סקירה

היום שאחרי המלצות המשטרה: מצב חוקי עמום

| מאת:

עם פרסום המלצות המשטרה להעמיד לדין את ראש הממשלה בנימין נתניהו באשמת שוחד במה שמכונה תיק 1000 ותיק 2000 מתעוררת השאלה האם יכול ראש הממשלה להמשיך לכהן בתפקידו תחת עננת חשדות, ובפרט כאשר המשטרה כבר גיבשה המלצה להעמידו לדין. מאמר זה סוקר במבט השוואתי את ההסדרים החוקיים הקיימים במדינות שונות במקרה בו ראש הרשות המבצעת נחשד או מורשע בפלילים ומגלה כי למרבה הפליאה, ברוב הדמוקרטיות המצב החוקי עמום.

רקע

כל אזרח במדינה יכול למצוא עצמו חשוד בעבירה. אך מה קורה כאשר האדם החשוד מכהן בתפקיד ראש הרשות המבצעת (ראש ממשלה או נשיא)? האם ניתן לפתוח בחקירה פלילית נגד ראש הרשות המבצעת בעודו מכהן או שיש לו חסינות מיוחדת לענין זה? ואם נפתחת נגדו חקירה פלילית – האם עליו להשעות עצמו, להתפטר? האם הפרלמנט יכול להעבירו מתפקידו? ומה ההבדל בין שלב החקירה ובין המצב לאחר שהוחלט להגיש כתב האישום? האם משנה אופי העבירה? והאם יכול ראש ממשלה או נשיא להמשיך לכהן אחרי שהוגש נגדו כתב אישום עד לקבלת פסק הדין? ואם העומד בראש המדינה נמצא אשם האם הוא מחויב להתפטר? האם לפרלמנט יש דרך להעבירו מתפקידו?

שאלות כבדות משקל אלה היו צריכות לקבל מענה ברור וחד בכל מדינה. אך עיון בחוקות במדינות שונות ומקרים פוליטיים שהתרחשו מלמדים כי פעמים רבות ההסדרים החוקיים עמומים בהקשרים אלה, וכי לאמיתו של דבר המקרה שבו ראש הרשות המבצעת נחשד בפלילים או מורשע בפלילים, על אף שכבר אינו נדיר בימינו, מעמיד אתגר בכל פעם מחדש בפני המערכת המשפטית, הפוליטית, הציבורית וראש הרשות המבצעת עצמו.

אחת הטענות להעדר התייחסות מפורשת לנושא חקירה והעמדה לדין של ראש רשות מבצעת היא שמדובר בתסריט דמיוני למדי במדינות מסוימות, ולכן החוק לא מפרט השתלשלות עניינים כזו. לדוגמא, בדנמרק החוקה כלל אינה מציירת תסריט אפשרי כזה. למעשה, זה היה גם המצב בישראל בחוק יסוד: הממשלה מ – 1968 אשר לא כלל התייחסות לאפשרות של ראש ממשלה הנמצא בחקירה פלילית או מורשע בפלילים. טענה אחרת היא כי בדמוקרטיות ליברליות התרבות הפוליטית של שלטון החוק כה מושרשת עד כי אינה מותירה למעשה לראש ממשלה או נשיא ברירה אלא להתפטר במקרה כזה, ולכן מיותר לקבוע הוראות לכך בלשון החוק. טענה נוספת היא כי בשיטה הפרלמנטרית מוטבע מנגנון אי האמון ובשיטה הנשיאותית מנגנון ההדחה, והפרלמנט יכול לעשות בהם שימוש במקרים כאלה. באותה רוח נאמר לא פעם שנבחרי הציבור עומדים ל"משפט הציבור", ולכן הציבור יוכל להכריע בבוא העת האם יבחרו או לאו לאור החשדות שהועלו נגדם. מעבר לכך, ישנם שיקולים הקשורים בבסיסם לרציונל העומד ביסוד הרעיון של חסינות נבחרי ציבור, והוא הצורך להגן עליהם בעת מילוי תפקידם, ולמנוע מצבים שבהם מניעים פוליטיים יובילו לקעקוע מעמדם. קביעת הלכות ממוסמרות בנוגע לאיך צריך ראש הרשות המבצעת להתנהל במקרה של פתיחת חקירה נגדו עלולה להפוך לחרב פיפיות ולהיות מנוצלת לרעה על ידי מתנגדיו הפוליטיים. לכן, "השתיקה" של רבות מהחוקות ביחס לענין זה, וההכרעה לטובת "חזקת החפות" יחד עם מתן האפשרות לנהל חקירה והליך פלילי נגד ראש רשות מבצעת מכהן מהווים מעין איזון והגנה מפני ניצול לרעה של העלאת חשדות נגד נבחרי ציבור על מנת להביא לסיום אוטומטי של כהונתם ומצד שני מאפשרים להגן על עקרון השוויון בפני החוק ולשמר את עליונות שלטון החוק.

הדוגמא הישראלית המפורטת במאמרם של קניג ולוריא (2017) מלמדת כי על אף שבישראל לא מדובר בתסריט דמיוני, וכבר היו מקרים של ראשי ממשלה שהתנהלה נגדם חקירה פלילית במהלך כהונתם, עדיין לשון החוק נותרה עמומה, ומותירה מרווח של שיקול דעת פוליטי וציבורי לראש הממשלה וגם לכנסת באשר לאופן שבו יש לפעול במקרה זה.

מאמר זה יתאר את ההסדרים הנהוגים במדינות שונות במקרה שראש רשות מבצעת (ראש ממשלה או נשיא) מכהן נמצא בחקירה פלילית ויציג מקרים מהעבר וההווה שבהם נחשד או הואשם ראש ממשלה בפלילים ואת השלכות מקרים אלה.

חקירות במשטרים פרלמנטריים

בטרם נפנה לתיאור הנהוג במדינות שונות חשוב להציג את האבחנה היסודית בין משטרים פרלמנטריים כמו זה הנוהג בישראל ומשטרים נשיאותיים (או נשיאותיים למחצה כמו בצרפת). במשטר פרלמנטרי, ראש הממשלה מכהן מתוקף אמונו של הפרלמנט, בעוד שבמשטרים נשיאותיים נבחר הנשיא ישירות על ידי הציבור וכהונתו אינה מותנית באמון הפרלמנט.

כפי שנראה להבדל מהותי זה יש השלכות על הפרוצדורות האפשריות במקרה של חקירת ראש ממשלה/נשיא ובדרכים האפשריות להעברתו מתפקידו. בעקרון, במשטר פרלמנטרי תמיד פתוחה בפני בפרלמנט האפשרות להביע אי אמון בממשלה ולהביא בכך לסיום תפקידו של ראש הממשלה, ללא קשר לעילה הספציפית. בשיטה הנשיאותית האפשרות להעביר נשיא מכהונתו כרוכה בדרך כלל בתהליך של הדחה, שהשימוש בו שמור למקרי קיצון בלבד, והוא דורש הסכמה רחבה בקרב חברי בתי הנבחרים, ולעתים גם אישור של בית משפט חוקתי. בנוסף, בשל העובדה שהנשיא נבחר ישירות, ובשל סמכויותיו הביצועיות הרחבות ומעמדו הסמלי, פוטנציאל הזעזוע הפוליטי בעקבות הליך פלילי במקרה של משטר נשיאותי גבוה יותר.

אבחנה חשובה נוספת היא בין השלבים השונים – מהלך החקירה, ההחלטה להגיש כתב אישום, הרשעה בבית המשפט בערכאה ראשונה, הכרעה סופית. כמו כן חשובה השאלה האם העבירה נעשתה במסגרת מילוי תפקידו או שלא במסגרת מילוי תפקידו וכן סוג העבירה בה חשוד ראש הרשות המבצעת (חמורה, שיש עימה קלון) וההליך – פלילי או אזרחי. גם עיתוי העבירה בעל משמעות - האם מדובר בחשד לעבירה שנעשתה בתקופת כהונתו או לפני/אחרי תקופת כהונתו.

חקירות במשטרים פרלמנטריים

בריטניה
בבריטניה, כמו בישראל, ראש ממשלה מכהן עשוי להיות תחת חקירה פלילית וכן עשוי לעמוד לדין פלילי. אין קביעה חוקית מיוחדת הקובעת מה על ראש הממשלה ו/או הפרלמנט לעשות במקרה כזה. למרות שבבריטניה אירע שחוקרי המשטרה ביקרו בדאונינג 10 (במהלך כהונתו של טוני בלייר), אך עד היום אף ראש ממשלה לא הועמד לדין פלילי.

דנמרק
החוק הדני אינו כולל הוראות מיוחדות באשר לחקירה פלילית של ראש ממשלה. עם זאת, סעיף 57 לחוקה הדנית מסדיר את נושא חסינות חברי הפרלמנט והוא חל על ראש הממשלה, בהיותו חבר פרלמנט. לפי סעיף זה העמדה לדין של חבר פרלמנט, דורשת את אישור הפרלמנט. עד כה לא עמד ענין זה למבחן, ואף ראש ממשלה לא הועמד לדין פלילי.

נורווגיה
ראש הממשלה יכול להיות תחת חקירה פלילית ואף לעמוד לדין פלילי. בחוק אין כל קביעה מיוחדת באשר להליכי הדחה או העברה מתפקיד של ראש הממשלה במקרים אלה. ממסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי ככל הנראה הנורווגים סומכים על התרבות והנורמות הפוליטיות, וסוברים כי המנגנון הפרלמנטרי של אי אמון יופעל במקרה שראש הממשלה יהיה חשוד בפלילים.

שוודיה
בעקרון, בשוודיה ניתן לחקור ראש ממשלה חקירה פלילית ואף להעמידו לדין פלילי, אך החקירה והתביעה הפלילית צריכה להיות מנוהלת על ידי תובע ברמה הלאומית (ולא על ידי סמכות נמוכה יותר).בן-דוד, ליאור. חקירה והעמדה לדין פלילי של ראש ממשלה (או נשיא) במהלך כהונתו, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2009. 

החוקה השוודית מתייחסת באופן ספציפי למקרה בו שר בהווה או בעבר ובכלל זה ראש הממשלה עוברים עבירה פלילית שהיא תוצאה של רשלנות חמורה במילוי תפקידו. במקרה כזה ניתן לפתוח בהליכים פליליים על פי החלטת ועדת החוקה והענין נידון בפני בית המשפט העליון, שיושב בהרכב מיוחד כמפורט בחוקה. "A person who is currently, or who has been previously, a minister may be held accountable for a criminal act committed in the performance of his ministerial duties only if he has grossly neglected his official duty thereby. A decision to institute criminal proceedings is taken by the Committee on the Constitution and the case is tried before the Supreme court."

איטליה
באופן כללי, סעיף 96 לחוקת איטליה קובע כי ראש הממשלה והשרים נושאים באחריות פלילית לעבירות שבוצעו במסגרת תפקידם, כלומר בתחום אחריותם המיניסטריאלית (למשל, שימוש לרעה בסמכות). לשם פתיחת הליך נגד ראש הממשלה או אחד השרים בנוגע למעשים שנעשו בתוקף תפקידם נדרש אישור של שני בתי הפרלמנט. כלומר, .במצב החוקי הקיים באיטליה אין מניעה כוללת מפתיחת חקירה פלילית והעמדה לדין של ראש הממשלה ונבחרים בעלי תפקידים בכירים אחרים. עם זאת במהלך השנים האחרונות נעשו מספר ניסיונות להעניק לראש הממשלה ולשרים חסינות זמנית.

החוק הקיים כיום הוא גרסא מקוצצת ומעודנת של חוק החסינות הזמנית, שנפסל פעמיים על ידי בית המשפט לחוקה כלא חוקתי (ב-2004 וב-2009) על שום הפגיעה בעקרון השוויון בפני החוק, ובפעם השלישית (2011) נפסלו מספר סעיפים בחוק גם כן על יסוד הפגיעה בעקרון השוויון. היוזמות לחקיקת חוק החסינות נעשו בתקופת כהונתו של סילביו ברלסקוני עת היה נתון תחת מספר הליכים פליליים. במקור ביקש החוק לאמץ מנגנון שנוי במחלוקת של חסינות זמנית של הנשיא וראש הממשלה ובכירים אחרים בתקופת הכהונה מפני חקירה פלילית והעמדה לדין. על פי נוסח החוק, שכאמור הוכרז שלוש פעמים כלא חוקתי, כל ההליכים הפליליים נגד בעלי תפקידים אלה אמורים היו להיות מושעים למשך כל תקופת כהונתם.

הנוסח השלישי של החוק שהועבר ב-2011 כולל מספר הסדרים מיוחדים בנוגע לפתיחת הליך פלילי נגד ראש הממשלה ובכירים אחרים, אך הוא אינו מעניק להם חסינות למשך כל תקופת כהונתם. בין השאר הוא קובע שההליכים יכולים להיות מושעים לתקופה של עד שישה חודשים בלבד (בעקבות התערבות בית המשפט שפסל את ההצעה שההשעייה תהיה לתקופה ארוכה יותר של 18 חודשים), ובנוסף נקבע כי בית המשפט רשאי להכריע בשאלה עד כמה האישומים הפליליים עשויים להשפיע על ניהול ענייני המדינה.

המקרה האיטלקי מעניין במיוחד משום הניסיון החוזר ונשנה לחוקק חוק חסינות זמנית. היוזמה לחוק צמחה כאמור בתקופת כהונתו של סילביו ברלסקוני כראש ממשלה, עת היו עומדים ותלויים נגדו מספר אישומים פליליים בגין העלמות מס, שידול קטינות, שיבוש הליכי משפט ועוד. כשהתקבל החוק בגרסתו השניה ב- 2008 הושעו כל החקירות נגד ברלסקוני, ואף הליכים פליליים שבהם נמצא אשם – הופסקו. עם זאת, לאחר פסיקת בית המשפט כי החוק אינו חוקתי התחדשו ההליכים הפליליים. אולם לא היה זה סוף הסיפור, שכן ברלסקוני עשה ניסיון שלישי לחוקק את החוק. אולם בסופו של דבר, ברלסקוני התפטר מכהונתו כראש ממשלה ב-2011. בתום כהונתו כראש ממשלה, ובסופם של הליכים פליליים שונים שהיו תלויים ועומדים נגדו, הוא נמצא אשם, ואף נגזרו עליו שנות מאסר שהומרו למאסר בית ועבודות שירות בשל גילו המתקדם.

ראינו איפוא כי במשטרים פרלמנטריים ראש הממשלה אינו עומד מעל לחוק. לעתים, כשראש הממשלה הוא גם חבר פרלמנט נדרש אישור של הפרלמנט כדי לנהל חקירה פלילית. אך ראש הממשלה אינו חסין מחקירה והעמדה לדין. בכל מקרה, עד כמה שידיעתנו משגת, במדינות שנסקרו אין הסדרים חוקיים באשר לאופן שבו על ראש הממשלה לנהוג במקרה שמתנהלים נגדו הליכים פליליים.

חקירות במשטרים נשיאותיים

ארצות הברית
אפשר היה לצפות שבארה"ב, ארץ החוקה והמשפט, יימצא חוק ברור בעניין העמדה לדין של הנשיא אולם הסוגיה אינה ברורה כלל ועיקר. החוקה אינה מעניקה לנשיא חסינות גורפת מהליך פלילי, אך גם אינה מתארת נקיטת הליך שכזה. החוקה קובעת את הליך ההדחה - impeachment אך זהו הליך פוליטי בעיקרו, והוא אינו מהווה תחליף להעמדה לדין פלילי. הליך ההדחה שמור לעברות בגידה, שוחד או פשעים ועברות חמורים. תכליתו של הליך ההדחה להגן על מוסד הנשיאות ויוקרתו, אולם הוא אינו פוטר את הנשיא מאחריות פלילית למעשיו.פרלמנט, חסינות ראשי מדינה, גיליון 27, 2000. 

מכיוון שהחוק אינו קובע הלכה ברורה בעניין, נדרש בית המשפט העליון בארה"ב לפסוק תקדימים לעניין זה. ביחס לקובלנות אזרחיות קבע בית המשפט העליון בפסק דין תקדימי (Nixon v. Fitzgerald, 1982) כי לנשיא יש חסינות מוחלטת כנגד תביעות אזרחיות הנוגעות לפעולותיו בתוקף תפקידו. חסינות זאת לא הייתה רלוונטית בקובלנה האזרחית שהוגשה כנגד הנשיא קלינטון (Jones v. Clinton), זאת משום שהתביעה התייחסה למעשים שנעשו לפני שנכנס לתפקידו כנשיא.

בחוקה אין התייחסות מפורשת בחוקה לתביעות פליליות. היות שעד היום לא עמד נשיא אמריקאי מכהן לדין פלילי, לא הוכרעה סוגיה זו, ולא נקבעו תקדימים משפטיים. נראה שקיימת הסכמה בשיח הציבורי והמשפטי כי אין מי שעומד מעל לחוק. כמו כן, מקובל להניח כי לאחר שפסק הנשיא מלכהן בתפקידו (סיים את כהונתו או הודח), הוא יכול לעמוד לדין כמו כל אזרח אחר. אולם הדעות חלוקות בשאלה האם אפשר להעמיד לדין פלילי נשיא בעודו מכהן:

יש גורסים שלמרות האפשרות הקיצונית של העמדת נשיא מכהן לדין פלילי, ואף מאסרו, אין להעניק לנשיא חסינות מוחלטת מפני הליך פלילי והעמדה לדין, ולא לכך נתכוונה החוקה האמריקנית. לא ייתכן שהנשיא יוכל לחצות קווים פליליים, כגון מתן עדות שקר בבית המשפט, ולא יועמד לדין ככל אזרח אחר. במובן זה בנשיא כפוף לחוק ואינו מעליו.

עמדה אחרת, שהיא הרווחת, טוענת שאין להעמיד לדין פלילי נשיא בעודו מכהן. הטענה היא שדבר זה עלול לא רק לפגוע בהפרדת הרשויות אלא גם לשתק את הממשל, ולגרור זילות של מוסד הנשיאות. כדי להימנע ממצב שבו למשל הנשיא יידון למאסר בעודו מכהן, יש להדיחו תחילה מתפקידו ורק לאחר מכן להעמידו לדין. כך שלפי עמדה זאת הדחה על ידי שני הבתים היא השלב הראשון, והמשפט הפלילי הוא השלב הבא, ואי-אפשר להפעילו כנגד נשיא כל עוד הוא מכהן בתפקידו.

צרפת
סעיף 68 לחוקה הצרפתית קובע כי הנשיא אינו צריך לתת דין וחשבון ביחס למעשים שנעשו בעת כהונתו למעט שני מקרים חריגים: החריג הראשון הוא מעשים שיש בהם הפרה יסודית של תפקידיו (בגידה) והשני הוא פשעים שהם בתחום שיפוטו של בית הדין הפלילי - רצח עם, פשעי מלחמה ופשעים נגד האנושות. אפשר להדיח את הנשיא רק לפי החלטת שני הבתים, שצריכה להתקבל ביושבם כבית המשפט העליון, בהצבעה גלויה וברוב של שני שלישים מחבריהם. הפרשנות המקובלת היא שיש לנשיא חסינות בפני תביעות פליליות וגם אזרחיות, פרט למקרים החריגים שצוינו לעיל, כל עוד הוא מכהן בתפקידו.

החסינות הניתנת לנשיא הצרפתי (ושאינה ניתנת לראש הממשלה או לשריםלגבי הממשלה סעיף 68-1 לחוקה הצרפתית מציין במיוחד את האחריות הפלילית שלהם למעשים שבתחום אחריותם: "Members of the Government shall be criminally liable for acts performed in the holding of their office and classified as serious crimes or other major offences at the time they were committed. They shall be tried by the Court of Justice of the Republic.") היא רחבה במיוחד – לא ניתן להעמידו לדין במהלך כהונתו, לא על מקרי עבר ולא על מקרים בהווה, ואף לא לחקור אותו בגין עבירה כלשהי (פרט לחריגות שהוזכרו לעיל), לא בהליכים פליליים ולא בהליכים אזרחיים (למשל, הנשיא האמריקאי יכול להיות נשוא של תביעה אזרחית). הוא חסין מפני חקירה של גורמים שונים – שופטים ציבוריים חוקרים (כנהוג במשפט הפלילי בצרפת) ותובעים פרטיים.בן-דוד, ליאור. חקירה והעמדה לדין פלילי של ראש ממשלה (או נשיא) במהלך כהונתו, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2009, עמ' 7. 

רק משסיים הנשיא את תפקידו, אפשר להעמידו לדין בגין עבירות שבוצעו לפני תחילת כהונתו, בזמן כהונתו ולאחריה. בכל מקרה, ספירת תקופת ההתיישנות מושעית במהלך הכהונה, וחודש לאחר תום כהונתו ניתן להמשיך או להתחיל בהליכים נגדו.

המחלוקת סביב שאלת חקירתו והעמדתו לדין של נשיא מכהן התעוררה בתקופת כהונתו של הנשיא ז'ק שיראק (1995-2007), עת התעוררו חשדות למעשי שחיתות שבוצעו בתקופת כהונתו כראש עיריית פריז, עוד טרם נבחר לנשיא. הנשיא שיראק סירב להיחקר בטענה כי עומדת לו החסינות ובית המשפט קיבל את טענתו, ובפרשנותו הרחיב את גבולות החסינות מתוך מתן עדיפות לשמירה על כבוד מוסד הנשיאות, תפקודו הראוי והיציבות השלטונית על פני הפגיעה הזמנית בהליכי החקירה וההעמדה לדין. ואכן, לאחר תום כהונתו הועמד שיראק לדין בגין פרשיות שחיתות אלה, ובדצמבר 2011 אף הורשע בפלילים ונידון למאסר על תנאי.

ברזיל
ברזיל היא דמוקרטיה נשיאותית שבה קיים מנגנון של הדחת הנשיא. בדומה לתהליכי הדחה אחרים מדובר בהליך פוליטי ולא פלילי הדורש הסכמה של שני בתי המחוקקים. לאחרונה נעשה שימוש במנגנון ההדחה במקרה של הנשיאה דילמה רוסף שנחשדה במעשי שחיתות. לאחר קבלת ההחלטה בבית התחתון על התחלת הליך ההדחה בדצמבר 2015, החליט הסנאט להשעות את רוסף מתפקידה, ובאוגוסט 2016 היא הודחה מתפקידה כנשיאה בהצבעה של רוב חברי הפרלמנט.

דרום קוריאה
דרום קוריאה היא דמוקרטיה נשיאותית, שבה נבחר הנשיא ישירות על ידי הציבור. סעיף 65 לחוקת דרום קוריאה מפרט הליך הדחה שניתן להפעילו במקרה שהנשיא, ראש הממשלה, אחד השרים, שופט ועוד מספר בעלי תפקידים בכירים מפר את החוקה או פועל שלא לפי החוק במילוי תפקידו. הצעת הדחה צריכה היו מאושרת על ידי רוב חברי האסיפה הלאומית, אך במקרה של תהליך הדחה של הנשיא עליה להיות מאושרת על ידי שני שלישים מחברי האסיפה הלאומית (לפחות 200 מתוך 300). הצעת ההדחה קובעת כי האדם נגדו החל הליך הדחה יושעה מתפקידו עד לקבלת החלטה סופית בענין ההדחה. השלב הבא הוא שימוע בפני בית המשפט החוקתי, שאישורו נדרש לשם סיום תהליך ההדחה והעברת הנשיא מתפקידו. בית המשפט רשאי לשבת על המדוכה לא יותר מ-180 יום עד לקבלת הכרעה סופית.

לאחרונה התנהל תהליך הדחה כנגד נשיאת דרום קוריאה, פארק ג'ין הייאה, בשל חשדות למעשי שחיתות. הליך ההדחה כלל הכרעה של הפרלמנט בדצמבר 2016 ברוב של מעל שני שלישים מחבריו להדיח את הנשיאה ולהשעותה מתפקידה עד לסיום ההליך. בתקופת ההשעיה מילא את מקומה ראש הממשלה. ההדחה אושרה על ידי בית המשפט החוקתי במרץ 2017. ראש הממשלה המשיך למלא את תפקידה עד לבחירות שנערכו חודשיים לאחר החלטת בית המשפט על פי הקבוע בחוקה.

גם במקרה זה, כמו במקרה הברזילאי, הנשיאה לא התפטרה מתפקידה למרות החשדות נגדה, והודחה באמצעות תהליך חוקתי שנמשך מספר חודשים בהם היתה מושעית מתפקידה. יתכן כי הנשיאה פרקר לא התפטרה משום שקיוותה שבית המשפט לא יאשר את הליך ההדחה. כך קרה ב-2004 כאשר הפרלמנט נקט הליך הדחה נגד הנשיא דאז, אך במקרה ההוא דחה בית המשפט החוקתי את החלטת הפרלמנט, והנשיא חזר לכהן.

ניתן לסכם איפוא כי בשיטה הנשיאותית המנגנון הפוליטי העיקרי להעברת נשיא מתפקידו הוא הליך ההדחה. חשוב לציין כי הליך ההדחה הוא פוליטי בלבד ואין לו נגיעה להליכים פליליים – הוא אינו מייתר אותם והצלחתו או כשלונו אין להם דבר עם ההכרעה בעניינים הפליליים. חשוב לציין בהקשר זה כי המצב החוקי הקיים בצרפת, ואשר הוצע לא פעם לאמצו בישראל, הוא חריג שבחריגים, אפילו בהשוואה למדינות אחרות בעלות משטר נשיאותי (להתנגדות ליוזמה זו, ראו לוריא ופוקס, חוות דעת, 2017).

סיכום

ראינו איפוא שברוב המדינות ניתן לפתוח בהליכים פליליים כנגד ראש הרשות המבצעת בתקופת כהונתו. עם זאת, באף אחת מהמדינות שנסקרו לא קיימת, למיטב ידיעתנו, חובה חוקתית של ראש הרשות המבצעת להתפטר או להשעות עצמו מתפקידו בנסיבות כאלה. הן בשיטה הפרלמנטרית והן בשיטה הנשיאותית ישנם מנגנונים פוליטיים (הצבעת אי אמון והדחה) אותם יכולים בתי הנבחרים להפעיל גם בנסיבות אלה.

במלים אחרות, רוב הדמוקרטיות נשענות על הנחות סמויות באשר לתרבות פוליטית תקינה ונורמות של אחריות אישית ואינן מחוקקות באופן מפורש מהם הצעדים שעל ראש הרשות המבצעת לנקוט. הן גם לרוב אינן מייחדות כלים לפרלמנטים במקרה של הליכים פליליים, פרט למקרים חריגים שבהם נדרשת החלטה פוליטית של חברי הפרלמנט.

נראה כי לעתים הנחת היסוד הסמויה שהתרבות הפוליטית, הפוליטיקה והלחץ הציבורי יעשו את שלהם נכונה. בדמוקרטיות פרלמנטריות לא פעם הדפוס השולט הוא שבתחילה נאחזים ראשי הרשות המבצעת בכסאם, שכן מבחינה חוקית לא חלה עליהם חובה להשעות עצמם או להתפטר, לא בשלב החקירה ולא בשלב הגשת כתב אישום נגדם. אך בהמשך, בשל לחץ ציבורי או בשל יוזמות פרלמנטריות להבעת אי אמון הם נאלצים להתפטר מתפקידם. ראינו זאת בישראל במקרה של ראש הממשלה לשעבר אהוד אולמרט, שאף שלא היה מחויב לפי חוק להתפטר, עשה זאת, אם כי לאחר תקופה ארוכה בה היה נתון בהליכי חקירה. רק לאחרונה היינו עדים לדפוס זה, בהילוך מהיר, כאשר ראש ממשלת איסלנד, סיגמונדור גונלאוגסון, ששמו הופיע במסמכים שחשפו אישי ציבור שהשתמשו ב"מקלטי מס" (מסמכי פנמה), הצהיר שלא יתפטר למרות החשיפה, והתנצל על מעשיו. אך בתוך יום, לנוכח התגובה הציבורית הנזעמת, ולאור ההבנה שהפרלמנט עומד להצביע אי אמון בממשלתו – התפטר מתפקידו.

אולם כפי שראינו הלקונה החוקתית המותירה מרחב שיקול דעת לראש הרשות המבצעת כיצד עליו לנהוג במקרה של הליכים פליליים, עלולה להוביל למצב בו ראש הרשות המבצעת נאחז בכסאו עד להדחתו על ידי הפרלמנט (כמו במקרה של נשיאת ברזיל ודרום קוריאה) או ממשיך לכהן למרות ההליך הפלילי המתנהל נגדו (לדוגמא, ברלסקוני באיטליה).

יש לציין כי דווקא החוק הישראלי, על אף עמימותו, עדיין מפורט יחסית בהקשר לנסיבות חקירה והגשת כתב אישום נגד ראש הממשלה. בישראל, ככל הנראה ההישענות על אתיקה של נבחרי ציבור, תרבות פוליטית, יושרה, וגם ההסתמכות על "משפט הציבור" הם בגדר משענת קנה רצוץ, ולכן עד שכל אלה יופנמו, יתכן שיש צורך בכלים ובכללים משפטיים חדים וברורים על מנת לנווט למחוזות של חוק וסדר.