תקנות שעת חירום (חרבות ברזל)

להורדת חוות הדעת המלאה (PDF)

Photo by Yonatan Sindel/Flash90

‏ביום 23.07.2025 החליטה הממשלה, באמצעות יישומון וואטסאפ ובמשאל טלפוני, להתקין את תקנות שעת החירום שבנדון. כפי שיפורט מטה, החלטה זו התקבלה בניגוד לדין ובהליך פגום תוך פגיעה קשה בשלטון החוק ובהפרדת הרשויות, והיא טומנת בחובה פוטנציאל מוגבר לערעור יסודות המשטר הדמוקרטי בישראל.

חוות הדעת להלן אינה עוסקת כלל בתוכן התקנות ובהסדרים הקבועים בהן,¹ אלא רק בסמכות להתקינן ובהליך ההתקנה.

להלן חוות דעתנו ביתר פירוט.

1. מקור סמכותה של הממשלה להתקין תקנות שעת חירום הוא הוראת ס' 39 לחוק-יסוד: הממשלה. לפי הוראת סעיף זה "במצב חירום רשאית הממשלה להתקין תקנות שעת חירום כדי להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים". להבדיל מסמכויות אחרות של הממשלה, תקנות שעת חירום "כוחן יפה לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים, וכן להטיל או להגדיל מסים או תשלומי חובה אחרים". אם כן, תקנות שעת חירום, מעצם טיבן, פוגעות קשות בשלטון החוק ובהפרדת רשויות בהתירן לממשלה, בתנאים מסוימים ובסייגים הקבועים בדין, ליטול לעצמה את מלאכת החקיקה – ליבת תפקידה של הכנסת.
   
   
2. בשל הפגיעה הקשה של תקנות שעת חירום ביסודות המשטר הדמוקרטי – בייחוד שלטון החוק והפרדת רשויות – מתגבשת בידי הממשלה סמכות להתקינן רק במצב של אין-ברירה, כשתקנות שעת חירום הן בגדר הכרח. במילות הוראת ס' 39(ה) לחוק-יסוד: הממשלה: "לא יותקנו תקנות שעת חירום ולא יופעלו מכוחן הסדרים, אמצעים וסמכויות, אלא במידה שמצב החירום מחייב זאת".
   
   
3. לפיכך, הובהר בפסיקת בית המשפט העליון זה מכבר כי לממשלה סמכות להתקין תקנות שעת חירום "רק כאשר כתוצאה ממצב החירום הכנסת משותקת, ואין ביכולתה לקיים הליכי חקיקה".² במילים אחרות, לממשלה סמכות להתקין תקנות שעת חירום רק כאשר מצב החירום מביא לכך כי מבחינה תפקודית אין רשות מחוקקת בישראל בנקודת זמן מסוימת.³
   
   
4. בימים אלה הכנסת מתפקדת, המלחמה אינה משתקת אותה או מונעת את כינוסה, ויש אפשרות לקיים הליכי חקיקה כפי שהתקיימו בנמרצות במהלך החודשים האחרונים (יו"ר הקואליציה, לדוגמה, התפאר ביום 24.7.25 כי בכנס הקיץ שהחל ב-4.5.25 ויסתיים ב-27.7.25 קיבלה הכנסת 35 חוקים שאושרו בקריאה שנייה ושלישית). לפיכך, אין לממשלה סמכות להתקין תקנות שעת חירום או הצדקה לעשות כן. יש להדגיש כי קושי פוליטי של הממשלה לקדם חקיקה בכנסת (הממשלה כבר החלה לקדם את הנושא בהצעת חוק ממשלתית שאף אושרה בקריאה ראשונה) או אילוצים קואליציוניים אינם מהווים הצדקה להתקנת תקנות שעת חירום.
   
   
5. יתר על כן, הליך התקנת תקנות שעת החירום שבנדון – פגום. הוא ממחיש את הקושי המובנה בהליך התקנת תקנות שעת חירום, שבשונה מהליכי החקיקה בכנסת, אינו שקוף וגלוי לציבור. בהליך זה אין ייצוג לכלל נבחרי הציבור בכנסת (ובכלל זה לאופוזיציה), מגבלות הליכיות של ממש או אפשרות לשמיעת מומחים ואין כל אפשרות לארגוני חברה אזרחית ולציבור להשתתף בדיון, להשפיע על התקנות ולתרום לשיפורן.⁴ אלא שתקנות שעת החירום שבנדון הותקנו בהליך פגום במיוחד, דהיינו במשאל יישומוני וטלפוני בהול, מבלי שאפילו השרים עצמם קיימו דיון רציני בנחיצות התקנתן ובעניינים המוסדרים בהן.
   
   
6. נוסף על כל אלה, החלטת השרים התקבלה בניגוד לחוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה, שהבהירה לממשלה כי אין בסיס חוקי להחלטת ממשלה זו.⁵ בכך פעלו השרים ביודעין בניגוד לדין, אשר הובהר להם בפרשנותו המוסמכת של הייעוץ המשפטי לממשלה.⁶
   
   
7. יש לזכור כי במצב הקיים, ממילא קיימת חולשה מבנית באיזונים והבלמים בישראל על כוחו של הרוב הפוליטי.⁷ בין השאר, אין הפרדה חזקה בין הרשות המבצעת והרשות המחוקקת (שאמורה גם לפקח על הממשלה) והכנסת למעשה נשלטת, ברוב הזמן, על ידי הרוב הקואליציוני. אם תוכל הממשלה, כפי שעשתה במקרה זה, לעקוף את הליך החקיקה בכנסת באמצעות התקנת תקנות שעת חירום באמתלה של מצב החירום (ביו אם זה המוכרז באופן קבוע בישראל, ובין בשל מלחמות שלצערנו אינן נדירות), תהיה בכך פגיעה בכבשת הרש שעוד נותרה – העובדה שכאשר הרוב הפוליטי מתערער, לא ניתן לאשר חקיקה. ממילא אנו עדים בימים אלה, על רקע הדחתו של יו"ר ועדת חוץ ובטחון בשל אי העברת חוק הפטור מגיוס, בחולשת הכנסת כרשות מחוקקת עצמאית (חולשה שיש לה דוגמאות נוספות, כגון העובדה שהשאלה אם הצעת חוק תעבור בכנסת תלויה בכלל בהחלטתה של ועדת השרים לחקיקה). אך עקיפתה באמצעות תקנות שעת חירום, כאשר הכנסת מתפקדת כדבעי, תהפוך אותה למרמס ממש.
   
   
8. באחרית הדברים, אך לא בשוליהם, השימוש בסמכויות חירום רגיש ומסוכן שבעתיים כשהוא נעשה בעיצומם של תהליכי נסיגת הדמוקרטיה. המחקר ההשוואתי מלמד כי שימוש בסמכויות חירום מילא תפקיד מרכזי בפירוק דמוקרטיות.⁸ על רקע התהליכים של החלשת שומרי הסף והשתלטות עליהם שמתרחשים בישראל, ושהואצו מאוד בחודשים האחרונים בחסות מלחמת חרבות ברזל,⁹ להתקנת תקנות שעת החירום שבנדון והאופן שבו נעשתה, חמורים במיוחד. יש לראות אותם כחלק מהמהלך הכולל של הממשלה לנסות ולהחליש כל בלם חוקי ומוסדי העומד בדרכה, כולל שלטון החוק והכנסת, שאותם רמסה בהליך התקנת התקנות שבנדון.
   
   
9. שימוש בלתי-חוקי בתקנות שעת חירום בניגוד למטרתן הוא מדרון תלול שאחריתו מי ישורנה: מהסדרה בררנית של פעילות פוליטית במדינה, לרבות הפגנות ומחאות,¹⁰ דרך מתן סמכויות אכיפה לגופים מסוימים וכלה בשלטון לא-דמוקרטי באמצעות צווים, שאין קשר אמיתי בינם למצב חירום.¹¹
   
   
10. לסיכום, התקנת תקנות שעת החירום שבנדון אינה כדין, פוגעת קשות בשלטון החוק ובהפרדת הרשויות בישראל, ומסכנת את הדמוקרטיה הישראלית. אינטרס ציבורי אמיתי – לרבות צורך בטחוני חשוב – וההסדרים החקיקתיים הנדרשים לקידומו, צריכים להידון ולהתקבל בכנסת בהליך חקיקה ראוי.