להתראות בחירות... שלום ממשלה

| מאת:

אבק הקמפיין שקע, העם אמר את דברו וכעת עוברת המערכת הפוליטית לתהליך של הרכבת ממשלה חדשה. בימים הקרובים יתייעץ נשיא המדינה עם נציגי הסיעות ויחליט על מי להטיל את התפקיד להרכיב ממשלה. בכך יחל התהליך שבסופו תושבע הממשלה ה-34. מהם הכללים המכתיבים את התהליך הזה ומה מלמד עליו הניסיון ההיסטורי וההשוואתי?

מבוא

הבחירות לכנסת ה-20 מאחורינו, וכעת מעבירה המערכת הפוליטית הילוך: מתחיל שלב הרכבת הממשלה. בניגוד לַתחזיות מבוססות-הסקרים, בחירות 2015 הפיקו בסופו של דבר ודאוּת גבוהה מאוד באשר לזהות הממשלה שתקום ומי שיעמוד בראשה. ההפרש הברור של הליכוד על פני המחנה הציוני מציב את ראש הממשלה נתניהו בעמדת יתרון מובהקת, מה שיביא את נשיא המדינה ריבלין להטיל עליו את התפקיד להרכיב את הממשלה מאמר זה ידון בתהליך הפוליטי שבסופו תושבע הממשלה ה-34 של מדינת ישראל.

הטלת התפקיד להרכיב ממשלה

ישראל היא דמוקרטיה פרלמנטרית, וככזו ראשי ממשלה אינם נבחרים ישירות על ידי האזרחים אלא נקבעים על ידי יחסי הכוחות המפלגתיים בפרלמנט. כיוון שבישראל מעולם לא זכתה מפלגה ברוב של מושבים בכנסת, תוצאות הבחירות אינן מצביעות תמיד בוודאות על זהות ראש הממשלה ועל הרכב הממשלה.

הסמכות על מי להטיל את התפקיד לנסות להרכיב ממשלה מופקדת בישראל בידי נשיא המדינה. אחרי שיוגשו לו התוצאות הרשמיות של הבחירות, יזמן אליו הנשיא, ראובן ריבלין, את נציגי הסיעות שנבחרו לכנסת להתייעצות כדי להתרשם מהם למי הסיכוי הרב ביותר להרכיב ממשלה. שיקול הדעת של נשיא המדינה נרחב מאוד, היות שחוק יסוד: הממשלה קובע בפשטות: "משיש לכונן ממשלה חדשה יטיל נשיא המדינה, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת, את התפקיד להרכיב ממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך".

בדרך כלל מטיל הנשיא את הרכבת הממשלה על מנהיג הרשימה הגדולה ביותר, זו שזכתה במספר המושבים הרב ביותר בבחירות. אולם אין הדבר הכרחי. העיקרון שאמור להנחות את נשיא המדינה הוא מיהו המנהיג בעל הסיכוי הרב ביותר להרכיב ממשלה. ואמנם, בבחירות 2009 זכתה קדימה במושב אחד יותר מאשר הליכוד (28 לעומת 27), ולפיכך קראה מנהיגת קדימה דאז, ציפי לבני, לנשיא להטיל עליה את תפקיד ההרכבה. אולם הנשיא פרס בחר להטיל את המלאכה דווקא על מנהיג הליכוד בנימין נתניהו, אחרי שנוכח לדעת בעקבות התייעצויות שקיים עם נציגי הסיעות כי לממשלה בראשות נתניהו תמיכה רחבה יותר בכנסת, ולכן סיכוי רב יותר לעמוד במשימה.

בדומה לישראל, במרבית הדמוקרטיות הפרלמנטריות ראש המדינה - נשיאים טקסיים או מלכים - הוא זה שמחליט על מי להטיל את הרכבת הממשלה. לפי מודל אחר, הסמכות למנות את מרכיב הממשלה אינה מופקדת בידי ראש המדינה, אלא החוק קובע מפורשות כי ראש המפלגה הגדולה יקבל את ההזדמנות הראשונה להרכיב ממשלה. החוקה היוונית, למשל, מציינת שהזכות להרכיב ממשלה תוענק קודם כול לראש המפלגה הגדולה ביותר. אם הוא נכשל, ימונה להרכיב את הממשלה ראש המפלגה השנייה בגודלה, וכך הלאה. במדינות אחרות, דוגמת הולנד ובלגיה, קיים תהליך מעט שונה: בגלל תפיסת המלך כדמות לא מפלגתית ומנותקת מהפוליטיקה היומיומית, לא הוא זה שמאתר את האדם בעל הסיכוי הרב ביותר להרכיב ממשלה. במקום זאת, ממנה המלך לצורך כך דמות סמלית – בדרך כלל פוליטיקאי לשעבר – עתירת ניסיון ויוקרה, אך שאין לו עוד נגיעה ישירה לפוליטיקה. זה האחרון מנהל מגעים עם ראשי המפלגות ומזהה תוך כדי שיחות עמם את בעל הסיכויים המרביים להרכיב ממשלה. אחרי שזיהה את המרכיב הפוטנציאלי הוא מוסר את שמו למלך, והלה מטיל עליו רשמית את המשימה.

משא ומתן קואליציוני

קבלת התפקיד להרכיב ממשלה אינה ערובה לכך שהמרכיב אכן יצליח במשימה. כעת על המרכיב לפתוח במשא ומתן עם סיעות שונות במטרה לגבש קואליציה שתתבסס על רוב של חברי הכנסת. בדרך כלל האדם שנשיא המדינה הטיל עליו את התפקיד מצליח במשימה, אך היו גם מקרים אחרים. ב-1990, אחרי שממשלת שמיר נפלה בהצבעת אי-אמון, הטיל הנשיא חיים הרצוג את הרכבת הממשלה על שמעון פרס. המשא ומתן הקואליציוני נכשל, ופרס לא הצליח להציג ממשלה חדשה בפני הכנסת. לאחר הכישלון הטיל הנשיא על שמיר את מלאכת ההרכבה, והלה הצליח לכונן ממשלת ימין צרה. שני המשאים ומתנים הללו היו מהקשים, המסואבים והמושמצים בתולדות המדינה, ואף זכו בכינוי "התרגיל המסריח". בשנת 2008, אחרי שראש הממשלה אהוד אולמרט הגיש לנשיא המדינה פרס מכתב התפטרות, הטיל הנשיא על ציפי לבני (שנבחרה להחליף את אולמרט בתור מנהיגת קדימה) להרכיב ממשלה חדשה. לבני פתחה במשא ומתן קואליציוני שלא הצליח, והביא להקדמת הבחירות לכנסת ה-18.

אחרי שיטיל ריבלין רשמית על נתניהו את המשימה להרכיב ממשלה יעמדו לרשות המרכיב 28 ימים להשלמת המלאכה. אם יזדקק יוכל לבקש מנשיא המדינה ארכה של עד 14 ימים נוספים. בתום פרק זמן זה רשאי הנשיא להטיל מחדש על חבר כנסת אחר את מלאכת הקמת הממשלה. הפעם מוגבל הזמן ל-28 ימים, ללא אפשרות הארכה.

פרק הזמן שאורך תהליך הרכבת הממשלה בישראל נע במהלך ההיסטוריה בין 20 ל-100 ימים. בשני העשורים הראשונים למדינה פרקי הזמן שנדרשו להרכבת ממשלה היו ממושכים באופן יחסי, בעיקר בגלל שהתהליך לא הוגבל בזמן. ב-1955 חלפו לא פחות מ-100 ימים בין הבחירות לכנסת השלישית ועד השבעת הממשלה החדשה. לאחר הבחירות לכנסת החמישית (1961) חלפו 79 ימים עד השבעת הממשלה החדשה. לעומת זאת, בשני העשורים האחרונים התהליך נמשך לכל היותר 55 ימים. יש לציין כי מדובר בערכי "ברוטו", דהיינו משך הזמן החולף בין יום הבחירות לבין מועד השבעת הממשלה. אם ננכה מתקופה זו את הימים שחלפו מאז הבחירות ועד המועד שבו הטיל נשיא המדינה על אחד המועמדים את התפקיד להרכיב ממשלה, משכי הזמן הפורמליים קצרים אפילו יותר.

מבחינה השוואתית, הליך הרכבת הממשלה בישראל אינו יוצא דופן באורכו. בבלגיה, למשל, חלפו לא פחות מ-541 ימים חלפו בין הבחירות שנערכו ביוני 2010 ועד שהושבעה סוף-סוף ממשלה חדשה בדצמבר 2011. בהולנד חלפו בשנת 1977 208 ימים מהבחירות הכלליות ועד השבעת ממשלה חדשה. באוסטריה נדרשו 123 ימים להרכיב ממשלה לאחר הבחירות של 1999. תרשים 1 להלן מביא את משך הזמן (בימים) שנדרש להקים ממשלות חדשות לאחר הבחירות האחרונות ב-18 דמוקרטיות פרלמנטריות. מספר הימים מציין את הזמן שחלף מיום הבחירות ועד מועד כניסת הממשלה החדשה לתפקידה. כפי שניתן לראות, 55 הימים שחלפו בישראל בין בחירות 2013 לבין השבעת הממשלה ה-33 מציבים את ישראל במרכז הרשימה.

תרשים 1:

משך תהליך הרכבת ממשלה בעקבות בחירות (בימים)*

תרשים 1: משך תהליך הרכבת ממשלה בעקבות בחירות (בימים)*

כמה סיעות ייכללו בקואליציה? 

כיוון שהממשלה הנכנסת זקוקה לאמון הכנסת, ולנוכח העובדה שמעולם לא זכתה מפלגה יחידה ברוב, כל הממשלות בישראל היו ממשלות קואליציוניות. מספר הסיעות שנכללו בקואליציות שהוקמו לאחר בחירות נע במהלך השנים בטווח של בין 3 ל-9. השיאנית היא ממשלת האחדות שהוקמה ב-1984 וכללה, מלבד המערך והליכוד, עוד שבע סיעות: מפד"ל, ש"ס, אגודת ישראל, יחד, שינוי, מורשה ואומץ. בדומה, ממשלתו הראשונה של אריאל שרון (2001) הורכבה משבע סיעות: ליכוד, מפלגת העבודה, ש"ס, האיחוד הלאומי-ישראל ביתנו, יהדות התורה, ישראל בעלייה ועם אחד. לעומת זאת, ממשלת רבין שהוקמה לאחר הבחירות של 1992 הורכבה משלוש סיעות בלבד: מפלגת העבודה, מרצ וש"ס.

לוח 1 מציג, מלבד את מספר הסיעות שנכללו בקואליציות, גם את גרעין השליטה של סיעת השלטון, כלומר את משקלהּ היחסי של סיעת ראש הממשלה בתוך הקואליציה. כפי שניתן לראות, מלבד בשני מקרים (1992 ו-2003), הייתה סיעת ראש הממשלה בעמדת מיעוט בתוך הקואליציה. הדבר נגזר מהיחלשות סיעות השלטון בשני העשורים האחרונים. אם בעבר עמדה מאחורי ראשי ממשלה סיעה גדולה של 40 ואפילו יותר מ-50 חברי כנסת, כיום המציאות רחוקה מכך. הפעם האחרונה שבה נהנה ראש ממשלה מסיעה גדולה לצדו הייתה ב-2003, כאשר הצעיד אריאל שרון את הליכוד להישג של 38 מנדטים. משמעותו של גרעין שליטה קטן היא ברורה: ראש ממשלה שמאחוריו סיעה חלשה נאלץ לתמרן בין יותר שותפות קואליציוניות, וכך גָּדֵל פוטנציאל המיקוח של השותפות ונפגמת במידה רבה היכולת למשול ולקיים קואליציה יציבה.

לוח 1: מאפייני הקואליציות שהוקמו לאחר בחירות, 1992-2013

שנה ראש הממשלה מספר הסיעות בקואליציה גודל הקואליציה "גרעין השליטה" של סיעת ראה"מ
1992 רבין 3 62 70%
1996 נתניהו 6 66 49%
1999 ברק 7 75 35%
2001 שרון 7 78 24%
2003 שרון 4 68 56%
2006 אולמרט 4 67 43%
2009 נתניהו 6 74 37%
2013 נתניהו 4 68 46%

*גרעין השליטה מבטא את המשקל היחסי של סיעת ראש הממשלה בתוך הקואליציה.

אף על פי שמוקדם לקבוע כמה סיעות ייכללו בקואליציה שתקום בקרוב, תוצאות בחירות 2015 ממחישות שכדי להגיע לרוב של 61 חברי כנסת יידרשו 3 סיעות לפחות במקרה שתקום ממשלת אחדות, שתכלול את המחנה הציוני ואת הליכוד. ללא ממשלת אחדות, יידרשו לכך 5 סיעות לפחות. בכל זאת, נתניהו נמצא בעמדה נוחה יותר מאשר בבחירות הקודמות: גרעין השליטה בממשלה היוצאת היה 46% אך ערך זה ייצג את הסיעה המשותפת עם ישראל ביתנו. הפעם, יוכל להסתמך נתניהו על גרעין שליטה דומה, אך כזה שמשקף את הליכוד בלבד, ללא שותפות עם מפלגה אחרת.

עקרון היחסיוּת בקביעת מספר השרים מכל מפלגה

מחקרים השוואתיים רבים שבחנו את הקצאת תפקידי השרים בממשלות קואליציוניות, הצביעו על עקרון היחסיוּת. לפי עיקרון זה, החלוקה משקפת את גודלה היחסי של כל שותפה בקואליציה. כלומר, שותפה גדולה תקבל תפקידי שרים רבים יותר משותפה קטנה. עקרון היחסיוּת מוכּר בעגה הפוליטית הישראלית בכינוי "מפתח מפלגתי", המבטא חלוקה לפי מפתח של שר אחד עבור כל X חברי כנסת. אם, למשל, ייקבע במסגרת המשא ומתן הקואליציוני שהמפתח יהיה שר אחד על כל 4 חברי כנסת, אז נוכל לצפות שלמפלגה שזכתה ב-12 מושבים יוקצו 3 תפקידי שר, ולמפלגה שזכתה ב-8 מושבים יוקצו 2 תפקידי שר. באופן טבעי ייתכנו חריגות מהמפתח. כך, מפלגה יכולה לוותר על תפקיד שר אחד בתמורה לקבלת תיק בכיר (אוצר, ביטחון או חוץ). לחילופין, ניתן להגיע לאיזון גם באמצעות הקצאת משרות נוספות, כגון סגני שרים או ראשי ועדות פרלמנטריות חשובות.

בישראל, נשמר בדרך כלל עקרון היחסיוּת באשר לשותפות הקואליציוניות, אולם מפלגת השלטון מקבלת מספר רב יותר של שרים ממשקלהּ היחסי בקואליציה. הקצאת מספר השרים בשתי הממשלות האחרונות ממחישה זאת (לוח 2). בממשלה שקמה לאחר בחירות 2009 קיבלו ארבע שותפות מספר שרים על פי מפתח של שר עבור כל 3 חברי כנסת: לישראל ביתנו הוקצו 5 שרים, למפלגת העבודה 5 שרים ולש"ס 4 (מעט מעבר למפתח) ולבית היהודי – שר יחיד. לליכוד, סיעתו של ראש הממשלה, הוקצו 15 שרים, הרבה מעבר למשקלהּ היחסי ומעבר למפתח המפלגתי. ארבע שנים לאחר מכן, הוקצה מספר השרים לשתי השותפות הבכירות (יש עתיד והבית היהודי) לפי מפתח גבוה יותר של שר עבור כל 4 חברי כנסת. בהתאם למפתח, הוקצו ליש עתיד 5 תפקידי שר ולבית היהודי 3. התנועה, שחתמה ראשונה על הסכם קואליציוני, קיבלה מפתח נדיב יותר שר על כל 3 חברי כנסת ואילו לסיעת השלטון (ישראל ביתנו) הוקצו 13 תפקידי שר. שוב, מדובר הרבה מעבר למפתח המפלגתי: שר עבור כל 2.4 ח"כים.

לוח 2: חלוקת השרים בממשלות ה-32 וה-33

הממשלה ה-32 (2009) הממשלה ה-33 (2013)
סיעה מושבים מס' שרים סיעה מושבים מס' שרים
ליכוד 27 15 ליכוד ביתנו 31 13*
ישראל ביתנו 15 5 יש עתיד 19 5
מפלגת העבודה 13 5 הבית היהודי 12 3
ש"ס 11 4 התנועה 6 2
הבית היהודי 3 1      
יהדות התורה 5 0      
סה"כ 74 30 סה"כ 68 23

*בעת כינון הממשלה הושבעו מטעם הליכוד ביתנו 12 שרים, אולם תפקיד שר החוץ נשמר עבור אביגדור ליברמן עד שיינתן פסק דין במשפט שהתנהל בעניינו. אחרי שזוּכּה, בנובמבר 2013, הושבע והצטרף לממשלה.

כאמור, מספר השרים בממשלה היוצאת היה נמוך בהרבה מזה שבממשלה ה-32, הגדולה בהיסטוריה: 30 שרים ו-9 סגני שרים. מספר השרים המכהנים בממשלות עלה במהלך השנים בצורה ניכרת (תרשים 2). בממשלה הראשונה, שהושבעה ב-1949, היו חברים 12 שרים בלבד. עד 1966 היו לכל היותר 18 בממשלה. עלייה ניכרת חלה בממשלה שהוקמה לאחר בחירות 1969, בעיקר עקב היותה ממשלה רחבה, שהיו חברות בה שתי הרשימות הגדולות – המערך וגח"ל. ממשלה זו, שכונתה "ממשלת ליכוד לאומי", כללה 24 שרים. גם ממשלות האחדות של שנות השמונים היו עתירות שרים.

תרשים 2:

מספר השרים בממשלות ישראל שהורכבו לאחר בחירות

תרשים 2: מספר השרים בממשלות ישראל שהורכבו לאחר בחירות

 * התרשים מציג את מספר השרים בממשלות שהורכבו לאחר בחירות. הערכים מציינים את מספר השרים ביום השבעת הממשלה ועד שבוע לאחר השבעתה (לעתים צורפו שרים ימים ספורים לאחר ההשבעה הרשמית).

יש לציין שהפעם מגביל חוק היסוד את מספר השרים ל-19 לכל היותר (כולל ראש הממשלה). תיקון זה שהוכנס לפני כשנה כחלק מ"חוקי המשילות", נועד למנוע מצב שבו מוקמים משרדים ביצועיים שתועלתם מפוקפקת וגורמת לבזבוז כספי ציבור. מספר רב של שרים ושל סגני שרים אף פוגע בתפקודה של הכנסת. ככל שיש יותר חברי כנסת המכהנים בממשלה, כך פוחת מספרם של חברי הכנסת הפנויים לעבודה הפרלמנטרית החשובה של חברוּת בוועדות ושל פיקוח על הרשות המבצעת. על פי התיקון החדש, מגבלה זו של 19 חברי ממשלה לא תחול אם תהיה הקואליציה גדולה מ-70 חברי כנסת. הגבלת מספר השרים אינה מנגנון חדש: בחוק "הבחירה הישירה" שנכנס לתוקפו ב-1996 צוינה מגבלה דומה. לכן כללה הממשלה הראשונה של נתניהו 18 שרים בלבד. שלוש שנים מאוחר יותר, כשנבחר אהוד ברק לראשות הממשלה ביטלה הכנסת את המגבלה, וכך יכול היה ברק למנות שרים רבים יותר.

סיכום

על אף הניצחון הברור של הליכוד, הגוש "הטבעי" שלו (מפלגות ימין וחרדים) מונה 57 ח"כים בלבד. מציאות זו מעמידה את "כולנו" ומנהיגהּ משה כחלון בעמדה חשובה. ייתכן כי מלאכת הרכבת הממשלה לא תהיה פשוטה כפי שהיא נראית בבוקר שאחרי הבחירות. בכל מקרה, הממשלה שתקום תתבסס על קואליציה מרובת מפלגות ועל מפלגת שלטון שלמרות הצלחתה בבחירות, תהיה בעמדת מיעוט בקואליציה שתקום. מהבחינה הזו, הדבר אינו מבשר טובות בדבר שרידוּת הממשלה ויכולת המשילות. במקרה הטוב תושבע הממשלה ה-34 של מדינת ישראל באמצע חודש אפריל. רק אז – אחרי שהייתה במצב "המתן" במשך חמישה חודשים ארוכים – תשוב המערכת הפוליטית לתפקד.