פרלמנט

הפוליטיקה של שבעים שנות ניסיון לרפורמה מוסדית בישראל: טלאים ומעקפים

| מאת:

שיטת הבחירות הקיצונית בישראל שהחלה כזמנית והפכה לקבועה ומשוריינת, מביאה לבעיות משילות. בעוד שהרעיונות החיוביים לתיקונים בשיטת הבחירות נדחו, יוזמות פחות טובות ואף גרועות לשינוי בשיטת הממשל הארצית ובבחירות הפנים מפלגתיות אומצו, כשלו והביאו דווקא לשיתוק והיעדר יכולת לעשות את התיקונים הנכונים והנדרשים.

מאז הקמתה חוותה ישראל ניסיונות כושלים ומוצלחים לקידום רפורמה במוסדותיה הדמוקרטים. הכישלון הבולט ביותר היה בקידום רפורמה בשיטת הבחירות. שיטת הבחירות הקיימת, אשר אומצה כשיטה זמנית עם קום המדינה ובהתאמה לתנאי אותו הזמן, נותרה על כנה. מדובר בשיטה יחסית-רשימתית סגורה-ארצית. כלומר, כל מפלגה מקבלת מספר מושבים לפי סך הקולות הכללי, אין לבוחר השפעה על הרכב הרשימה ואין בחירה לפי מחוזות. שיטת בחירות קיצונית זו מעודדת ריבוי מפלגות, ואינה מאפשרת לבוחרים השפעה ישירה על ההרכב האישי של הכנסת.
לאורך השנים הועברו רפורמות במספר זירות:

  1. שינויים קטנים שנערכו בשיטת הבחירות הארצית- העלאת אחוז החסימה ושינוי נוסחת חלוקת העודפים.
  2. רפורמה מרחיקת לכת של שיטת הממשל בזירה המקומית- בחירה ישירה של ראשי הרשויות המקומיות.
  3. רפורמה מרחיקת לכת בשיטת הממשל בזירה הארצית- הבחירה הישירה של ראש הממשלה בשנים 1996-2001.
  4. רפורמה בשיטת הבחירה בתוך המפלגות- אימוץ שיטת הפריימריז לבחירת המנהיג והרשימה.

לכאורה אלו הן תרופות הגיוניות לבעיות של שיטה קיצונית. אולם בפועל, היו אלו רק מעקפים שלא התמודדו עם הצורך החיוני בתיקון שיטת הבחירות. לא רק שתיקונים אלו לא עזרו לפתור את הבעיות בתפקוד המשטר הישראלי; לעתים קרובות הם אף הרעו את המצב.

רפורמות בשיטת הבחירות, מבנה הממשל, ובתוך המפלגות:

הרפורמה השנה בה יושמה הרפורמה  תוצאה
העלאת אחוז החסימה 1951, 1992, 2006, 2015 חסימת מפלגות קטנות יחסית.
שינוי נוסחת חלוקת העודפים 1951, 1973 השינוי ראשון שיפר את ייצוג המפלגות הקטנות ואילו השני חיזק את המפלגות הגדולות.
בחירה ישירה של ראש הרשות המקומית 1978 שיפור ביציבות ובמשילות במיוחד ברשויות חזקות.
בחירה ישירה של ראש הממשלה 1996 (בוטלה ב-2001) פגיעה קשה ביציבות ובמשילות והקטנת כוחן של המפלגות הגדולות.
שינוי שיטות בחירת מנהיג ורשימות מפלגתיות לכנסת 

שנות השבעים – מעבר לבחירת מועמדים על ידי מרכזי המפלגות.

שנות התשעים – מעבר לבחירת מועמדים על ידי כלל חברי המפלגות.

הרחבת ההשתתפות במקביל להיווצרות בעיות של ייצוגיות, הוגנות, תחרות והיענות.

רפורמה בשיטת הבחירות: כישלונות גדולים, הישגים קטנים

ניסיונות רבים נעשו לקדם רפורמה מהותית בשיטת הבחירות בישראל. כולם נכשלו. בראשית שנות ה-50, הועלתה יוזמה להגדיל את סף אחוז החסימה ל-10%. זאת במסגרת ההסכם הקואליציוני בין המפלגה הגדולה ביותר, מפא"י, והמפלגה השנייה בגודלה, הציונים הכלליים. ביחד היה לשתי המפלגות את הרוב הדרוש לקידום השינוי אלא שאף אחד מהצדדים לא היה מחויב לחלוטין לרעיון. פוליטיקאים ממפא"י חששו כי רפורמה כזו תוביל להכחדתן של שותפות קואליציוניות קטנות ונוחות ולגיבוש חלופה למפא"י, המפלגה הדומיננטית באותה עת. הציונים הכלליים מנגד, חששו שמפא"י תתרגם בקלות את הרוב היחסי שלה בקרב הבוחרים לרוב של מושבים בכנסת, מה שיגביר עוד יותר את מעמדה כמפלגה הדומיננטית.

תוצאת מאבקי שנות החמישים- שיטת הבחירות מעוגנת ומוגנת:

בשנת 1954 אילץ דוד בן-גוריון את מפא"י, מפלגתו, לקדם את יוזמה להחלפת השיטה היחסית בשיטה רובית שבה כל הנציגים לכנסת יבחרו במאה ועשרים מחוזות חד-נציגיים. הציונים הכלליים, מצידם, הציעו רפורמה פחות רדיקלית, שאמורה הייתה לשמור על מידה מסוימת גם אם נמוכה של ייצוג יחסי על ידי שימוש בבחירה יחסית בעשרים מחוזות בני שלושה נציגים ובמאגר מושבים ארצי בן 11 מושבים. לפי הצעה זו- הייתה אמורה למנות הכנסת 71 חברים. כל יתר המפלגות, התנגדו לרפורמות אשר איימו על קיומן שכן ברור היה שקשה עד בלתי אפשרי לנציג מפלגה קטנה להיבחר בבחירות במחוזות קטנים. התוצאה בסופו של יום, הביאה לכך שלא רק שהמפלגות הקטנות והבינוניות הצליחו לחסום את היוזמות לשינוי, הן גם הצליחו לבסס את מעמדה של שיטת הבחירות הקיימת בחוק יסוד: הכנסת שנכנס לספר החוקים ב-1958. כך, שיטת הבחירות הקיימת עד היום בזירה הארצית הפכה למשוריינת מפני שינוי, הדורש תמיכה של 61 מתוך 120 חברי הכנסת. למעשה, הייתה זו הפעם הראשונה והיחידה עד שנות התשעים שחוק יסוד בישראל כלל הגנה שכזו.
הכישלון לקדם את הרפורמה בשיטת הבחירות בשנות החמישים, כמו גם ירידת כוחו של בן גוריון, אשר הרפורמה בערה בעצמותיו, גרמו לדחיקתו של הנושא מסדר היום בשנים הבאות. נוסף על כך, בהתגבשותם של שני הגושים המפלגתיים הגדולים בשנות השישים ובתחילת שנות השבעים ניתן היה לראות אז פתרון סביר לבעיית הביזור במערכת המפלגתית.

סוף שנות השבעים: מאבקה הקצר והכושל של התנועה הדמוקרטית לשינוי:

הרפורמה בשיטת הבחירות חזרה לסדר היום בשנת 1977 בהובלתה של התנועה הדמוקרטית לשינוי (ד"ש), אשר זכתה ב-15 מנדטים בבחירות 1977, והייתה המפלגה השלישית בגודלה בכנסת. הרפורמה בשיטת הבחירות הייתה נושא מרכזי במצע שלה. נושא זה איחד את חבריה, שאחזו בגישות שונות לגבי מדיניות חוץ, ביטחון, חברה וכלכלה. דרישה זו לשינוי שיטת הבחירות הייתה אחת מתביעותיה המרכזיות של המפלגה עת הצטרפה לקואליציה בראשות הליכוד. עם זאת, נושאים אחרים כמו הסכם השלום עם מצרים וסוגיות כלכליות שונות תפסו את מרכז הבמה בסוף שנות השבעים והתנועה הדמוקרטית התפצלה, איבדה מכוחה ונפלה באותה המהירות שבה עלתה.

1984- ממשלות האחדות וההזדמנויות שהוחמצו:

עם הקמת ממשלת האחדות בשנת 1984 נפתח חלון הזדמנויות חדש לקידום הרפורמה בשיטת הבחירות. היה זה הגיוני לצפות ששתי המפלגות הגדולות, שיחדיו החזיקו בשני-שלישים מהמושבים בכנסת, ישתפו פעולה כפי שעשו ב-1973, במקרה של שינוי נוסחת חלוקת העודפים ויקדמו רפורמה שתחזק אותן על חשבון המפלגות הקטנות והבינוניות. ואכן בתקופה זו, עברו לראשונה בקריאה טרומית וראשונה יוזמות לרפורמה בשיטת הבחירות שתכליתן מיתון השיטה היחסית, שימוש במחוזות בחירה והכללת מרכיב של בחירה אישית של חברי הכנסת. אולם היחסים המידרדרים בין שתי השותפות הגדולות, המערך והליכוד, דחקו את קידום הרפורמות. החשש מקריסת ממשלת האחדות, הביא לכך שלאף אחת מהמפלגות הגדולות לא היה אינטרס להמשיך ולקדם את הרפורמות היות שהן עלולות היו לפגוע במפלגות אחרות, שותפות פוטנציאליות לקואליציה עתידית בראשותן.

שנות התשעים- הרפורמה הלא נכונה:

כאשר ממשלת האחדות התמוטטה לבסוף במרץ 1990, לאחר הצבעת אי-האמון המוצלחת הראשונה והיחידה בתולדות ישראל ("התרגיל המסריח"), נפתח חלון הזדמנויות נוסף לרפורמה. היתה זו שעת משבר בפוליטיקה הישראלית, והדרישה לרפורמה בשיטת הבחירות עלתה מצידו של הציבור. אך במקום רפורמה כוללת בשיטת הבחירות התקבלה רפורמה שעיקרה בחירה ישירה של ראש הממשלה, וזאת לצד שימור השיטה הקיימת לבחירות לכנסת. כך נוצר שעטנז של שתי שיטות ממשל: פרלמנטרית ונשיאותית, שהיו לה השלכות מרחיקות לכת על התנהגות המפלגות, הפוליטיקאים והבוחרים (ראו בהמשך).
אימוץ יוזמת הבחירה הישירה של ראש הממשלה השפיע על גורל היוזמות לשנות את שיטת הבחירות בשנים הבאות. בתחילה, ההישג הותיר יוזמות אחרות לרפורמה לצבור אבק על המדף, שכן הבחירות הישירות נתפסו כפתרון לבעיות המערכת הפוליטית, ובמיוחד לבעיית המשילות. ולאחר ביטול הבחירות הישירות, כל ניסיון לקרוא לרפורמה מחודשת היה קשה הרבה יותר בגלל החשש מרפורמה כושלת והרסנית נוספת. בשני העשורים האחרונים הועלו מספר גרסאות של הצעות חוק לרפורמה בבחירות אך אף אחת מהן לא קודמה בהתלהבות.

רפורמות ״בקטנה״

במקביל לכישלון קידום הרפורמות בשיטת הבחירות, קודמו בהצלחה יוזמות שתיקנו קלות את השיטה הקיימת. אלו נועדו בעיקר למיתון היחסיות הקיצונית. בשבעים שנה חוותה ישראל שני שינויים בנוסחת חלוקת הקולות העודפים לאחר חישוב המנדטים המלאים, וארבעה הקשורים לסף החסימה (״אחוז החסימה״).
השינוי הראשון בנוסחת חלוקת העודפים היה היחיד מבין השינויים הקטנים בשיטת הבחירות אשר הביא תועלת למפלגות הקטנות. בשנת 1951, "שיטת ד'הונט" אשר נותנת עדיפות למפלגות הגדולות, הוחלפה בשיטת העודף הגדול ביותר, המתייחסת לכל המפלגות כשוות, ללא קשר לגודלן. בשנת 1973 הוחלפה שיטה זו, בהסכם בין שתי הבריתות המפלגתיות הגדולות באותה עת, המערך וגח"ל, בנוסחת "האגנבך-בישוף" (שתוצאותיה זהות לשיטת ד'הונט) שנותנת יתרון למפלגות הגדולות (מה שידוע גם כ״חוק באדר-עופר״). שינויים אלה שיקפו בבירור שינוי בפיזור הכוח בכנסת: בשנת 1951 הייתה מפלגה גדולה אחת (מפא"י) לעומת כל יתר המפלגות; בשנת 1973 כבר היו שתי בריתות מפלגתיות גדולות.

בנוגע לסף החסימה המגמה רציפה יותר, ולאורך זמן אחוז החסימה הלך וגדל: בבחירות הראשונות ב-1949, עמד סף החסימה על 0.83% (שיעור הקולות הנדרשים כדי לזכות במושב אחד) ובבחירות שלאחר מכן (1951), הוא הועלה ל-1%. כעבור ארבעים שנה, ב-1991 הועלה סף החסימה ל-1.5% (בבחירות 1992) וכ-13 שנים מאוחר יותר ב-2004, הועלה סף החסימה ל-2%. בשנת 2014 נערך השינוי האחרון וסף החסימה הועלה ל-3.25% מהקולות. כך עברה ישראל ממדינה בעלת אחוז חסימה חוקי נמוך ביותר, לבעלת אחוז חסימה בינוני עד גבוה.

אחוז החסימה- מבט השוואתי:

צחוק הגורל הוא, שבחלק מהמקרים בהם עלה אחוז החסימה, הדבר נבע מיוזמה של מפלגות הימין למניעת ייצוגן של מפלגות ערביות, אך בפועל גוש הימין היה הנפגע העיקרי מיוזמות אלו. ניצחון מפלגת העבודה בשנת 1992 ואימוץ הסכמי השלום עם הפלסטינים (״הסכמי אוסלו״) התאפשר בין השאר משום שמפלגת ימין (״התחיה״), שהייתה מיוזמות ומקדמות היוזמה להעלאת סף החסימה, זכתה ב -1.1% מהקולות בלבד ונציגיה לא נכנסו לכנסת. גם בבחירות 2015, לאחר שהועלה סף החסימה ל-3.25%, חד"ש הלא-ציונית יחד עם המפלגות הערביות יצרו ברית, עברו את הסף החדש ושיפרו את הייצוג שלהן, ואילו מפלגת הימין ״יחד״ קיבלה כ-3% מהקולות ולא הכניסה נציגים לכנסת. מקרים אלה מראים שתיקונים קטנים הם יעילים, אך לא בהכרח לטובת האדריכלים שלהם.

הרפורמות שעברו: מעקפים מעל ומתחת לשיטת הבחירות:

שיטת הבחירות הישראלית אובחנה כקיצונית במונחים של ייצוג יתר וגם של מפלגתיות. דווקא המרכיבים שהופכים את השיטה ל״קיצונית״, המחוז הארצי היחיד עבור הקצאת מושבים והשימוש בשיטה רשימתית סגורה שאינה מאפשרת לבוחר כל השפעה על הרכב הכנסת, נותרו על כנם. במקביל, הועברו בישראל רפורמות מוסדיות בתחומים אחרים אשר יכולות להיחשב כניסיון לענות על הבעיות של שיטת הבחירות הקיצונית באמצעות מעקפים. ניתן לראות את אימוץ הבחירה הישירה לראשות הרשות המבצעת ברמה המקומית והארצית, יחד עם אימוץ הפריימריז בחלק מן המפלגות, כניסיונות להזריק מרכיבים רוביים ואישיים למערכת. ובאימוץ מנגנון משאל העם ניתן לראות ניסיון להכניס אלמנטים רוביים של דמוקרטיה ישירה לשיטה יחסית.

שיטות בחירה יחסיות: השוואה בינלאומית (מבין דמוקרטיות פרלמנטריות בגודל אוכלוסייה של 4 עד 12 מליון תושבים)

  גודל הפרלמנט מספר מחוזות הבחירה ההיבט האישי של ההצבעה
ישראל 120 1 פתק "סגור": אין אפשרות להביע העדפה למועמד/ים
סרביה 250 1 פתק "סגור": אין אפשרות להביע העדפה למועמד/ים
קרואטיה 151 11 פתק "סגור": אין אפשרות להביע העדפה למועמד/ים
פורטוגל 230 22 פתק "סגור": אין אפשרות להביע העדפה למועמד/ים
שוודיה 349 29 הבוחר רשאי להביע העדפה למועמד ברשימה המפלגתית
אוסטריה 183 9 הבוחר רשאי להביע העדפה למועמד ברשימה המפלגתית
דנמרק 175 10 הבוחר רשאי להביע העדפה למועמד ברשימה המפלגתית
סלובקיה 150 1 הבוחר רשאי להביע העדפה למועמד/ים ברשימה המפלגתית
בלגיה 150 11 הבוחר רשאי להביע העדפה למועמד/ים ברשימה המפלגתית
יוון 300 56 הבוחר רשאי להביע העדפה למועמד/ים ברשימה המפלגתית
צ'כיה 200 14 הבוחר רשאי להביע העדפה למועמד/ים ברשימה המפלגתית
נורווגיה 169 19 הבוחר רשאי להביע העדפה למועמד/ים ברשימה המפלגתית
פינלנד 200 15 פתק "פתוח": הבוחר חייב להצביע למועמד המופיע ברשימה
אירלנד 158 40 פתק "פתוח": הבוחר חייב לדרג מועמדים

 מקורות:
• ניר אטמור (2010), שיטות לבחירת בתי נבחרים דמוקרטיים
איגוד הפרלמנטים הבינלאומי (IPU)

רפורמות בשיטת הממשל

בחירות ישירות לראשי הרשויות המקומיות:

הרפורמה המשמעותית הראשונה בשיטת הממשל שאומצה בישראל הייתה ברמה המקומית. משנות החמישים ועד לשנת 1973, שיטת הבחירות והממשל המקומית דמתה לזו ברמה הארצית. שיטת בחירות יחסית ורשימתית-סגורה, שבה משמשת כל רשות כאזור בחירה יחיד, שימשה לבחירת חברי המועצה וראשי הערים נבחרו על ידי רוב במועצה על בסיס פוליטיקה קואליציונית. בשנת 1975, אומצה רפורמה, ומאז נבחרים ראשי הערים בנפרד ובאופן ישיר. בנוסף, בעבר נערכו הבחירות המקומיות והלאומיות באותו יום, בערך כל ארבע שנים, ומאז 1978 נערכות בחירות מקומיות מדי חמש שנים, ללא חפיפה עם הבחירות הכלליות.

רפורמה זו התקבלה בשם שיפור הממשל ברמה המקומית, במיוחד כדי להתגבר על הבעיות של הפוליטיקה הקואליציונית. המפלגות הגדולות שדגלו בה גם האמינו, כי היא תאפשר להן לבחור ראשי ערים מתוך שורותיהן ללא צורך ב"תשלומים" גדולים לשותפות הקואליציוניות. במבט לאחור, ניתן לטעון כי רפורמה זו שיפרה את המשילות בחלק מן המקרים, במיוחד במקרה של ערים גדולות וחזקות. יחד עם זאת, עיריות קטנות ועניות יותר אינן פועלות טוב יותר. נראה כי מבחינת השלטון המקומי, שיטה אחת אינה מתאימה לכל הרשויות אבל סוג החשיבה הריכוזי האופייני לפוליטיקה הישראלית מונע כל מחשבה רצינית על יצירת מספר סוגים של שיטות שלטון מקומי.

בכל הנוגע למפלגות, השינוי בשיטה ברמה המקומית הביא שוב לתוצאות בלתי צפויות. במרוצת השנים איבדו המפלגות הגדולות את רוב הייצוג שלהן במועצות הערים; ומספר הנציגים שנבחרים למועצות הערים בשמן נמוך כעת מזה של המפלגות המקומיות ושל המפלגות הלאומיות הקטנות יותר. בנוסף, המפלגות הגדולות איבדו בהדרגה את אחיזתן בראשות הערים, כאשר פוליטיקאים העדיפו יותר ויותר תוויות מקומיות א-מפלגתיות. הרפורמה יצרה פוליטיקה מקומית, הקשורה בפוליטיקה המפלגתית-לאומית בעיקר באופן אישי ואופורטוניסטי. אין זה נדיר לראות ראשי ערים עוברים ממפלגה לאומית אחת לאחרת, בדרך כלל על בעקבותיהן של מפלגות שלטון.

בחירה ישירה של ראש הממשלה:

הרפורמה ברמה המקומית שימשה תקדים לרפורמה מקבילה ברמה הארצית. בחירתו הישירה של ראש הממשלה, רעיון שמעולם לא נשקל ברצינות לפני 1988, אומצה בתוך ארבע שנים מאז שעלתה לדיון בכנסת ה-12 (1988-92). הרפורמה נועדה לפתור את בעיות המשילות על ידי עקיפת האתגרים של ממשלת קואליציה המתקיימת במערכת מפלגתית משוסעת. הענקת מנדט עממי ישיר לראש הממשלה נתפסה כפתרון שיגביר את כוחן של המפלגות הגדולות, משום שאנשים ירצו לחזק את מועמדם לראשות הממשלה על ידי הצבעה גם עבור מפלגתו.

חוק "הבחירה הישירה", לא שינה את דרך הבחירה לכנסת, שנציגיה המשיכו להיבחר באותה שיטת בחירות ייצוגית והכנסת עדיין יכלה להדיח את הממשלה, אבל שלא כמו בעבר, במחיר של בחירות חדשות לכנסת ולראשות הממשלה. רפורמה זו הייתה אמורה לאפשר לישראל לאכול את העוגה ולהשאיר אותה שלמה, אך כשלה כישלון חרוץ. שני ראשי הממשלה הנבחרים הראשונים (בנימין נתניהו ב-1996 ואהוד ברק ב-1999) כיהנו תקופה קצרה יחסית, בין השאר משום שהתמיכה במפלגתם היתה קטנה בהרבה מהתמיכה בהם, והם לא יכלו לממש את יתרון המשילות שכביכול הובטח על ידי הבחירה הישירה. כך הפכו ברק ונתניהו לתלויים בתמיכת מפלגות קטנות ובינוניות אף יותר מבעבר. ההזדמנות שניתנה לבוחרים לפצל את הצבעתם בין מועמד לראשות הממשלה לבין הצבעה למפלגה, נוצלה בידי רבים מהם דווקא בכדי להצביע למפלגות קטנות. דוגמא קיצונית לכך, הייתה בבחירות 1999 בהן קיבלה ש"ס 17 מנדטים. כך גבר הפיצול של מערכת המפלגות ונפגעה עוד יותר יכולת המשילות. הרפורמה בוטלה בשנת 2001, בעיקר בתמיכת המפלגות הגדולות שסבלו מתוצאותיה, ולמרות התנגדותן של רוב המפלגות הקטנות והסקטוריאליות. הביטול בלם באופן חלקי את המשך היחלשותן של המפלגות הגדולות ואת התחזקותן של המפלגות הסקטוריאליות הקטנות. אבל המערכת המפלגתית לא חזרה לקדמותה. היא נותרה משוסעת, כאשר מפלגות השלטון אינן מחזיקות אפילו ברוב המושבים בקואליציה שלהן (למעט במקרה של הליכוד בשנים 2003-2005).

במציאות זו, אין פלא שכשעולים רעיונות מסוכנים כמו אימוץ משטר נשיאותי, או גרסה אחרת של בחירה ישירה, הזיכרון הרע של ההשלכות של הבחירה הישירה, הוא אחד הנימוקים המרכזיים לדחייתם על הסף.

מספר המושבים הכולל של המפלגות המצרפיות הגדולות בישראל (1965-2015)

מקור: קניג וטוטנאור. 2017. ״,החלשות המפלגות המצרפיות הגדולות: האם ישראל היא מקרה קיצון?״ מיכל שמיר וגדעון רהט (עורכים) הבחירות בישראל 2015. ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, עמ׳ 31.

חמישית הכוס המלאה:

ישראל נהנית כיום גם מתיקונים חיוביים בשיטת הממשל, מעין ״תופעות-לוואי״, הקשורות למהלך אימוץ וביטול הרפורמה של הבחירה הישירה. בראשית שנות האלפיים, עם ביטול הבחירה הישירה, אימצה ישראל מנגנון "אי-אמון קונסטרוקטיבי חלקי" (שהפך לאי-אמון קונסטרוקטיבי מלא בשנת 2014). לפי מנגנון זה, על מנת להפיל ממשלה בהצעת אי אמון, יש להציג ממשלה חלופית בתמיכת 61 חברי כנסת ולראש הממשלה יש גם את הכוח להביא לבחירות מוקדמות, אלא אם כן מוקמת ממשלה חלופית בתוך זמן מוגבל. כך שיטת הממשל בישראל של היום מקנה יציבות מסוימת לממשלה במסגרת הכללית של שיטה פרלמנטרית-קואליציונית עם מערכת מפלגות משוסעת.

רפורמות בשיטות הבחירות הפנים מפלגתיות:

ישראל חוותה גם רפורמות משמעותיות ברמה הפנים-מפלגתית בקרב חלק מהמפלגות בבחירת המנהיגים ובבחירת הרשימה לכנסת. בשנות השישים של המאה העשרים, מנהיגות המפלגות הגדולות חדלה להתבסס על "מנהיגים טבעיים" והתחילה תחרות על עמדה זו. התחרות הייתה בראשיתה על קולות הנציגים במוסדות המפלגה (מרכזי מפלגה או ועידות המפלגה) ולאחר מכן, משנות התשעים, על קולות חברי המפלגה ("פריימריז").
בחירת המועמדים ברשימה לכנסת במפלגות הגדולות עברה תהליך דומה: בשנות החמישים והשישים הוחלט הרכב רשימת המועמדים לכנסת בעיקר על ידי ועדות מינויים קטנות; בשנות השבעים והשמונים הועבר תפקיד זה לצירים במוסדות המפלגה; ומאז שנות התשעים מאפשרות חלק מהמפלגות לחבריהן לבחור את רשימות המועמדים לכנסת (לדוגמה, מפלגת העבודה מאז 1992, והליכוד מ-1996).
שיטת הפריימריז, במיוחד בכל הנוגע לבחירת רשימות המועמדים, סובלת ממספר בעיות:איכות ההשתתפות, הבטחת ייצוג מאוזן, תחרותיות (במיוחד היתרון של חברי הכנסת המכהנים על מועמדים חדשים) וההשפעה על הלכידות המפלגתית. עם זאת, ה"תרופה" לבעיות אלו - הופעת מפלגות אישיות שבראשן מנהיג הבוחר את הרשימה כמו "יש עתיד", " כולנו״ ו״התנועה״- גרועה מן המחלה.

פתרון לחוליי הפריימריז יכול להיות, כמו במקרה של דמוקרטיות אחרות, עירוב של גופים בוחרים מצומצמים יותר בסינון המועמדים לפני הענקת ההחלטה הסופית על הרכב הרשימה לקהל החברים במפלגה ומתן אפשרות לכלל מצביעי המפלגה לבחור חלק מהרשימה בפריימריז פתוחים או בפתק "חצי פתוח" ביום הבחירות. נכון להיום, מפלגות ישראליות עדיין אינן משתמשות בחלופות אלו.

בעיה נוספת שהתפתחה עם הופעת "הפריימריז, היא יחס מפלה של המדינה דווקא למפלגות המקיימות תהליכים דמוקרטים בהשוואה לשאר המפלגות. מאז אימוץ חוק המפלגות בשנת 1992 נוספו לו תיקונים רבים שנועדו לסייע למפלגות להתמודד עם בעיות המימון והניהול של הבחירות הפנימיות, בעיקר של הפריימריז. אלה העמיקו את המעורבות של המדינה בעניינים הפנימיים של המפלגות המקיימות הליכים דמוקרטים לבחירות מועמדים, וחשפו אותן ואת אנשיהן לביקורת מוסדית וציבורית. בה בעת, מפלגות "המנהיג" אינן צריכות לחשוף את עצמן לביקורת חיצונית. התוצאה היא שהמדינה, במקום לסייע למפלגות דמוקרטיות ולעודד דמוקרטיה בין-מפלגתית, מענישה אותן.

זוהי עוד תוצאה לא רצויה של רפורמות קטנות עם כוונות טובות מאוד. היוזמים של תיקונים אלה לחוק המפלגות היו נציגי המפלגות הדמוקרטיות, שחיפשו דרכים להפוך את הבחירות הפנימיות לפתוחות, תחרותיות, נקיות והוגנות יותר. בעוד הם עשויים להשיג מטרה זו כאשר הם מאפשרים למדינה להתערב, הם גם משלמים את המחיר על הפיכת התהליך הדמוקרטי לשקוף. לעומת זאת, המפלגות המתחרות בעלות המבנה הארגוני וההסדרים הלא דמוקרטיים נותרו מחוץ לראדאר הציבורי. לאחרונה עברה בכנסת ה-20 הצעת חוק שתעביר את מימון הליכי הבחירה של מועמדים בפריימריז למדינה, בכדי למנוע תלות בתורמים. עם זאת, גם הצעה זו שבבסיסה נועדה למנוע קשרי הון-שלטון, מפלה באופן קשה מועמדים חדשים. אין מנוס מהמסקנה, כי יש לקדם רפורמה שוויונית שתתגמל מפלגות דמוקרטיות, ותוכל לרפא את המצב האבסורדי, שלפיו מדינה דמוקרטית מענישה מפלגות המקדמות הליכים דמוקרטים.

משאל עם:

רק בעת האחרונה, עם עיגונו בחוק יסוד (2014) הפך משאל עם להיות חלק מהשיטה הפוליטית הישראלית אך טרם נעשה בו שימוש. עם זאת, יוזמות משאל עם הופיעו בפוליטיקה הישראלית גם לפני עשורים בהקשרים שונים. אלה כללו את קריאתו של מנחם בגין למשאל עם בנושא השילומים מגרמניה ואת ניסיונו של בן-גוריון בשנת 1958 ליזום משאל עם על הרפורמה בשיטת הבחירות כדי לעקוף את דחייתה של יוזמה זו על ידי הכנסת. דוגמאות מאוחרות יותר כוללות הבטחות קואליציוניות לערוך משאל עם במקרה של הסכמי שלום הדורשים נסיגה משטחים שנכבשו בכדי לעקוף מחלוקות בנושא בין מפלגות בקואליציה. בשנת 1999, חוקקה הדרישה לקיים משאל עם במקרה של נסיגה משטחים שבהן מיושמים הממשל הישראלי והחוק הישראלי (כלומר, ישראל בתוך "הקו הירוק", כמו גם ירושלים המזרחית והגולן) אבל סעיף בחוק קבע כי קיום משאל עם יהיה תלוי באימוץ חוק יסוד: משאל עם. חוק יסוד זה אומץ רק בשנת 2014. יש מי שחוששים כי האימוץ התקדימי של מגנון זה יפגע בדמוקרטיה הישראלית משום שהוא קובע הכרעה רובנית חד משמעית במערכת פוליטית מפולגת מאוד הזקוקה דווקא למנגנונים שיאפשרו הסכמות ופשרות.

סיכום ומסקנות: רפורמות לא מעטות, אבל לא הנכונות

כפי שראינו, ניסיונות לרפורמות משמעותית בשיטת הבחירות הישראלית שעשויות היו למתן את המאפיינים הקיצוניים שלה נדחו. רק שינויים מצטברים של סף החסימה ושל נוסחת הקצאת העודפים אומצו. עם זאת, בעוד ששינויים בקנה מידה קטן, עם השפעה מוגבלת, נקבעו לגבי שיטת הבחירות, ישראל ביצעה רפורמות משמעותיות בתחומים אחרים שביניהן שינוי בשיטת הממשל ברמה המקומית והארצית, רפורמות פנים-מפלגתיות, ואימוץ מנגנון משאל העם כדי להכריע על הסכמים בינלאומיים הנוגעים לוויתורים טריטוריאליים. רפורמות אלה החדירו מרכיבים רובניים ואישיים לממשל הלאומי והמקומי, למפלגות הפוליטיות ואפילו לתהליך קבלת ההחלטות (משאל עם).

האם היו הרפורמות הגדולות, שניתן לראות בהן מעקפים שנועדו לתקן את הפתולוגיות של שיטת הבחירות הקיצונית, יעילות? התשובה ברוב המקרים היא לא. הרפורמה החיובית היחידה היא אימוץ מנגנון של אי אמון קונסטרוקטיבי להפלת ממשלה מכהנת. גם אם מההיסטוריה הפוליטית של מדינת ישראל ניתן ללמוד שהפלת הממשלה באמצעות הצבעת אי אמון הייתה, גם לפני אימוץ המנגנון, מופע נדיר מאוד, הרי מדובר במנגנון שמחזק את עמדת המיקוח של ראש הממשלה בעת משברים קואליציוניים. אולם היציבות המוגברת שמביא מנגנון זה לא בהכרח מחזק את המשילות.
רוב הרפורמות האיצו תהליכים של ירידת מפלגות ופרסונליזציה פוליטית (ראו פרלמנט, 70). בהשוואה למדינות אחרות, ישראל חוותה ירידה חדה בתפקיד המפלגות בפוליטיקה והתחזקות קיצונית של פוליטיקה אישית. שיטת הבחירות הישראלית ההיפר-מפלגתית אינה יכולה להכיל פוליטיקה אישית. זו באה לידי ביטוי מחוץ לה, או בהפרדה בין פוליטיקאים לבין מפלגותיהם (שמתבטאת בתופעות פסולות הנוגעות לפריימריז) או בהפיכת "מפלגות המנהיג" לפתרון מקובל לקיום לכידות מפלגתית. בה בעת, במקום למתן את היחסיות, נקבעו מנגנונים רובניים חריפים של בחירות ישירות ומשאל עם אשר פגעו במערכת שההיגיון המוצלח שלה עדיין עומד על בניית הסכמה.

הרפורמה הרצויה- שיטת בחירות יחסית, ייצוגית עם מרכיב אזורי:

אם ישראל רוצה באמת לתקן את המשטר שלה, היא חייבת סוף סוף לתקן את שיטת הבחירות שלה. רוב התרופות האחרות נמצאו גרועות יותר מהמחלה.

מתוך התחשבות במבנה המורכב של החברה בישראל, הניסיון עם השיטה הקיימת, ולאור השוואה למדינות אחרות, ניתן לטעון כי שיטת הבחירות צריכה להישאר יחסית וייצוגית. יחד עם זאת, ניתן למתן ייצוגיות זו וכן לחזק את הייצוגיות על בסיס אזורי באמצעות אימוץ אזורי בחירה גדולים אשר בתוכם יחולקו המושבים באופן יחסי. שיטה זו תיצור לחצים לחבירה של פוליטיקאים למפלגות וגושים גדולים ושל הצבעה לאלו. בה בעת, היא תאפשר ייצוג של קבוצות שמרוכזות באזורים מסוימים כמו חרדים וערבים.

בנוסף, יש לאמץ מרכיב אישי במסגרת תהליך הבחירה. במסגרת זו תיוותר השיטה רשימתית, אך הבוחר יוכל להצביע עבור חלק מהמועמדים ברשימה לה הוא מצביע ביום הבחירות (מעין ״פריימריז ביום הבחירות״ אשר בו בוחרי המפלגה ורק הם יכולים לבחור במועמדים מתוך מפלגתם). בשיטה "חצי-פתוחה" יוכל כל בוחר לאשרר את הרכב וסדר הרשימה כפי שקבעה המפלגה בה בחר לפי שיטתה (פריימריז, מרכז, אליטה מצומצמת או בידי מנהיג יחיד) או לבחור בעצמו את המועמדים המועדפים בעיניו. מועמדים שיזכו במספר קולות משמעותי לפי מכסה שתקבע מראש יוקפצו לצמרת הרשימה. כך ימותנו המרכיבים הקיצוניים שיטת הבחירות. השיטה תותאם למציאות של פוליטיקה אישית אך תאפשר למפלגות, שעדיין ישלטו בהרכב הרשימה ובסדר שבה תוצג לבוחרים, לשלב את המרכיב האישי במסגרתן.

מורה נבוכים:

אחוז החסימה/סף החסימה: אחוז מינימלי מהקולות הכשרים הנדרש על מנת לזכות בייצוג בכנסת.
מחוזות חד-נציגיים: מחוזות בחירה אשר מתוכם נבחר נציג אחד לפרלמנט כמייצג המחוז (כפי שמקובל בריטניה וארצות הברית למשל)
נוסחת חלוקת העודפים: ה״מחיר״ למושב בכנסת מחושב על ידי חלוקת מספר הקולות הכשרים בהן זכו מפלגות שעברו את אחוז החסימה למספר המושבים בכנסת (120). לאחר חלוקת המושבים לפי מכסה זו נותרים מושבים שיש לחלקם בין המפלגות לפי הגיון מסוים. ישנן דרכים שונות לעשות זאת ובמדינות שונות נעשה שימוש בנוסחאות שונות.
פריימריז: שיטה שבה לחברי המפלגה ו/או לתומכיה ו/או מצביעיה השפעה מכרעת בבחירת מועמדי הרשימה לכנסת או מנהיג המפלגה (בישראל עד כה מקובלים פריימריז בקרב חברי המפלגה).
שיטת בחירות רובית: שיטה בה זוכה בעל מספר הקולות הגבוה ביותר במשרה העומדת לבחירה. שיטה זו נהוגה למשל בבחירות לפרלמנט בבריטניה ולבתי הקונגרס של ארצות הברית.
שיטה רשימתית סגורה: שיטת בחירות אשר אינה מאפשרת לבוחרים כל השפעה על הייצוג האישי בבית המחוקקים. זאת לעומת שיטה רשימתית פתוחה אשר מחייבת את הבוחר לבחור במועמד או מועמדים מתוך רשימת המועמדים ושיטת בחירות חצי פתוחה אשר מאפשרת לבוחר לבחור במועמד או מועמדים מתוך רשימת המועמדים אם ברצונו בכך.
אי אמון קונסטרוקטיבי: מנגנון המאפשר הדחת והחלפת ממשלה קיימת רק במידה ומוצגת ממשלה חליפית הזוכה לתמיכת רוב בפרלמנט.