להתראות בחירות. שלום ממשלה

לקראת הרכבת הממשלה ה-37: מהם הכללים לתהליך הרכבת הממשלה ומה מלמד עליו הניסיון ההיסטורי וההשוואתי.

Photos by Flash90

הבחירות לכנסת ה-25 הסתיימו בתוצאה מכריעה. אזרחי המדינה אמרו את דברם וכעת נכנסת המערכת אל השלב הבא של מחזור החיים הפוליטי: הרכבת ממשלה חדשה. בימים הקרובים יתייעץ נשיא המדינה עם נציגי הסיעות שנבחרו לכנסת ויחליט על מי להטיל את התפקיד להרכיב ממשלה. בכך יחל התהליך שבסופו תושבע הממשלה ה-37 של מדינת ישראל. מהם הכללים המכתיבים את התהליך הזה ומה מלמד עליו הניסיון ההיסטורי וההשוואתי?

מועד ה' של סדרת הבחירות הנוכחית מאחורינו. והמערכת הפוליטית מעבירה כעת הילוך: מתחיל שלב הרכבת הממשלה. מדינת ישראל משתייכת למשפחת הדמוקרטיות הפרלמנטריות, המתאפיינות בין היתר בכך שהרשות המבצעת (הממשלה) שואבת את מקור הסמכות שלה מן הרשות המחוקקת (הפרלמנט) וזקוקה לאמון שלה. מכאן נובע שזהות העומד בראש הרשות המבצעת – ראש הממשלה – אינה נקבעת ישירות על פי תוצאות הבחירות (כמו במשטרים נשיאותיים או כמו בתקופת "הבחירה הישירה" בישראל), אלא מוכתבת  על ידי תהליך המיקוח בין הסיעות שנבחרו לכנסת. בדמוקרטיות בעלות שיטת בחירות רובית המפלגה המנצחת נהנית בדרך כלל מרוב מוחלט בפרלמנט (קנדה, בריטניה), ובמקרים כאלה תהליך הרכבת הממשלה פשוט ומהיר יחסית: מנהיגה של המפלגה המחזיקה ברוב פרלמנטרי ירכיב ממשלה ויעמוד בראשה. אולם ברוב הדמוקרטיות – לרבות  ישראל –  אין למפלגה אחת רוב מושבים בפרלמנט, מה שהופך את תהליך הרכבת הממשלה למורכב ולממושך יותר. צומת הדרכים הראשון של תהליך זה נוגע להכרעה על מי להטיל את הרכבת הממשלה.

הטלת התפקיד להרכיב ממשלה

סמכות הטלת התפקיד להרכיב ממשלה מופקדת בישראל בידיו של נשיא המדינה. סעיף 7א לחוק יסוד: הממשלה קובע:

משיש לכונן ממשלה חדשה יטיל נשיא המדינה, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת, את התפקיד להרכיב ממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך.

כפי שניתן להתרשם, לשון החוק עמומה למדי. היא לא מנחה את הנשיא בתפקיד החשוב הזה ומותירה בידיו שיקול דעת רחב למדי. עם זאת, ברור שמטרת ההתייעצות עם נציגי הסיעות היא לסייע לנשיא לזהות למי יש את הסיכויים הגבוהים ביותר להרכיב ממשלה, ולהטיל עליו את התפקיד. זאת, מתוך תפיסה ממלכתית החותרת לכינון מהיר של ממשלה. גורמים אחרים, כמו מיהי הסיעה שזכתה למספר המושבים הרב ביותר, או מי מהמועמדים לראשות הממשלה זכה למספר ה"המלצות" הגדול ביותר, משפיעים אף הם על שיקול הדעת של הנשיא, אך הם לא מחייבים אותו. למעשה, המונח "המלצות" כלל לא מופיע בלשון החוק.

אמנם, במרבית המקרים, חבר הכנסת שעומד בראש הסיעה הגדולה יהיה ממילא גם בעל הסיכויים הטובים ביותר להרכיב ממשלה. אולם אין הדבר הכרחי. כך, בבחירות 2009 זכתה קדימה במושב אחד יותר מאשר הליכוד (28 לעומת 27), אך הנשיא שמעון פרס בחר להטיל את המלאכה דווקא על מנהיג הליכוד בנימין נתניהו, אחרי שנוכח לדעת בעקבות התייעצויות שקיים עם נציגי הסיעות כי סיכוייו להרכיב ממשלה גבוהים יותר. לאחר "בחירות סבב ב" (ספטמבר 2019) הטיל הנשיא ריבלין את הרכבת הממשלה על נתניהו למרות שהליכוד זכתה במנדט פחות מאשר רשימת כחול לבן. נראה שהעובדה שעל נתניהו המליצו 55 ח"כים (לעומת 54 על ראש כחול לבן בני גנץ) הטתה את הכף. כך היה גם ב"סבב ג" ב-2020: הליכוד זכה ב-36 מנדטים, שלושה יותר מכחול לבן, אך על גנץ המליצו 61 ח"כים ועל נתניהו רק 58. מצב זה היווה שיקול מכריע בהטלת התפקיד על גנץ.

בדומה לישראל, במרבית הדמוקרטיות הפרלמנטריות ראש המדינה - נשיא טקסי או מלך - הוא זה שמחליט על מי להטיל את הרכבת הממשלה. לפי מודל אחר, נדיר יותר, החוק קובע מפורשות כי ראש הסיעה הגדולה יקבל את ההזדמנות הראשונה להרכיב ממשלה. החוקה היוונית, למשל, מציינת שהזכות להרכיב ממשלה תוענק קודם כול לראש המפלגה הגדולה ביותר. אם הוא נכשל, ימונה להרכיב את הממשלה ראש המפלגה השנייה בגודלה, וכך הלאה.

משא ומתן קואליציוני

קבלת המינוי להרכיב ממשלה אינה ערובה לכך שחבר הכנסת עליו הוטל התפקיד אכן יצליח במשימה. כעת על המרכיב לפתוח במשא ומתן עם סיעות שונות במטרה לגבש קואליציה שתזכה לאמון הכנסת. למעשה, חוק היסוד לא קובע מפורשות שהממשלה החדשה חייבת ליהנות מתמיכה של רוב מוחלט מקרב חברי כנסת. סעיף 13(ד) מציין כך:

משהורכבה הממשלה, תתייצב לפני הכנסת, תודיע על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים, ותבקש הבעת אמון; הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם.

במילים אחרות, החוק מותיר אפשרות לכינונה של ממשלת מיעוט, שרוב יחסי אשר יתמוך בה יהא גדול מהמיעוט המתנגד (במצב זה בהכרח יהיו נעדרים או נמנעים בהצבעת האמון). אך הניסיון ההיסטורי בישראל מלמד שכמעט תמיד ממשלות אשר הוקמו אחרי בחירות נהנו מאמון של לפחות 61 חברי כנסת ובדרך כלל – מרוב מוצק בהרבה. "ממשלת השינוי" שהוקמה לאחר בחירות 2021 הייתה מקרה חריג בו הממשלה הקיבלה אמון ברוב של 60 ח"כים בלבד.

אחרי שמטיל נשיא המדינה באופן רשמי על אחד מראשי הסיעות את המשימה להרכיב ממשלה יעמדו לרשות המרכיב 28 ימים להשלמת המלאכה. אם יזדקק יוכל לבקש מנשיא המדינה ארכה של עד 14 ימים נוספים. אם לא הצליח להרכיב ממשלה גם בתום פרק זמן זה, חוזר הכדור לנשיא המדינה, שיכול כעת להטיל על חבר כנסת אחר את מלאכת הקמת הממשלה. הפעם מוגבל הזמן ל-28 ימים, ללא אפשרות הארכה. אם גם חבר הכנסת הזה כושל במשימה, רשאים 61 חברי כנסת לבקש מהנשיא להטיל את התפקיד על חבר כנסת אחר. לרשות חבר כנסת זה עומדים 14 ימים ואם אף הוא לא הצליח, מוכרזות בחירות מוקדמות. יש לציין, עם זאת, שחוק היסוד גם מאפשר לכנסת להצביע (ברוב מוחלט של 61 לפחות) על פיזורה והליכה לבחירות מוקדמות תוך כדי תהליך הרכבת הממשלה. זה בדיוק מה שהתרחש בסוף חודש מאי 2019: לאחר שבנימין נתניהו, עליו הוטלה מלאכת הרכבת הממשלה, נכשל במשימתו הוא מנע את החזרת המנדט לנשיא המדינה כדי לסכל את הטלת התפקיד על מועמד חלופי, ובמקום זאת הצביעה הכנסת על פיזורה המוקדם ועל בחירות "חוזרות".

החוק מאפשר אפוא שלושה (כולל ההזדמנות שמוקנית לכנסת) סבבי הזדמנויות להקים ממשלה. אולם הניסיון מלמד שכמעט בכל המקרים חבר הכנסת הראשון עליו הוטלה הרכבת הממשלה הצליח במשימה. בהקשר זה ראוי לציין כמה חריגים בולטים:

1. בשנת 1990, אחרי שממשלתו של יצחק שמיר נפלה בהצבעת אי-אמון, הטיל הנשיא חיים הרצוג את הרכבת הממשלה על שמעון פרס. המשא ומתן הקואליציוני נכשל, ופרס לא הצליח להציג ממשלה חדשה בפני הכנסת (במה שזכה לכינוי "התרגיל המסריח"). לאחר הכישלון הטיל הנשיא על שמיר את מלאכת ההרכבה, והוא הצליח לכונן ממשלת ימין צרה.
2. בשנת 2008, אחרי שראש הממשלה אהוד אולמרט הגיש לנשיא המדינה פרס מכתב התפטרות, הוטל התפקיד להרכיב ממשלה חדשה על ציפי לבני, שנבחרה להחליף את אולמרט בתור יו"ר קדימה. לבני פתחה במשא ומתן קואליציוני שלא הצליח, מה שהביא להקדמת הבחירות לכנסת ה-18.
3. לאחר הבחירות של אפריל 2019 הוטלה הרכבת הממשלה על בנימין נתניהו. הוא נכשל ויזם את פיזורה של הכנסת. יש לציין שבשני המקרים הקודמים שצויינו היה מדובר בהרכבת ממשלה במהלך כהונתה של הכנסת ולא לאחר בחירות. במובן זה, הכישלון של נתניהו היה תקדימי. מעולם לא קרה שמועמד עליו הטיל הנשיא את הרכבת הממשלה לאחר בחירות, כשל במשימה. אלא שהתקדים הזה חזר על עצמו גם בבחירות הבאות (ספטמבר 2019). נתניהו לא הצליח להרכיב ממשלה והנשיא הטיל את התפקיד על גנץ. גם הוא כשל במשימה, ומכיוון שלא נמצא מועמד שמסביבו התגבשו 61 ח"כים – הוקדמו הבחירות. לאחר בחירות 2021 הוטל התפקיד על נתניהו, שלא הצליח להרכיב ממשלה. בעקבות זאת, מינה הנשיא את לפיד, והוא הצליח במשימה.

פרק הזמן שאורך תהליך הרכבת הממשלה בישראל נע במהלך ההיסטוריה בין 20 ל-100 ימים. בהשוואה למדינות אחרות לא מדובר בהליך חריג באורכו. בלגיה היא השיאנית בתחום: לא פחות מ-541 ימים חלפו בין הבחירות שנערכו ביוני 2010 ועד שהושבעה סוף-סוף ממשלה חדשה בדצמבר 2011. בגרמניה, ״נשבר״ בבחירות 2017 "השיא הלאומי" במשך הזמן שנדרש להקים ממשלה. הקאנצלרית דאז אנגלה מרקל נזקקה ל-171 ימים כדי לכונן בסופו של דבר את ממשלתה הרביעית. בשוודיה, הביאו הבחירות ב-2018 לתוצאות לא החלטיות שהקשו על הקמת ממשלה. ארבעה חודשים וחצי נדרשו כדי להגיע להסכמה על ממשלה חדשה.

תרשים 1 מלמד כי תהליך הרכבת הממשלה בישראל בשני העשורים הראשונים למדינה היה ממושך יותר מאשר כיום (בעיקר בגלל שהתהליך לא הוגבל  אז בזמן). ב-1955 חלפו לא פחות מ-100 ימים בין הבחירות לכנסת השלישית ועד השבעת הממשלה החדשה. ב-1961 עברו 79 ימים בין הבחירות לכנסת החמישית ועד השבעת הממשלה החדשה. לאחר מכן פרקי הזמן התקצרו באופן משמעותי, אך מאז שנת 2001 הם שוב התארכו. יש לציין כי מדובר בערכי "ברוטו", דהיינו משך הזמן החולף בין יום הבחירות לבין מועד השבעת הממשלה. אם ננכה מתקופה זו את הימים שעברו מאז הבחירות ועד המועד שבו הטיל נשיא המדינה באופן רשמי על מועמד להרכיב ממשלה, משכי הזמן קצרים מעט יותר. 

תרשים 1: משך תהליך הרכבת ממשלה בישראל (בימים)

* התרשים כולל ממשלות שהוקמו לאחר בחירות. מספר הימים מייצג את ערך ה"ברוטו" של התהליך: מיום הבחירות ועד ליום השבעת הממשלה החדשה בכנסת. אפשר לראות את משך הזמן שנדרש להקמת הממשלה ה-35 (2020) כארוך בהרבה: 404 ימים חלפו בין הבחירות של ה-9 באפריל 2019 לבין השבעת הממשלה ב-14 במאי 2020.

כמה סיעות ייכללו בקואליציה?

כיוון שהממשלה הנכנסת זקוקה לאמון הכנסת כל הממשלות בישראל היו ממשלות קואליציוניות. מספר הסיעות שנכללו בקואליציות שהוקמו לאחר בחירות נע במהלך השנים בטווח של בין 3 ל-9. השיאנית היא ממשלת האחדות שהוקמה ב-1984 וכללה, מלבד המערך והליכוד, עוד שבע סיעות: מפד"ל, ש"ס, אגודת ישראל, יחד, שינוי, מורשה ואומץ. בדומה, הקואליציה שתמכה ב"ממשלת השינוי" (2021) הורכבה משמונה סיעות: יש עתיד, ימינה, כחול לבן, ישראל ביתנו, מפלגת העבודה, תקווה חדשה, מרצ ורע"מ. לעומת זאת, הקואליציה שהקים יצחק רבין לאחר הבחירות של 1992 הורכבה משלוש סיעות בלבד: מפלגת העבודה, מרצ וש"ס.מדובר בסיעות, שבחלקן מורכבות מנציגים של יותר ממפלגה אחת. הממשלה ה-34, למשל, מנתה בעת כינונה חמש סיעות אשר שתיים מתוכן כללו נציגים משתי מפלגות: הבית היהודי (הבית היהודי והאיחוד הלאומי) ויהדות התורה (אגודת ישראל ודגל התורה). אם נספור כמה מפלגות, ולא כמה סיעות, נכללו בקואליציות – הערכים המוצגים בלוח 1 יהיו גבוהים אף יותר, וגרעין השליטה של מפלגת ראש הממשלה (המוצג בלוח 1 להלן) יהיה חלש עוד יותר במידה ורשימתו מורכבת מכמה מפלגות.

לוח 1 מציג, מלבד את מספר הסיעות שנכללו בקואליציות מאז 1992, גם את גרעין השליטה של סיעת השלטון, כלומר את משקלהּ היחסי של סיעת ראש הממשלה בתוך הקואליציה. כפי שניתן לראות, מאז 1992 הייתה סיעת השלטון כמעט תמיד בעמדת מיעוט בתוך הקואליציה – יוצאי הדופן היחידים היו ב-1992 ו-2003. הדבר נגזר מהיחלשות סיעות השלטון בשני העשורים האחרונים. אם בעבר עמדה מאחורי ראשי ממשלה סיעה גדולה של 40 ואפילו יותר מ-50 חברי כנסת, כיום המציאות רחוקה מכך. הפעם האחרונה שבה נהנה ראש ממשלה מסיעה גדולה לצדו הייתה ב-2003, כאשר הצעיד אריאל שרון את הליכוד להישג של 38 מנדטים. משמעותו של גרעין שליטה קטן היא ברורה: ראש ממשלה שמאחוריו סיעה חלשה נאלץ לתמרן בין יותר שותפות קואליציוניות ולשלם להן מחיר גבוה יותר, וכך גָּדֵל פוטנציאל המיקוח של השותפות ונפגמת במידה רבה היכולת למשול ולקיים קואליציה יציבה.

 לוח 1: מאפייני הקואליציות שהוקמו לאחר בחירות, 1992-2015

שנה	ראש הממשלה	מספר הסיעות בקואליציה	גודל הקואליציה	"גרעין השליטה" של סיעת ראה"מ
1992	רבין	3	62	70%
1996	נתניהו	6	66	49%
1999	ברק	7	75	35%
2001	שרון	7	78	24%
2003	שרון	4	68	56%
2006	אולמרט	4	67	43%
2009	נתניהו	6	74	37%
2013	נתניהו	4	68	46%
2015	נתניהו	5	61	49%
2020	נתניהו	7	73	49%
2021	בנט	8	60	10%

* הנתונים נכונים ליום השבעת הממשלה ועד שבוע לאחר השבעתה (לעיתים צורפו סיעות ימים ספורים לאחר ההשבעה הרשמית).

איוש הממשלה: הקצאת תפקידי השרים

מחקרים השוואתיים רבים שבחנו את הקצאת תפקידי השרים בממשלות קואליציוניות, הצביעו על עקרון היחסיוּת. לפי עיקרון זה, החלוקה משקפת את משקלה היחסי של כל שותפה בקואליציה. כלומר, שותפה גדולה תקבל תפקידי שרים רבים יותר משותפה קטנה. עקרון היחסיוּת מוכּר בעגה הפוליטית הישראלית בכינוי "מפתח מפלגתי", המבטא חלוקה לפי מפתח של שר אחד עבור כל X חברי כנסת. אם, למשל, ייקבע במסגרת המשא ומתן הקואליציוני שהמפתח יהיה שר אחד על כל 4 חברי כנסת, אז נוכל לצפות שלסיעה בת 12 חברי כנסת יוקצו 3 תפקידי שר, ולסיעה בת 8 חברי כנסת יוקצו 2 תפקידי שר. באופן טבעי ייתכנו חריגות מהמפתח. כך, מפלגה יכולה לוותר על תפקיד שר אחד בתמורה לקבלת משרד ביצועי בכיר. לחילופין, ניתן להגיע לאיזון גם באמצעות הקצאת משרות נוספות, כגון סגני שרים או ראשי ועדות פרלמנטריות חשובות.

בישראל, נשמר בדרך כלל עקרון היחסיוּת באשר לשותפות הקואליציוניות, אולם מפלגת השלטון מקבלת מספר רב יותר של שרים ממשקלהּ היחסי בקואליציה. למשל, בממשלה שקמה לאחר בחירות 2015 הוקצה מספר השרים לליכוד לפי מפתח של שר עבור כל 2.3 חברי כנסת. כולנו וש"ס זכו למפתח פחות נדיב, אך שהבית היהודי קיבלה שר על כל 2.7 ח"כים.

לוח 2: חלוקת השרים בממשלה ה-34 (הושבעה ב-2015)

סיעה	מושבים	מספר השרים	ה"מפתח"
הליכוד	30	13	2.3
כולנו	10	3	3.3
הבית היהודי	8	3	2.7
ש"ס	7	2	3.5
יהדות התורה*	6	-	-
סה"כ	61	21

** המפלגות החרדיות האשכנזיות נהגו לא ליטול על עצמן תפקידי שר ופיצו על כך במינוי לתפקידם בכירים אחרים כגון סגני שרים וראשות ועדת הכספים של הכנסת. נוהג זה השתנה לאחרונה.

מספר השרים הכולל המכהנים בממשלות עלה במהלך השנים בצורה ניכרת (תרשים 2). בממשלה הראשונה, שהושבעה ב-1949, היו חברים 12 שרים בלבד. בכל הממשלות שכיהנו עד 1966 היו לכל היותר 18 שרים. עלייה ניכרת חלה במספר השרים בממשלה שהוקמה לאחר בחירות 1969, בעיקר עקב היותה ממשלה רחבה, שהיו חברות בה שתי הרשימות הגדולות – המערך וגח"ל. ממשלה זו, שכונתה "ממשלת  ליכוד לאומי", כללה 24 שרים. גם ממשלות האחדות של שנות השמונים היו עתירות שרים.

תרשים 2: מספר השרים בממשלות ישראל שהורכבו לאחר בחירות

* התרשים מציג את מספר השרים בממשלות שהורכבו לאחר בחירות. הערכים מציינים את מספר השרים ביום השבעת הממשלה ועד שבוע לאחר השבעתה (לעתים צורפו שרים ימים ספורים לאחר ההשבעה הרשמית).

בשנת 2014 תוקן חוק יסוד הממשלה באופן שהגביל את מספר השרים ל-19 (כולל ראש הממשלה) לכל היותר. תיקון זה נועד למנוע מצב של ממשלה מנופחת ומסורבלת ואת הקמתם של משרדים ביצועיים שתועלתם מפוקפקת וגורמת לבזבוז כספי ציבור. מספר רב של שרים אף פוגע בתפקודה של הכנסת. ככל שיש יותר חברי כנסת המכהנים בממשלה, כך פוחת מספרם של חברי הכנסת הפנויים לעבודה הפרלמנטרית החשובה של חברוּת בוועדות ושל פיקוח על הרשות המבצעת.

בפועל, אחד מהצעדים הראשונים שעשתה הכנסת ה-20 מייד לאחר שנבחרה היה להשעות את המגבלה הזו. כך, הממשלה שהושבעה ב-14 במאי 2015 מנתה 21 שרים וממשלת נתניהו גנץ שהוקמה ב-2020 שברה שיאים וכללה בהקמתה לא פחות מ-34 שרים.יש לציין שגם בחוק "הבחירה הישירה" שנכנס לתוקפו ב-1996 צוינה מגבלה דומה. לכן כללה הממשלה הראשונה של נתניהו 18 שרים בלבד. שלוש שנים מאוחר יותר, כשנבחר אהוד ברק לראשות הממשלה, ביטלה הכנסת את המגבלה, וכך יכול היה ברק למנות שרים רבים יותר לממשלתו.