין שטח רצועת עזה לאחר שנות השלטון הצבאי הישראלי באזור, אשר בעקבותיו נוצרה לעת הזו תלות כמעט מוחלטת של רצועת עזה באספקת החשמל מישראל".שם, בפס' 12.

ההבדל העיקרי בין חובות מדינה כלפי אוכלוסייה אזרחית של שטח כבוש על ידה לבין חובותיה כלפי אוכלוסייה בשטח אויב שאינו כבוש היא, שבמקרה הראשון החובה היא אקטיבית – לדאוג לאספקת צרכיה החיוניים של האוכלוסייה ואילו במקרה השני החובה היא פסיבית – לאפשר ללא הפרעה ובכפוף לסידורי ביטחון העברת אספקה חיונית לאוכלוסייה האזרחית בשטח המוחזק בידי אויב.ראו סעיף 23 לאמנת ג'נבה בדבר הגנת אזרחים בימי מלחמה, כ"א 30, 559 (נפתחה לחתימה ב-1949)(אושררה ונכנסה לתוקף ב-1950)(אמנת ג'נבה הרביעית) וסעיף 70 לפרוטוקול הנוסף הראשון לאמנות ג'נבה משנת 1977. ישראל אינה צד לפרוטוקול זה ואולם נציגי המדינה הכירו בכך שהוראה זו מחייבת כמשפט בינלאומי מנהגי. ההוראה האחרונה מתייחסת באופן כללי למוצרים החיוניים לשרידות האוכלוסייה, להבדיל מקטגוריות צרות ומוגדרות של מוצרים ואוכלוסייה נזקקת המפורטות באמנת ג'נבה הרביעית, בה אין התייחסות לחשמל. 

נציגי המדינה בפני בית המשפט העליון לא התכחשו לחובה לאפשר אספקת צרכיה ההומניטאריים של האוכלוסייה ואף לא טענו כי חשמל אינו מוצר חיוני ובצדק: חשמל משמש לא רק לצרכים ביתיים כמו מאור והפעלת מוצרי נוחות, הוא נדרש גם לקירור מזון, עניין קריטי בקיץ המזרח תיכוני, לפעולת מכשירים חיוניים בבתי חולים, להפעלת משאבות מים ומתקנים לטיפול במי שופכין. לפי הנתונים שנמסרו לבית המשפט בזמנו, בעזה נדרשים בתקופות שיא מעט יותר מ-200 מגה-ואט. מתוכם כ-120 מגה-ואט מגיעים מישראל, כ-17 מגה-ואט ממצרים והיתר מסופקים על ידי תחנת הכוח ברצועה.המצב כנראה לא השתנה באופן משמעותי מאז: 123 מגה-ואט מישראל, 23 ממצרים ו-60 מתחנת הכוח ברצועה. עמוס הראל "משבר החשמל ברצועת עזה מאיץ את ההסלמה בין ישראל לפלסטינים" הארץ, 11.6.2017. https://www.haaretz.co.il/news/politics/.premium-1.4161914

לאחר קבלת מידע על מערך אספקת החשמל ברצועה ובהתחשב בעובדה שישראל הסכימה להמשיך ולהעביר כמות מוגדרת של סולר תעשייתי לתחנת החשמל בעזה ושצמצום אספקת החשמל המתוכננת הוגבלה ל-5% בשלושה מעשרת קווי החשמל הנכנסים לרצועה מישראל, אישר בית המשפט העליון כי ישראל עומדת בחובותיה וכי הצמצום המבוקש חוקי.

המשבר הנוכחי אין מקורו בהחלטה ישראלית לצמצם את אספקת החשמל, לא מחשש שעודף חשמל או אספקת דלק לשם ייצור חשמל יוטו לפעילות טרור של החמאס ולא כסנקציה כלכלית על מנת ללחוץ על החמאס. משבר זה מקורו בהחלטה של הרשות הפלסטינית, הנוגעת למימון החשמל והדלק לתחנת הכוח. 

כאמור לעיל, ישראל מחויבת לאפשר אספקת חשמל, אין היא מחויבת לממן את אספקת החשמל. מאז השתלטות החמאס על הרצועה, הרשות הפלסטינית המשיכה לממן את תשלומי החשמל לחברת החשמל בישראל ואת אספקת הדלק לתחנת הכוח. החמאס, לעומת זאת, גובה כנראה תשלומים בגין חשמל מתושבי הרצועה ואולם אינו מעביר אותם לרשות הפלסטינית.

כנראה, שנמאס לרשות הפלסטינית לממן בעקיפין את החמאס, למרות כישלונם החוזר של מאמצי הפיוס הפנים-פלסטינים וסירובו של החמאס לתת לרשות דריסת רגל ברצועה. הרשות הפלסטינית מקטינה את תשלומיה עבור חשמל ומבקשת מישראל לצמצם במקביל את אספקת החשמל. כנראה, שהמשבר יכול להיפתר אם ייענה החמאס לדרישות הרשות או יעביר את הסכומים הנדרשים ואשר נגבים על ידו מהאוכלוסייה ומוטים לשימוש אחר.

האם על ישראל חובה משפטית להיכנס בנעלי הרשות הפלסטינית ולהתחיל לממן את אספקת החשמל והדלק לתחנת הכוח של עזה על מנת שהאספקה לא תצטמצם? אינני רואה בסיס לחובה משפטית כזו. 

ראשית, הסכמי אוסלו קבעו שחברת החשמל הישראלית תמשיך לספק חשמל לשטחי הרשות הפלסטינית לפי הסכם מסחרי ובמחירים הדומים לאלה החלים על צרכנים ישראלים גדולים.הסכם ביניים ישראלי-פלסטיני בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה, כ"א 33, 1 (נחתם ב-1995), נספח פרוטוקול בעניינים אזרחיים, תוספת 1, סעיף 10(3). חוק משק החשמל ואמות המידה שנקבעו מכוחו מאפשרים ניתוק צרכנים שלא שילמו עבור החשמל או הקטנת הזרם, בכפוף להתראה מראש.ס' 17(ד) לחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 ואמת מידה 21 "חובת תשלום", https://pua.gov.il/Standards/Documents/21.pdf

מקור אפשרי אחר לחובות בתחום המשפט הבינלאומי הוא דיני זכויות האדם. בנסיבות מסוימות, שבהן מקיימת מדינה שליטה מחוץ לשטחה הריבוני, יש הטוענים שחלות גם החובות שבאמנות זכויות אדם שאותה מדינה צד להן. ניתן לנסות ולבסס טיעון, לפיו הצירוף של היות ישראל ספקית החשמל העיקרית לרצועה ושל יכולתה של ישראל לסכל בנייה או הרחבה של מערך ייצור החשמל בעזה משמעו שליטה פונקציונלית בתחום זה, שממנו נובעות גם חובות כלפי הנשלטים – צרכני החשמל בעזה. עם זאת, קשה להצביע על "זכות לחשמל" כחלק מדיני זכויות האדם. מקומה הטבעי לכאורה בקרב הזכויות החברתיות, שהן זכויות פוזיטיביות, כגון זכות לחינוך או זכות לדיור. "זכות לחשמל" אינה מנויה במפורש באמנות שישראל צד להן ולכל היותר ניתן לדבר על "זכות בהתהוות" שמהותה גישה לחשמל המותנית בתשלום, זכות שאינה שוללת ניתוק בשל אי תשלום לאחר התראה.Stephen Tully, Access to Electricity as A Human Right, 24 NETH. Q. HUM. RTS. 557, 586-587 (2006)

תמונה דומה קיימת גם במשפט הישראלי הפנימי בכל הנוגע לאספקת מים. מים הם וודאי מצרך שאינו חיוני פחות מחשמל והדמיון לסוגיה הנדונה נובע מהעובדה שלעיתים קרובות יש בין ספק המים לצרכן רשות מקומית או תאגיד מים אזורי. החוק בישראל מאפשר לספק מים לנתק רשות מקומית ממים אם לא שילמה לפחות שמונים אחוזים מהתשלומים המגיעים לו וזאת למרות שהניתוק יפגע גם בצרכנים ששילמו לרשות את חובם.ס' 144א לחוק המים, התשי"ט-1959. פסיקת בית המשפט העליון, לפני הוראת חוק זו ואחריה, קבעה באופן חד-משמעי כי אין זכות לקבל מים חינם, אלא תמורת תשלום וכי ניתן לנתק מים במקרה של אי תשלום.ע"א 788/87 לוי נ' כפר פינס מושב עובדים של הפועל המזרחי להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ, פ"ד מד(2) 52, 58 - 59 (1990), ע"א 7262/00 פוריה כפר עבודה נ' לוי, פ"ד נו(3) 899 (2002), בג"ץ 490/10 מועצה מקומית ראמה נ' מקורות חברת מים בע"מ (פורסם באר"ש, 6.3.2011), http://elyon1.court.gov.il/files/10/900/004/r20/10004900.r20.pdf

ואם נחזור למישור הישראלי-פלסטיני, הזכות להגדרה עצמית של עם אינה רק דרישה כלפי אחרים, אלא גם חובה של העם ליטול אחריות על גורלו. אם נשיא הרשות הפלסטינית הגיע למסקנה שבמשא ומתן לא תושג אחדות וכי הדרך היחידה לחזור ולהשיג השפעה על הרצועה היא בהפעלת אמצעים חד-צדדים כנגד החמאס האם על ישראל לסכל מגמה זו? נדמה לי שתשובה חיובית לשאלה זו משקפת גישה מתנשאת כלפי זכותם ויכולתם של הפלסטינים לנהל את ענייניהם הפנימיים. אם מחמוד עבאס מעדיף להפעיל לחץ כלכלי על החמאס במקום להפעיל כוח על מנת להשיב את הרצועה לשליטתו, האם גם זה פסול?

נכון, אין ספק שהאוכלוסייה האזרחית ברצועה סובלת בשל מאבק זה. סבל זה מצער. עדיף היה אם אמצעי הלחץ של הרשות הפלסטינית היו מופנים ישירות כלפי מנהיגי החמאס ולא משפיעים על כל האוכלוסייה ואולם ייתכן, כי סנקציות ממוקדות יותר אינן מעשיות.

עניין אחרון שאבקש להדגיש – מסקנתי כי אין חובה ישראלית להתחיל ולממן אספקת חשמל לרצועה וכי הפחתת התשלום על ידי הרשות מצדיק הפחתת האספקה בהתאם אין משמעה שחובה על ישראל להיוותר פסיבית בעניין. יש הטוענים, כי משבר החשמל עלול להביא להתלקחות הלחימה ברצועה, כאמצעי של החמאס להסיט את תשומת הלב מכישלונו המתמשך בניהול הרצועה. מנגד, ייתכן שהאיומים המרומזים של החמאס לא נועדו אלא להסיר את הלחץ מעליו ומוטב להתעלם מהם. זו שאלה מדינית-אסטרטגית ולא שאלה משפטית. חשוב שמקבלי החלטות בישראל יעקבו מקרוב ובערנות אחר ההתפתחויות. לפעמים מוטב להיות חכם ולא צודק ולפעמים, הצדק והחוכמה חופפים.

    • פרופ׳ יובל שני

      אני מסכים לחלקים רבים מהניתוח, אך לא עם הניתוח בנושא הזכות לחשמל. ישראל היא צד לאמנה בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות הכוללת חובה לנקוט באמצעים סבירים להבטיח לפרטים רמת חיים נאותה (כולל דיור נאות, וגישה למזון) וגישה לשירותי בריאות. קשה לי לראות כיצד ניתן להגשים זכויות אלה, בעידן הנוכחי ובתנאי החום והצפיפות השוררים בעזה, בלי גישה לחשמל. על כן, המסקנה כי אין זכות לחשמל נראית בעיני גורפת מדי. הבחנה אחרת שלירון עורך בין חובה לאפשר אספקה לחובה לספק שירות היא נכונה בכלל כאשר מדובר בחובות מדינה כלפי תושבי חוץ, אך במקרה של עזה, בו יש תלות ארוכת שנים של התושבים בישראל ואין מקורות אנרגיה חלופיים, משמעות הפסקת האספקה דרמטית ושקולה לשלילת הזכות. לישראל שליטה ישירה על היכולת של תושבי עזה להינות מחשמל, ולשליטה הזו נלוות חובות שלא לעשות שימוש לרעה בכוח זה. לבסוף, לירון עורך הבחנה גם בין הזכות לקבל חשמל בתשלום לבין העדר הזכות לקבל חשמל חינם. שוב, הטענה כעיקרה היא נכונה - הואיל והזכויות בהן עסקינן אינן מוחלטות, מדינה יכולה להתנות אספקת שירותי מים או חשמל בתשלום, ובלבד שנערכת בחינה פרטנית של יכולתו של הפרט לשלם, של מידתיות הפגיעה בו עקב הפסקת השירות. אך במצב הנוכחי, נראה כי המשבר הכספי אינו נובע מהחלטה של התושבים לא לשלם עבור החשמל שהם צורכים, אלא בסכסוך בין חמאס לרש"פ על מימון שירותים ציבוריים. בנסיבות אלו, ישראל אינה יכולה להיתלות בבקשת הרש"פ להטיל למעשה סנקציות על תושבי עזה, כאמצעי לחץ על חמאס, על מנת להצדיק פגיעה מופרזת בזכויות האדם של התושבים. הרשות יכולה להטיל סנקציות על חמאס - כל עוד הן לא מפירות זכויות אדם - ויכולתה של ישראל לסייע לרשות ולהפעיל סנקציות בעצמה - בלי לשקול את נחיצות ומידתיות פגיעתה בפרטים - מוגבלת באופן דומה.

    • אל"ם (מיל') עו"ד לירון ליבמן

      תודה על הערותיך יובל,
      אם לדייק, לא טענתי באופן גורף שאין זכות לחשמל, אלא שקשה להצביע על זכות כזו או במלים אחרות, שיש כאן לכל היותר זכות מתהווה ועניין הנתון בספק. הרי אין מחלוקת שזכות לחשמל אינה נמנית במפורש על הזכויות שבאמנות זכויות האדם שישראל צד להן. אפילו בהערות הפרשניות לאמנות, המתייחסות לזכות לדיור או לזכות לבריאות, אין התייחסות מפורשת לחשמל, אלא מתבקש להסיק את הדברים מתוך התייחסות לזכות למאור ולאנרגיה לבישול כחלק מהזכות לדיור נאות או לזכות למים ראויים לשתייה ולמזון בטוח כחלק מהזכות לבריאות. אין ספק שחשמל עשוי להידרש לשם כך, אלא שיש הבדל בין זכות מוכרת ומפורשת, לבין אמצעי בין האמצעים השונים העשויים להידרש למימושה. המעמד המשפטי וודאי אינו זהה. לכך נוספת העובדה שאין דבר באמנות הקובע זכות לחשמל ללא תלות בתשלום. ושוב, אני מסכים כי יש מקום לחייב את המדינה במנגנונים מתאימים להבטיח קיום בכבוד, לרבות צריכה מינימלית של חשמל הנדרשת לכך, גם של פרט שבגלל מצוקה כלכלית מוכחת אינו יכול לשלם, אלא שנדמה לי שלא זו הסיבה למשבר הנוכחי ועל כן הדיון הזה תאורטי בהקשר הנוכחי.
      ייתכן שהפסקה מוחלטת של אספקת החשמל אכן אינה מידתית וסבירה, אלא שלמיטב הבנתי, אין זה המקרה כאן ומדובר בהפחתה בלבד של החשמל המסופק מישראל, שאף הוא רק חלק, גם אם חלק נכבד, ממקורות החשמל בעזה.
      לבסוף, אבקש להצביע על ההרחבה התלת-שלבית שיש במהלך המבקש להטיל על ישראל חובה משפטית לספק חשמל ללא תשלום לעזה: ראשית, יש הטלת חובה אקס-טריטוריאלית מתחום זכויות האדם. זו הרחבה של הגדר הרגיל של תחולת אמנות זכויות האדם, שאף שיש לה תקדימים, במקרים המוכרים לי היא נעשתה כאשר דובר בזכויות הבסיסיות ביותר, כמו הזכות לחיים או הזכות לחרות ולא בנוגע לזכויות חברתיות. על הנדבך המרחיב הזה, נבנית קומה שנייה מרחיבה של הסקת זכות לגישה לחשמל באופן עקיף מתוך זכויות חברתיות אחרות. ואילו על הקומה השנייה נבנית קומה שלישית המבקשת להרחיב את הזכות לחשמל מן הזכות לגישה לחשמל, לזכות לצרוך אותו ללא תשלום, שלא על בסיס פרטני מוכח של העדר יכולת לשלם.
      האם תוכל להצביע על מהלך מרחיב דומה שבוצע שלא כלפי מדינת ישראל ובהקשר הפלסטיני?

    • יובל שני

      אמנם המצב בין ישראל לעזה ייחודי בהרבה מובנים, אך מצב בעל מאפיינים דומים קיים באוקראינה, שם הממשל המרכזי הטיל אמברגו על אספקת דלק למחוזות המורדים במזרח המדינה, בין היתר, בשל אי תשלום חובות כספיים בגינו. הרוסים הגדירו את הסנקציות הללו כבעלות מאפיינים של ג'נוסייד (!), ואיימו בהטלת אמברגו דלק מצידם על אוקראינה תוך החרגת המחוזות המורדים.
      בכל מקרה, הטיעון כי מהלך פרשני הוא חסר תקדים אינו פוטר אותנו מהצורך לבחון אותו לגופו.

    • לירון ליבמן

      מעניין. תודה יובל, אבל המחוזות המזרחיים של אוקראינה הם מבחינת אוקראינה (וגם כנראה מבחינת המשפט הבינלאומי) חלק משטחה של אוקראינה, הגם שמתנהלת בהם מלחמה. החלת אמנות זכויות האדם החברתיות עליהם, אם כן, אינה אקס-טריטוריאלית.
      אני מסכים שהעדר תקדימים אינו פוסל כשלעצמו את הפרשנות, אבל נדמה לי שהדרישה לכבד את החוק גם כשאין זה נוח, מבוססת על ההנחה שמדובר בכלל ״עיוור״ החל באופן שווה על הכול ורק במקרה הוא מכביד עליך כעת. כשאין תנאי זה מתקיים, עלול להתגנב ללב החשש שמדובר בתביעה פוליטית המכוונת להכביד עליך בלבד והרטוריקה המשפטית היא רק כסות.

    • יובל שני

      הי לירון, נדמה לי שהנטל להראות כי החוק אינו מיושם באופן אחיד הינו על זה הטוען את הטענה. האם אתה מכיר מקרה דומה של ניתוק חשמל שסופק לתושבים במדחנהבמשך זמן ממושך (בלי שקילה פרטנית של נזק ויכולת תשלום) לגביו הדין ייושם בדרך שונה?

    • יובל שני

      הי לירון, נדמה לי שהנטל להראות כי החוק אינו מיושם באופן אחיד הינו על זה הטוען את הטענה. האם אתה מכיר מקרה דומה של ניתוק חשמל שסופק לתושבים במדינה שכנה במשך זמן ממושך (בלי שקילה פרטנית של נזק ויכולת תשלום) לגביו הדין ייושם בדרך שונה?

    • יובל שני

      הי לירון, נדמה לי שהנטל להראות כי החוק אינו מיושם באופן אחיד הינו על זה הטוען את הטענה. האם אתה מכיר מקרה דומה של ניתוק חשמל שסופק לתושבים במדינה שכנה במשך זמן ממושך (בלי שקילה פרטנית של נזק ויכולת תשלום) לגביו הדין ייושם בדרך שונה?

    • עמיחי כהן

      אולי להשלמת התמונה ראוי להפנות לויכוח בעניין קשור, אך לא זהה, שהתגלע לפני כמה שנים בעניין זכותה של ישראל להפסיק את החשמל והמים לרצועת עזה.
      מצד אחד - חוות דעת של פרופ' אבי בל (פורום קהלת) שסבר שישראל יכולה לנתק את עזה ממים וחשמל במסגרת הסכסוך
      http://kohelet.org.il/wp-content/uploads/2016/03/%D7%97%D7%95%D7%95%D7%AA-%D7%93%D7%A2%D7%AA-%D7%9E%D7%A2%D7%95%D7%93%D7%9B%D7%A0%D7%AA-%D7%91%D7%A0%D7%95%D7%A9%D7%90-%D7%90%D7%99-%D7%90%D7%A1%D7%A4%D7%A7%D7%AA-%D7%97%D7%A9%D7%9E%D7%9C-%D7%95%D7%9E%D7%99%D7%9D.pdf
      מצד שני חוות דעת של 12 מומחים למשפט בינלאומי שסברו שאסור לעשות זאת
      http://www.haokets.org/2014/07/21/%D7%97%D7%95%D7%91%D7%94-%D7%9C%D7%A1%D7%A4%D7%A7-%D7%97%D7%A9%D7%9E%D7%9C-%D7%95%D7%9E%D7%99%D7%9D-%D7%9C%D7%A2%D7%96%D7%94/

    ico

    תגובות

    תגובתך התקבלה. אנו נאשר אותה בזמן הקרוב