הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון – שינוי שיטת הממשל), והצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון – הגברת המשילות והעלאת אחוז החסימה)

לקראת הדיון שיערך בוועדת חוקה, חוק ומשפט בהצעות החוק לתיקון שיטת הממשל, להלן עמדתנו בנוגע להצעות החוק שבנדון. נציין שעמדתנו מבוססת על מחקר שנעשה במכון הישראלי לדמוקרטיה שמטרתו הייתה לברר, מתוך ניתוח הניסיון הישראלי והשוואה לדמוקרטיות אחרות -- אילו תיקונים ראוי לבצע בשיטת הממשל בישראל. את פירות המחקר ניתו למצוא בספר תיקון שיטת הממשל שיצא השנה בהוצאת עם עובד והמכון הישראלי לדמוקרטיה.

התמונה באדיבות Shutterstock

באופן כללי אנו מבקשים לתמוך בהצעות החוק. אנו מקבלים בברכה תיקונים חיוניים בשיטת הממשל בישראל אשר ישפרו את רמת המשילות ואת מאזן הכוחות בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת. הצעות החוק שבנדון כוללות רכיבים מצויינים, אך יש בהם גם רכיבים בעיתיים אשר אימוצם יזיק לשיטת הממשל ולפעילות התקינה של רשויות השלטון.

 אנו תומכים ברכיבים הבאים:

1. העלאת אחוז החסימה
   העלאת אחוז החסימה לרמה של 3% עד 4% תוביל בסבירות גבוהה ליצירת מפלגות ובריתות מפלגתיות גדולות, תקטין את מספר המפלגות המיוצגות בכנסת ובכך תוכל להביא לשיפור ביכולת המשילות. מטרת התיקון אינה למנוע ייצוג של קבוצות חברתיות או דיעות מיעוט אלא לייצגן בתוך מפלגות גדולות. רמות כאלה של אחוז חסימה מקובלות בקרב מספר דמוקרטיות ותיקות בעלות שיטות בחירה יחסית כבישראל. אפשר למצוא אותן במדינות כמו שוודיה, נורווגיה, אוסטריה וספרד. יחד עם זאת, עלינו להדגיש ולהתריע שהעלאה בבת אחת של אחוז חסימה מהרמה הנהוגה כיום ל-4%, עלולה להביא בטווח הקצר לחיסול ייצוג של מפלגות מיעוטים. לפיכך יש להעלות את אחוז החסימה באופן הדרגתי ולא כפי שמוצע בלשון הצעת החוק. הדרגתיות נחוצה כדי להעניק למפלגות הקטנות ולבוחריהן זמן הסתגלות לכללי המשחק החדשים ויכולת להגיב אליהם.
2. הגבלת גודל הממשלה
   הגבלת מספר השרים וסגני השרים הייתה חלק מחוק יסוד: הממשלה בנוסחו הקודם (הבחירה הישירה) אך בוטלה בשנת 1999. אנו מקדמים בברכה את ההצעה להשיב את המגבלה. הקטנת מספר השרים וסגני השרים היא שינוי מבורך ורצוי. ההצעה תחזק את יכולתה של הממשלה לתפקד ואף "תפנה" ותכניס חברי כנסת מהקואליציה למעגל העבודה הפרלמנטרית החשובה בכנסת. יצוין כי במהלך השנים מספר חברי הממשלה תפח והגיע לרמות שיא. במונחים יחסיים (שיעור שרים מכלל חברי הפרלמנט) ממשלות ישראל הן הגדולות  מבין הממשלות הדמוקרטיות הפרלמנטריות המבוססות. הגבלות על מספר השרים בממשלה מצויות בחוקות של דמוקרטיות כגון אירלנד ובלגיה.
3. ביטול ההוראה לפיה הכנסת תתפזר באי קבלת חוק התקציב במועד
   הוראה הקיימת כיום בחוק יסוד: הכנסת קובעת כי הכנסת תתפזר במקרה של אי קבלת תקציב במועד. הוראה זו מעניקה כוח רב בידי הכנסת וגורמת, החל מהשנה השלישית לכהונת כנסת, להתרופפות של המשמעת הקואליציונית לקראת הדיונים על תקציב המדינה. בדינמיקה הפוליטית שנוצרה בעשור האחרון נאלצו מרבית הממשלות, כצעד מניעתי ומחשש לאי קבלת התקציב על-ידי הכנסת, להסכים להקדמת הבחירות. זו הסיבה העיקרית לכך שארבע מערכות הבחירות האחרונות (2003, 2006, 2009, 2013) נערכו בחודשים המוקדמים של השנה האזרחית. פיזור אוטומטי של בית המחוקקים בשל אי קבלת תקציב הוא צעד קיצוני שאינו תורם לייצוב המערכת הפוליטית. בנוסף, לא מצאנו דמוקרטיות פרלמנטריות אחרות העושות בו שימוש. לפיכך אנו תומכים בביטול הוראת החוק הזו.
4. החמרת הסנקציות על פיצולי סיעות (הצ"ח  ח"כ הופמן)
   הרעיון להחמיר את הסנקציות על פיצול סיעה נובע מהשאיפה, המוצדקת לטעמנו, לייצר תמריצים ליציבות במבנה הסיעתי לאורך תקופת הכהונה של כנסת. שלילת מימון ציבורי מקבוצת חברי כנסת שהתפלגה מסיעה אם אינה מהווה רוב של חברי הסיעה המקורית יש בה כדי ליצור תמריץ שלילי לפיצולי סיעות.

אנו מתנגדים לרכיבים הבעיתיים הבאים:

1. הפלת ממשלה באי אמון ברוב של 65 חברי הכנסת לפחות (הצ"ח ח"כ הופמן)
   כלי האי אמון הוא מאבני הראשה של דמוקרטיה פרלמנטרית ומשקף את עקרון התלות של הרשות המבצעת ברשות המחוקקת כמו גם את עקרון הכרעת הרוב. דמוקרטיות פרלמנטריות נבדלות אלה מאלה ברוב הנדרש על-מנת שהצעת אי אמון תעבור. יש מדינות בהם די ברוב פשוט ויש מדינות הדורשות רוב מוחלט של למעלה מ-50% מחברי הפרלמנט (כפי שנהוג עתה בישראל בתביעה לרוב של 61 ח"כ). לא מצאנו ולו דמוקרטיה אחת אשר דורשת רוב מיוחס (רוב של למעלה מרוב חברי הפרלמנט) לאי-אמון, כפי שמוצע בהצעת החוק. תיקון כזה יפגע בליבה של הדמוקרטיה שכן הוא יאפשר מצב תיאורטי לפיו רוב של 64 ח"כים המתנגדים לממשלה ומעוניינים להקים ממשלה חלופית, לא יכולים לעשות כן. תיקון זה תמוה במיוחד נוכח היעד המרכזי של היוזמים -  הגברת המשילות. איננו מצליחים לראות כיצד המשילות תגבר במצב בו מכהנת ממשלת מיעוט בת 56 ח"כים אשר מצד אחד תהיה משותקת (לא תוכל להעביר חוקים, לא תוכל לקדם מדיניות) ומצד שני לא ניתן יהיה להפילהּ. התיקון מסוכן ועלול להחזיר אותנו לימים האפלים של "הבחירה הישירה".
2. הגשת אי אמון תותנה באיסוף של 61 חתימות של חברי הכנסת (הצ"ח ח"כ רותם)
   תיקון זה, המבקש להעלות את הסף להגשת הצעת אי אמון הוא בעייתי מאוד. המשמעות שלה בפועל היא שהצעת אי אמון תעלה לדיון במליאת הכנסת רק כשכמעט ודאי שהיא תתקבל. בכך התיקון מרוקן כמעט לחלוטין את הכלי הפרלמנטרי החשוב הזה, המאפשר לאופוזיציה להעלות נושאים על סדר היום, לבקר את פעולות הממשלה, לעורר דיון ציבורי ולהעמיד את הממשלה המכהנת למבחן התמיכה הפרלמנטרית. כל אלה הם תפקידים מרכזיים וחיוניים בכל בית מחוקקים הפועל בדמוקרטיה פרלמנטרית. ביטולו יחליש את האופוזיציה בישראל, שהיא גם כך אחת החלשות מבין הדמוקרטיות המבוססות. אמת, במציאות הקיימת בכנסת מאז נכנסה לתוקפה הדרישה לרוב של 61 ח"כים להפלת ממשלה, ירד במידה רבה קרנו של כלי האי אמון. מספרן המוגזם של הצעות האי אמון לצד הסבירות האפסית שהצעה כזו תתקבל, יצרו זילוּת שלו. לפיכך, אנו תומכים בהקשחה מסוימת של התנאים להגשת הצעות אי אמון.  ניתן לעשות זאת, למשל, על ידי קביעת מספר מרבי של הצעות שיכולה כל סיעה להגיש במהלך של מושב. תיקון ברוח זה אפשרי ואף רצוי, אולם התיקון המוצע בלשון הצעת החוק הוא בלתי מידתי.
3. שלילת מימון ציבורי ממפלגות שלא עברו את אחוז החסימה (הצ"ח ח"כ רותם)
   תיקון זה שולל מרשימות שלא נכנסו לכנסת מימון ציבורי לכיסוי הוצאות בחירות. מטרתו של התיקון להקטין את התמריץ של רשימות קיקיוניות להתמודד ולהקטין את מספר הרשימות המתמודדות לכנסת, מספר שעומד בעשור האחרון על מעבר ל-30 רשימות, מהן נכנסות לכנסת פחות ממחצית. כיום קובע החוק שגם מפלגות שזכו ב-1% לפחות מהקולות הכשרים זכאיות למימון ציבורי לכיסוי הוצאות הבחירות. לעניות דעתנו זהו הסדר ראוי ומידתי המאזן בין השאיפה לשלול מימון מרשימות קטנטנות בעלות שיעור תמיכה מזערי לבין השמירה על הזכות להיבחר, שהיא מהזכויות הפוליטיות היסודיות. אם התיקון יתקבל יישלל מימון ציבורי ממפלגות ותיקות כגון עלה ירוק או הירוקים שהצליחו במספר מערכות בחירות לקבל תמיכה של למעלה מ-1% אך כשלו מלהיכנס לכנסת, כמו גם מרשימות חדשות כגון עוצמה לישראל ועם שלם. קל וחומר – באם תתקבל ההצעה להעלות את אחוז החסימה עד לרמה של 4%, אז יישלל מימון ציבורי גם לרשימות שקיבלו אחוז תמיכה לא מבוטל המשקף קרוב למאה אלף קולות מצביעים. אנו מאמינים שלמימון ציבורי גם עבור חלק מהמפלגות שאינן מיוצגות בכנסת יש ערך חשוב בשמירה על דמוקרטיה תחרותית.

לסיכום, אנו רואים בחיוב את הניסיון להניע מהלך שיתקן רכיבים בשיטת הממשל. רוב רכיבי הצעות החוק הם חיוביים, אך מיעוטם בעייתי ויש לתקנם או להורידם מן ההצעה. בנוסף לאלו יש לשקול ברצינות קידום של תיקונים נוספים בשיטת הבחירות, בחקיקה הנוגעת למפלגות ובכנסת, ובכללי הרכבת הממשלה. נשמח לעמוד לרשות הוועדה ויושב הראש שלה ולספק מידע ועצה איכותיים המבוססים על מחקר ומעוניינים בטובת הדמוקרטיה הפרלמנטרית בישראל.