פרלמנט

מי מצטיין יותר בעבודה הפרלמנטרית?

חברות כנסת מול חברי כנסת, אופוזיציה מול קואליציה

| מאת:

הציבור אינו מרוצה מהאופן בו חברי הכנסת ממלאים את תפקידם. מאמר זה בוחן הלכה למעשה את האופן בו מילאו חברי הכנסת את תפקידם הפרלמנטרי. ניתוח של הפעילות בשנים האחרונות (2011-2017) מצביע על דפוסי הפעילות של חברי אופוזיציה וקואליציה ושל חברות כנסת בהשוואה לעמיתיהם. חברי אופוזיציה מגישים בממוצע יותר שאילתות, אך חברי קואליציה מצליחים להעביר יותר הצעות חוק פרטיות; ונשים נואמות פחות במליאה אך מאז תחילת כהונתה של הכנסת העשרים, הן מצליחות לחוקק בממוצע יותר מעמיתיהם.

לא אחת נשמעת ביקורת תקשורתית וציבורית על חברי כנסת ופעילותם. הכנסת כגוף נמצאת בתחתית סולם האמון של הציבור (ב- 2017 רק 29% נתנו בה אמון), והדימוי של חברי הכנסת בעיני הציבור שלילי.68% מהנסקרים במדד הדמוקרטיה האחרון סברו, כי חברי הכנסת אינם עובדים קשה, ואינם מבצעים את תפקידם כנדרש. אולם, כאמור, ההגדרה של מהות תפקידם כפרלמנטרים אינה ברורה (ראו, חבר הכנסת – עבודה או שליחות, בגיליןן זה) עם זאת, ניתן ללמוד על תפקידם ותפקודם של חברי הכנסת בפועל על ידי בחינת פעילותם הפרלמנטרית היומיומית.

מאמר זה סוקר את הפעילות הפרלמנטרית של חברי הכנסת בשש השנים האחרונות (2011-2017). פרט לסקירה כללית של עבודת חברי הכנסת, הניתוח הנוכחי מצביע על ההבדלים הקיימים בין חברי הכנסת על פי חתכי מגדר ושיוך קואליציוני. לשם כך נבדקו כלל הפעילויות הפרלמנטריות של חברי הכנסת הפעילים בכל שנה (כנס קיץ וכנס החורף) של הכנסת החל מהשנה הרביעית של הכנסת ה-18 ועד לשנה השנייה של הכנסת ה-20.חברי כנסת פעילים מוגדרים כחברי כנסת שאינם מכהנים כשרים, סגני שרים או יו"ר הכנסת. שנת 2013 הייתה שנת בחירות ולכן כללה רק את כנס הקיץ. ב 2014-2015 לא נאספו נתונים מאחר והכנסת פוזרה במהלך כנס החורף (הסבר מפורט על תקופת הסקירה נמצא בנספח) כמו כן, בנתונים של 2012-2014, לעיתים היה מידע חסר על עד שני חברי כנסת, מפאת מגבלות טכניות. הנתונים נאספו באמצעות מאגרי המידע באתר הכנסת ואתר כנסת פתוחה.

מהנתונים עולה ששיוך קואליציוני משפיע על אופני הפעולה של חברי הכנסת ועל היקפם, כלומר דפוסי הפעילות הפרלמנטרית של חברי הכנסת מהאופוזיציה והקואליציה שונים: חברי הקואליציה מעבירים יותר חוקים ונוכחים יותר בוועדות, ואילו חברי האופוזיציה נואמים יותר במליאה ומגישים יותר שאילתות. עם זאת, ניכר כי חלו שינויים בחלק מדפוסים אלו בכנסת ה-20. באשר לחתך המגדרי, נמצא כי ברוב המקרים אין הבדלים מהותיים בין חברות וחברי הכנסת, פרט לכך שחברות הכנסת נוטות יותר לבקש מסמכים ממרכז המחקר והמידע של הכנסת ויותר הצעות חוק שהן מציעות הופכות לחוקים.

החלק הראשון של המאמר סוקר את שכיחות השימוש של חברי הכנסת בכלים העומדים לרשותם לשם מילוי תפקידי הייצוג, החקיקה, הפיקוח והבקרה שלהם. הניתוח מתייחס להצעות חוק שהתקבלו כחוקים, נוכחות בוועדות, שאילתות, הצעות לסדר היום, נאומים ונאומים בני דקה. בהמשך נסקרים מדדים נוספים המעידים על איכות הפעילות הפרלמנטרית של חברי הכנסת הכוללים נוכחות במשכן והיעזרות במרכז המידע והמחקר של הכנסת.
תפקידי חבר הכנסת

הצעות חוק

אחד התפקידים המרכזיים של הכנסת הוא חקיקה. הצעות חוק ביוזמה ישירה של חברי כנסת (הצעות חוק פרטיות) עולות במליאה לקריאה טרומית ולשלוש קריאות נוספות. למעשה זהו כלי ישיר של חברי כנסת לביצוע תפקיד החקיקה ללא תלות ביוזמה ממשלתית או ביוזמה של ועדה מסוימת. לפיכך ניתן לבחון באמצעות מדד זה את הפעילות של כל חבר כנסת בנפרד.

חברי הכנסת מגישים אלפי הצעות חוק במהלך כהונת הכנסת, אך רק שיעור קטן מהן (כ-5%) הופך לחוקים. לכן במחקר זה בחרנו למדוד את פעילות החקיקה באופן הבא: ספירת הצעות החוק שיזמו חברי הכנסת ושהפכו לחוקים, כאשר הרעיון הוא להביא בחשבון רק את הצעות החוק שהצליחו.

מי מגיש יותר הצעות חוק שהופכות לחוקים – קואליציה או אופוזיציה?

בכל אחת מהשנים שנבדקו (למעט 2013) ממוצע הצעות החוק שהתקבלו ביוזמה ראשונית (כלומר, חבר הכנסת הוא היוזם הראשי, ושמו מופיע ראשון על הצעת החוק) של ח"כים מהקואליציה גבוה יותר מממוצע ההצעות שהתקבלו ביוזמה של ח"כים מהאופוזיציה (ראו תרשים 1). ככל הנראה ערוץ זה משמש את חברי הכנסת מהקואליציה כדי לבסס פעילות פרלמנטרית אישית. יתכן גם שלעתים שרים מעדיפים להעביר נושא מסוים בחקיקה פרטית ולא ממשלתית מסיבות שונות, וחברי כנסת אחרים מסיעתם מגישים הצעות אלו. יתכן ששיעור ההצלחה הגבוה יותר של חברי הקואליציה נובע מכך ששרים מקרב סיעותיהם של חברי הקואליציה מכהנים בוועדת השרים לענייני חקיקה, ולכן להצעותיהם סיכוי גבוה יותר לעבור את המשוכה הזאת (ואכן שיעור הצעות החוק של חברי הקואליציה המאושרות בוועדת השרים לענייני חקיקה גבוה מזה של חברי האופוזיציה). יתר על כן, השליטה בוועדות והמשמעת הקואליציונית בהצבעות במליאה מגדילות את הסיכוי של הצעת חוק ביוזמת חברי הקואליציה לעבור.

הצלחה גוברת של נשים כמחוקקות

ניתן לראות כי בחתך מגדרי חל שינוי בשנים שנבדקו. החל משנת הפעילות הראשונה של הכנסת ה-19 (2013) ועד תחילת 2017 ממוצע הצעות החוק שהתקבלו ביוזמה ראשית של חברות כנסת היה גבוה יותר מממוצע ההצעות שהתקבלו ביוזמה של חברי כנסת. כך לדוגמה, במהלך הכנסת העשרים, חברת כנסת העבירה בממוצע 37% הצעות חוק יותר מאשר חבר כנסת. להבדיל, בשנים המוקדמות המגמה הייתה הפוכה.

ממוצע הצעות חוק שעברו בקריאה שלישית והוגשו על ידי חברי כנסת כיוזמים ראשונים לפי חתכי מגדר ושיוך קואליציוני

בבחינת הצעות החוק שהוגשו על ידי חברי כנסת כיוזמים משניים, דהיינו, חברי הכנסת מופיעים כיוזמי ההצעה אך אינם היוזם הראשי (תרשים 2), עולה דפוס דומה לגבי ההבדלים בין הקואליציה לאופוזיציה.

עם זאת להבדיל מהיוזמה הראשית, נראה כי לכל אורך השנים ממוצע ההצעות שהתקבלו ביוזמה משנית של חברות כנסת היה גבוה יותר משל חברי הכנסת גם אם הפערים היו קטנים.

ממוצע הצעות חוק שעברו בקריאה שלישית והוגשו על ידי חברי כנסת כיוזמים משניים לפי חתכי מגדר ושיוך קואליציוני

ועדות

חלק נכבד מהפעילות הפרלמנטרית של חברי הכנסת מתקיים בוועדות הכנסת. למעשה בוועדות באים לידי ביטוי כל אחד מתפקידי הכנסת החל בייצוג שנקבע לפי מפתח מפלגתי, וכלה בחקיקה ובפיקוח. לפיכך, נוכחות בוועדות היא אחד המדדים המעידים על היקף הפעילות הפרלמנטרית של חבר הכנסת. לצורך כך חישבנו עבור כל חבר כנסת את מספר הישיבות בוועדות בהן נכח.הנתונים הנגישים היו רק של השנתיים הראשונות של הכנסת ה-20. לא נכללו נתונים לגבי ישיבות ועדת חוץ ובטחון שכן מידע זה היה חסוי ולא נגיש. יש לציין שכמות הישיבות בהן נכחו חברי כנסת לא מעידה בהכרח על איכות הפעילות, כלומר עד כמה השתתפו באותן ישיבות ומה הייתה תרומתם, אלא רק על עצם הנוכחות. לכן, מדד זה אינו רגיש דיו לתופעה השכיחה בה חברי הכנסת מדלגים מוועדה לוועדה, ונוכחים בדיון ובהצבעה בכל אחת מהן רק מספר דקות.

עומס קואליציוני בוועדות הכנסת

חברי הקואליציה היו נוכחים בממוצע במספר רב יותר של ישיבות של ועדות מאשר חברי האופוזיציה (ראו תרשים 3). ממצא זה מעיד על העומס הקיים על חברי הקואליציה, שנאלצים להיות חברים במספר רב של ועדות, ולנכוח בישיבות רבות, על מנת להבטיח רוב קואליציוני בוועדה. לדוגמה, נכון לפברואר 2017, חברי הקואליציה היו חברים ב-3.55 ועדות בממוצע, לעומת חברי האופוזיציה שהיו חברים ב-1.8 (ועדות קבועות וועדות מיוחדות).עומס זה נובע מכך שמספר חברי הכנסת של הקואליציה הפעילים כחברי כנסת מצומצם משום ששרים וסגני שרים לא מכהנים בוועדות, וחברי הכנסת הנותרים מהקואליציה נדרשים למלא את השורות כדי להבטיח רוב לקואליציה בוועדה. עד שלא ייעשה שינוי כלשהו שיביא להגדלת מספר חברי הכנסת הפנויים לפעילות פרלמנטרית על ידי אימוץ החוק הנורווגי המלא, הגבלת מספר השרים וסגני השרים או הגדלת הכנסת, הבדלים אלו ימשיכו להתקיים ולהשפיע על היקף עבודתם של חברי הקואליציה וכפועל יוצא מכך על איכות עבודתה של הכנסת כולה.

לגבי ההבדלים בין חברות לחברי כנסת בכל הנוגע לנוכחות בוועדות לא ניתן לראות דפוס ברור בין השנים.

ממוצע ישיבות ועדות בהן נכחו חברי הכנסת לפי חתכי מגדר ושיוך קואליציוני

שאילתות

אחד מכלי הפיקוח של חברי הכנסת על הממשלה, הנמצאים בשימוש שכיח הוא השאילתות. חברי כנסת רשאים להפנות שאלות לשרי הממשלה על עניינים שבתחום תפקידם. ישנם שני סוגי שאילתות שנשאלות במליאה; רגילה ודחופה. על השר או סגן השר הרלוונטי לענות על שאילתה רגילה תוך שלושה שבועות ועל שאילתה דחופה, שבניגוד לשאילתה רגילה מוצגת בעל פה, תוך יומיים. שאילתות אלו, המוגבלות לארבע בשבוע, מצריכות את אישורו של יושב ראש הכנסת טרם הצגתן במליאה. סוג שלישי, שאילתה ישירה, מועברת לשרי הממשלה דרך מזכירות הכנסת בלבד והמענה אליה צריך להימסר בכתב ישירות לחבר הכנסת המגיש אותה תוך שלושה שבועות לכל היותר. תרשים 4 מציג את ממוצע השאילתות הרגילות והדחופות שהוצגו במליאה בתקופה הנסקרת (לא כולל שאילתות ישירות, שלרוב אינן חשופות לציבור).

שאילתה ככלי אופוזיציוני

ניתן לראות כי מלבד 2011-2012, הוצגו יותר שאילתות על ידי חברי הכנסת מהאופוזיציה מאשר על ידי חברי כנסת מהקואליציה. נתון זה אינו מפתיע, שכן מדובר בכלי פיקוח על הממשלה. כמו כן, לפי חתך המגדר, ניכר כי בכנסת ה-20, חברות הכנסת הגישו בממוצע יותר שאילתות מחברי הכנסת, אם כי בפער לא גבוה. מדובר בשינוי לעומת הכנסת הקודמת, בה יחסי הכוחות היו הפוכים.

ממוצע שאילתות שהועלו על ידי חברי הכנסת לפי חתכי מגדר ושיוך קואליציוני

הצעות לסדר היום

הצעות לסדר היום הן כלי שבאמצעותו חברי הכנסת מציבים זרקור על נושא מסוים ומעלים אותו לדיון במליאת הכנסת או בוועדותיה. כלל ההצעות מוגשות בכתב ליושב ראש הכנסת לאישורו טרם הצגתן. על אף שההצעות לסדר היום בוועדות מוגשות על ידי חברי הכנסת באופן אישי, כלי זה מוגבל לפי מכסה סיעתית. עם זאת, ניתן להגיש הצעות דחופות לסדר היום המועלות לדיון במליאה, ואלו אינן נכללות במכסות הללו. נשיאות הכנסת רשאית לאשר עד חמש הצעות מסוג זה בשבוע.

ממוצע הצעות לסדר היום שהוגשו על ידי חברי הכנסת לפי חתכי מגדר ושיוך קואליציוני

כלי של האופוזיציה בשירות הקואליציה?

כצפוי, האופוזיציה הגישה יותר הצעות לסדר מהקואליציה בממוצע במהלך השנים 2011-2014. דפוס זה השתנה בכנסת ה-20, לטובת חברי הכנסת מהקואליציה המגישים יותר הצעות לסדר נכון לכנס החורף הקודם.

חברות הכנסת העשרים מציעות יותר הצעות לסדר

שינוי חל גם ביחסי הכוחות כאשר בוחנים את התנהגות חברי הכנסת לפי חתך מגדרי; מאז תחילת פעילותה של הכנסת ה-20 ממוצע ההצעות לסדר היום שהועלו על ידי חברות הכנסת גדול יותר מממוצע ההצעות לסדר שהגישו חברי הכנסת. זאת בשונה משנים קודמות שנבדקו.

נאומים ונאומים בני דקה

המליאה היא הזירה המרכזית של הכנסת, בה מתנהלים דיונים והצבעות על חקיקה, הצגת שאילתות, העלאת נושאים לסדר היום וכן הצבעות אי אמון. במסגרת הסקירה, בחנו את מספר הנאומים שנשאו חברי הכנסת במליאה. ועדת הכנסת קובעת את הזמן המוקצה לדיון במליאה לכל נושא טרם הדיון בו, כאשר הזמן מחולק בין הסיעות לפי גודלן היחסי. כאשר מדובר בדיונים שאינם על בסיס סיעתי, הוועדה קובעת מראש את הקצבת הזמן לכל נואם. אלמנט נוסף שנבדק הוא נאומים בני דקה. נאומים אלו משמשים בעיקר ככלי פיקוח של הכנסת, שכן חברי הכנסת רשאים לנאום על נושא לבחירתם למשך דקה פעם בשבוע ונציגי הממשלה רשאים להשיב להם מיד לאחר מכן.

ממוצע נאומים שהוצגו במליאה על ידי חברי הכנסת לפי חתכי מגדר ושיוך קואליציוני

ממוצע נאומים בני דקה שהוצגו במליאה על ידי חברי הכנסת לפי חתכי מגדר ושיוך קואליציוני

באופוזיציה נואמים יותר

מספר הנאומים הממוצע של חברי האופוזיציה גדול יותר מהמספר הממוצע של נאומים של חברי הקואליציה (תרשים 6). ממצא זה עשוי ללמד כי חברי כנסת מהאופוזיציה רואים במליאה, ובחשיפה הנלווית אליה זירה מרכזית לפעולתם.

כאשר בוחנים את הנאומים בני דקה (תרשים 7), ניכר כי בעוד שבכנסת ה-19 (2013-2014) הפער בממוצע הנאומים בני הדקה בין חברי קואליציה ואופוזיציה לא היה משמעותי, הרי שבכנסת העשרים מדובר על פער משמעותי. הדבר מלמד על כך שחברי האופוזיציה משתמשים בנאומים בני הדקה ככלי פיקוח נוסף על הממשלה.

נשים נואמות פחות אך בכנסת העשרים חל שינוי

מספר הנאומים הממוצע של חברי הכנסת גבוה מזה של חברות הכנסת לאורך כך התקופה שנסקרה. עם זאת, מתחילת כהונתה של הכנסת ה-20, ניתן לראות מגמה של צמצום פערים במספר הנאומים הממוצע. יתכן כי שינוי זה נובע מגידול מספר הנשים בכנסת זו, (בכנסת ה-19 פעלו 29 נשים מתוך כלל חברי הכנסת, ובכנסת הנוכחית פועלות 33). אפשר שלנוכחותן של חברות כנסת רבות יותר יש השפעה מעצימה, ומעל מסה קריטית מסוימת, ייצוגן המשמעותי מעודד אותן להשמיע קולן (תרתי משמע) באופן ברור יותר.

נתונים נוספים המשקפים את העבודה הפרלמנטרית של חברי הכנסת

נוכחות במשכן

במסגרת מאמר זה בדקנו את מספר השעות בהם נכחו חברי כנסת במשכן באמצעות אתר כנסת פתוחה.הנתונים הנגישים היו רק של השנתיים הראשונות של הכנסת ה-20. יש לציין שהנתון מתייחס אך ורק לשעות השהייה של חברי הכנסת במשכן ללא פילוח או פירוט לגבי סוג הפעילות. לפיכך, בדומה לנוכחות בוועדות, נתון זה מעיד על היקף הנוכחות אך לא על אפקטיביות הפעילות. מהנתונים עולה כי חברי כנסת מהקואליציה נכחו בממוצע יותר שעות במשכן מאשר חברי כנסת מהאופוזיציה לכל אורך הכנסת ה-20 (תרשים 8). גם נתון זה, בדומה לסעיף הוועדות, יכול להיות קשור לעומס המוטל על חברי הכנסת מהקואליציה בכל הנוגע לפעילות הפרלמנטרית בכלל ובוועדות בפרט. בהיבט המגדרי, לא נרשמו פערים גדולים במספר שעות הנוכחות הממוצע בין חברי וחברות הכנסת.

ממוצע שעות נוכחות חברי הכנסת במשכן לפי חתכי מגדר ושיוך קואליציוני

הזמנת מסמכים ממרכז המידע והמחקר של הכנסת

מרכז המידע והמחקר של הכנסת (מ.מ.מ) הוקם בשנת 2000 במטרה לספק לחברי הכנסת סיוע מקצועי, אמין ואובייקטיבי. המרכז מספק לחברי הכנסת, ועדותיה ויחידות הכנסת השונות מסמכים ומחקרים שנועדו לשפר את איכות הפעילות הפרלמנטרית. התבוננות על מספר המסמכים שנכתבו לבקשת חברי הכנסת יכולה להעיד על היקף פעילותם ולהצביע על איכותה.

עיון בתרשים 9 מעלה שברוב השנים הנסקרות, ח"כים מהקואליציה קיבלו בממוצע יותר מסמכים מהמ.מ.מ. הבדלים אלו יכולים להיות נעוצים בעובדה שרוב יושבי ראש הוועדות הם מהקואליציה, ולהם קדימות בקבלת מסמכים לטובת פעילות הוועדה.

נשים מבקשות יותר מידע- ממצא בולט נוסף הוא שממוצע המסמכים שחברות כנסת קיבלו גדול בצורה משמעותית מממוצע המסמכים שקיבלו חברי כנסת לאורך כל שנות הבדיקה. נתון זה יכול להעיד על רמת ההעמקה של חברות הכנסת בתחומים בהם הן מתמחות ומרבות לעסוק.

ממוצע מסמכי מ.מ.מ. שהוגשו לחברי הכנסת לפי חתכי מגדר ושיוך קואליציוני

סיכום

לאור הנתונים המוצגים בסקירה זו, ניכר כי בממוצע חברי קואליציה מגישים יותר הצעות חוק שמצליחות להפוך לחוקים (כיוזמים ראשיים ומשניים) ונוכחים ביותר ישיבות של ועדות. כמו כן, חברי הקואליציה נוכחים יותר במשכן ומקבלים יותר מסמכים ממרכז המידע והמחקר של הכנסת. ככל הנראה ההסבר לכך הוא שמספר חברי הקואליציה הפעילים כחברי כנסת מצומצם יחסית, משום שחלק מהחברים בסיעות הקואליציה משמשים כשרים וסגני שרים, ואינם יכולים להשתמש בכלים פרלמנטריים כמו הגשת הצעות חוק פרטיות או לנכוח בוועדות הכנסת. לעומת זאת, מהנתונים עולה שחברי האופוזיציה משתמשים יותר בכלי פיקוח: הם נואמים יותר במליאה, ומגישים יותר שאילתות. הבדלים אלה בדפוסי הפעילות הפרלמנטרית מלמדים שהשיוך קואליציה/אופוזיציה משפיע על אופן והיקף השימוש בכלים פרלמנטריים מסוימים.

כמו כן, כאשר בוחנים את החתך המגדרי מצטיירת תמונה מעניינת. ממוצע הצעות החוק שהתקבלו ביוזמת חברות כנסת (כיוזמות ראשיות או משניות) גבוה מזה של עמיתיהן, וכך גם המספר הממוצע של מסמכי מ.מ.מ שנכתבו לבקשת חברות הכנסת. כמו כן, ממוצע הנאומים של נשים במליאה נמוך יותר משל חברי הכנסת, אך נראה כי מתחילת הכנסת ה-20 חברות הכנסת החלו לצמצם פעם זה. ניכר כי קיימת מגמת צמצום דומה גם ביחס להצעות לסדר היום ולהגשת שאילתות: בעבר הממוצע לחברת כנסת בתחומים אלה היה נמוך יותר מהממוצע לחבר כנסת, אך בכנסת העשרים, חל שינוי, ונראה כי נשים מובילות בממוצע השימוש בכלים פרלמנטרים אלו. יתכן שחברות הכנסת, שפעלו באמצעות כלים הנחשבים מאחורי הקלעים, עוברות לקדמת הבמה, עם עליית ייצוגן בכנסת.

נתונים אלו חושפים בפנינו את יחסי הכוחות בכנסת על פעילות הקואליציה והאופוזיציה, וכן על דפוסי פעילות של נשים לעומת גברים בכנסת. בעתיד יהיה מעניין לבחון תופעות אלו לעומק בצורה פרטנית, באמצעות שימוש בכלים איכותניים.

נספח- מקרא השנים הנבדקות לפי מושבים:

  כנסת 18, מושב 4 כנסת 19, מושב 1 כנסת 19 מושב 2 כנסת 20 מושב 1 כנסת 20 מושב 2 כנסת 20, מושב 3
כנס חורף 2011-12 בחירות 2013-14 בחירות 2015-16 2016-17
כנס קיץ 2012 2013 2014 2015 2016  
  • 2011-12: מושב 4 (כנס חורף וקיץ) של הכנסת ה-18
  • 2012: אין נתונים על כנס החורף הכנסת ה-18 מכיוון שהייתה תקופת בחירות
  • 2013: כנס הקיץ של מושב 1 של הכנסת ה-19
  • 2013-14: מושב 2 (כנס חורף וקיץ) של הכנסת ה-19
  • 2014-15: אין נתונים על כנס החורף של המושב השלישי של הכנסת ה-19 מכיוון שהכנסת התפזרה בתקופה זו, ולאחר מכן נערכו בחירות
  • 2015-16: כנס הקיץ של המושב הראשון וכנס החורף של המושב השני של הכנסת ה-20
  • 2016-17: כנס הקיץ של המושב השני וכנס החורף של המושב השלישי של הכנסת ה-20