סקירה

ראש ממשלה בהליך פלילי

| מאת:

גם אם מוקדם עדיין להעריך אם חקירות ראש הממשלה יובילו בסופו של דבר לכדי הגשת כתב אישום, לא כל שכן להרשעה, נקודת הזמן הנוכחית מספקת הזדמנות טובה לעשות סיכום של התייחסות החוק למצב בו ראש ממשלה נתון בהליך פלילי, ולהציע כמה תיקונים.

יותר מחצי שנה חלפה מאז נחקר לראשונה ראש הממשלה בנימין נתניהו. מאז הוא נחקר עוד כמה פעמים אך עדיין מוקדם להעריך אם החקירות יובילו בסופו של דבר לכדי הגשת כתב אישום, לא כל שכן להרשעה. נקודת הזמן הנוכחית מספקת הזדמנות טובה לעשות סיכום זמני של התייחסות החוק למצב בו ראש ממשלה נתון בהליך פלילי. כל אחד מהשלבים – חקירה, הגשת כתב אישום והרשעה – מוסדר בצורה שונה על-ידי החוק. בסקירה להלן נתייחס לעניין מהבחינה החוקית אך נדון גם בהיבטים הציבוריים-משילותיים של ראש ממשלה תחת ענני חקירה.

חקירה

השלב הראשון, בו נמצא ראש ממשלה נתניהו בעת כתיבת שורות אלו, הוא שלב החקירה. זהו שלב מִקדמי שרק בסופו יתברר אם יתגבש נגדו כתב אישום אם לאו. לשון החוק לא דורשת שראש ממשלה יתפטר או יצא לפסק זמן פוליטי בשלב זה. החוק קובע רק שהוראה לחקור את ראש הממשלה תתקבל בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, שמצידו מחליט על כך לעתים, כאשר מדובר בראש הממשלה, לאחר הליך של "בדיקה מקדימה".יש שייראו בבדיקה המקדימה כשלב נפרד הקודם לחקירה, אך אנו לא נתייחס כאן אליה כאל שלב נפרד. הסכמת היועץ המשפטי לממשלה היא, לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנושא חקירת אנשי ציבור, "שלב של בדיקה מקדמית של התלונה, לשם בחינה האם אכן ראוי לפתוח בהליכי חקירה".

מדוע לא ניתנה בחוק אפשרות להשעיית ראש הממשלה בשלב זה? ניתן לטעון כי זהו הסדר סביר. לא כל החקירות מבשילות לכדי כתבי אישום ועל-כן יש מן ההיגיון להגן על נבחרי הציבור ולא להטיל עליהם סנקציות בגינן משום שהם נהנים מחזקת החפות.אף שיש לזכור כי לעתים היועץ המשפטי לממשלה מחליט על הסכמתו לפתוח בחקירה נגד ראש הממשלה רק לאחר בדיקה מקדימה, במהלכה מעריכים את קיומו של "חשד סביר המצדיק חקירה". ראו גם רינת קיטאי, "פגיעה במשרתו של אדם בשירות הציבורי בשל חשד לביצועה של עבירה פלילית", עלי משפט ב' 107 (תשע"ב). ואולם, גישה אחרת, והיא הייתה גישת בית המשפט העליון במקרים אחרים, גורסת שחזקת החפות אינה חלה מחוץ להליך הפלילי ויש להעניק לה משקל פחות כשעוסקים במינוי לתפקיד והעברה מתפקיד, וכן כי על אף שהחוק לא מפעיל סנקציות על ראשי ממשלה הנמצאים תחת חקירה, הדבר לא מעלים את הבעייתיות במצב, בייחוד אם מדובר בסדרה של חקירות שעלולה להימשך זמן לא מבוטל. אכן, אין ספק שאם ראש הממשלה ייגרר להליך ארוך של חקירות, הדבר עלול לשבש באופן חמור את סדר היום שלו, לפגום בעבודתו השוטפת ולהטיל צל על יכולתו לנהל את עניני המדינה בצורה סבירה, כאשר הוא מקדיש זמן, אנרגיה ומשאבים נפשיים לענייניו המשפטיים. במילים אחרות, ניתן לטעון שבנסיבות כאלה נבצר מראש הממשלה למלא כהלכה את תפקידו. מההיבט הזה יש לקוות שרשויות החוק יזדרזו לסיים את החקירה. אמירתו של המפכ"ל "אנחנו מבינים שיש משמעות ציבורית לסיום מהיר של החקירה" משקפת את ההבנה לגבי מצב לא בריא שבו ראש ממשלה נחקר לאורך זמן.

אולם מה יקרה אם למרות המאמצים, יתברר כי החקירות נמשכות מעבר למצופה? נזכיר כי שני ראשי הממשלה הקודמים נחקרו במשך חודשים ארוכים. האם במצב עניינים זה היה ראוי שימשיכו בתפקידם כרגיל? או שמא היה עליהם, לכל הפחות, לצאת לנבצרות זמנית? יש לזכור כי ראש הממשלה של מדינת ישראל הוא מהעסוקים במנהיגי העולם. כשהוא משקיע זמן רב בחקירות ובהכנות לקראתן אין ספק שנפגעת יכולתו להקדיש את מלוא תשומת הלב לניהול ענייני המדינה.

חוק יסוד: הממשלה מתייחס אמנם לעניין הנבצרות וקובע שבמידה ונבצר מראש הממשלה למלא באופן זמני את תפקידו ימלא את מקומו ממלא מקום ראש הממשלה.במקרה שלא מונה ממלא מקום (החוק אינו מחייב זאת ונתניהו אינו הראשון שבחר שלא לאייש את התפקיד) יחליף את ראש הממשלה לתקופת הנבצרות שר אחר שתקבע הממשלה. החוק מציין גם פרק זמן מרבי לנבצרות – 100 ימים לכל היותר שבמהלכם רשאי ראש הממשלה לשוב ולמלא את תפקידו. לאחר תקופה זו הנבצרות הזמנית הופכת לקבועה ומביאה באופן אוטומטי לסיום כהונתה של הממשלה. אולם – החוק מעורפל למדי בנוגע לנסיבות שבהן יכול (או צריך) ראש ממשלה לצאת לנבצרות זמנית וגם לא מפרט מיהו הגוף שיכול (או צריך) לקבוע זאת. אכן, יש נסיבות מסוימות בהן עניין הנבצרות ברור למדי. כך, למשל, כאשר ראש ממשלה עובר הליך רפואי במהלכו הוא מורדם או מטושטש, הוא יוצא לנבצרות (שיכולה להיות גם בת כמה שעות) ומוחלף על-ידי ממלא מקומו או על-ידי אחד מהשרים. כך, גם כאשר מדובר במקרים רפואיים חמורים יותר. כאשר לקה ראש הממשלה אריאל שרון בשבץ מוחי בראשית שנת 2006 היה ברור כי נמנע ממנו למלא את תפקידו. אהוד אולמרט, כממלא מקומו, החליף אותו כראש ממשלה בתקופת הנבצרות הזמנית, ומונה לראש ממשלה בפועל כאשר הנבצרות הפכה קבועה בתום 100 הימים (ועד שהממשלה ה-31 בראשותו הורכבה ונכנסה לתפקידה בעקבות הבחירות לכנסת). אולם לצד מקרים אלו, ישנם מקרים ברורים פחות. במקרה שלפנינו – לא ברור מה קורה כאשר ראש ממשלה עומד בפני סדרת חקירות אינטנסיבית המעמידה בספק את יכולתו לנהל בצורה אפקטיבית את ענייני המדינה. האם הוא יכול מיוזמתו לקחת פסק זמן ולהכריז על עצמו כנבצר זמני כדי שיוכל להתפנות לענייניו? ואם אינו רואה צורך מסוג זה, האם הכנסת מוסמכת לאלץ אותו לקחת פסק זמן זמני?

כאמור, לשון החוק לא ברורה בעניין. אהוד אולמרט, למשל, המשיך בתפקידו כראש הממשלה במקביל לחקירות שהתנהלו נגדו במספר פרשיות במהלך השנים 2007-8. בסופו של דבר, ולאחר חודשים ארוכים, היו אלה לחצים פוליטיים קואליציוניים שהביאו אותו להצהיר על התפטרות (ולא על נבצרות) מתפקידו כראש ממשלה. אולם עוד קודם להתפטרותו נשמעו קולות במערכת הפוליטית שקראו לשנות את החוק באופן שיבהיר מי מוסמך להוציא את ראש הממשלה לנבצרות זמנית.

אכן, יש טעם להשחיז את לשון החוק. לכל הפחות צריך לפרט ביתר בהירות מתי ואיך ראש הממשלה רשאי לבקש לצאת לנבצרות זמנית (או להשעות את עצמו) ולחזור ממנה לכשימצא לנכון (בתוך 100 הימים המוגדרים בחוק). מנגנון דומה כבר קיים כיום בנוגע לנשיא המדינה. החוק קובע כי נשיא רשאי לבקש מהכנסת להפסיק זמנית למלא את תפקידו משום שדבר זה נבצר ממנו, דרך ארעי. הנשיא לשעבר משה קצב אף עשה שימוש בהסדר הזה בשלהי כהונתו, כאשר על רקע החקירות נגדו בעבירות אונס, ביקש מהכנסת להכריז על עצמו כנבצר. דליה איציק, יושבת ראש הכנסת, החליפה אותו כנשיאה בפועל במהלך מחצית השנה האחרונה לכהונתו.

מעבר לכך, כפי שהציע בעבר המכון הישראלי לדמוקרטיה, בנסיבות מסוימות במהלך חקירה, ייתכן שיש מקום להעניק סמכות לוועדת משפטנים ובהם היועץ המשפטי לממשלה, לשקול להשעות את ראש הממשלה (ראה להלן). דומה שמנגנון כזה מציע הסדר ביניים ראוי: הוא מאפשר לגורמי מקצוע בלתי תלויים לשקול אם יש מקום לכפות על ראש הממשלה פסק זמן מבלי לנשל אותו פורמלית מתפקידו, להביא להתפטרות הממשלה ולגרום לזעזועים פוליטיים מיותרים.

  1. נפתחה חקירה פלילית כנגד ראש הממשלה בחשד לעברה הקשורה לתפקידו; שנסיבותיה מעלות שיש עמה קלון; והתגבש חשד ממשי לביצועה ימנה נשיא בית המשפט העליון ועדה לבחינת השעייתו ואלה חבריה:
    • שופט בית המשפט העליון בדימוס.
    • היועץ המשפטי לממשלה.
    • משפטן הכשיר לשמש שופט של בית המשפט העליון.
  2. הוועדה רשאית להשעות את ראש הממשלה מכהונתו, אם סברה כי המשך כהונתו יפגע בחקירה המתנהלת נגדו וכי האינטרס הציבורי בגילוי האמת עולה, בנסיבות העניין, על הנזק שבהשעייתו.
  3. לא תשעה הוועדה את ראש הממשלה קודם שניתנה לו הזדמנות להשמיע את טענותיו.
  4. ראש הממשלה שהושעה יראוהו כמי שנצבר ממנו זמנית לבצע את תפקידו.

מקור: דורון נבות, יובל פלדמן, מרדכי קרמניצר, לינא סאבא, תהילה שוורץ אלטשולר ועמיר פוקס (2015), תכנית למאבק בשחיתות הציבורית בישראל, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, עמ' 21.

לאחר הגשת כתב אישום

בהתאם לחוק, כתב אישום נגד ראש הממשלה מוגש בידי היועץ המשפטי לממשלה. ראש הממשלה (כמו כל חבר כנסת) מקבל את כתב האישום בטרם הגשתו, והוא גם רשאי, תוך 30 יום מאז שהומצא לו כתב האישום, לבקש שהכנסת תקבע כי תהיה לו חסינות בפני דין פלילי בשל עילות המפורטות בחוק.להרחבה בנושא החסינות הדיונית ראו סוזי נבות (2012), "ארבע הערות קצרות על חסינות חברי הכנסת", פרלמנט, גיליון 70.

מה דינו של ראש ממשלה מכהן שהוגש נגדו כתב אישום? האם עליו להשעות עצמו? להתפטר לאלתר? ומה עליו לעשות אם הודיע היועץ המשפטי לממשלה על כוונתו להגיש כתב אישום בכפוף לשימוע? האם עליו להשעות עצמו עד להחלטה בעניין בשימוע, וזאת עוד בטרם הוגש כתב האישום? למרות שכאן מדובר כבר בשלב מתקדם של ההליך הפלילי, החוק כיום אינו קובע מפורשות שראש ממשלה חייב לפנות את מקומו לאחר הגשת כתב אישום נגדו. במילים אחרות, גם הגשת כתב אישום אינה מהווה עילה ברורה ומיידית להפסקת כהונתו.

ואולם, לאחר הגשת כתב אישום נגד ראש הממשלה, עמדתו המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה והדין שקבע בית המשפט העליון לגבי הסוגייה ישחקו תפקיד משמעותי. לפני יותר משני עשורים, בשני פסקי דין שזכו לכינוי "הלכת דרעי-פנחסי"בשנת 1993 הוגש כתב אישום נגד שר הפנים אריה דרעי, והייתה כוונה להגיש כתב אישום נגד סגן השר רפאל פנחסי (אך הכנסת החליטה לא להסיר את חסינותו). הם נמנעו מלהתפטר, וראש הממשלה יצחק רבין נמנע מלפטרם. בשני פסקי דין (פרשת התנועה לאיכות השלטון ופרשת אמיתי) בית המשפט העליון קבע את ההלכה לפיה הגשת כתב אישום, בנסיבות שמפורטות בפסקי הדין, מחייבת העברה של שר או סגן שר מתפקידם. קבע בית המשפט שהגשת כתב אישום בעבירה חמורה מחייבת העברת שר מתפקידו אם לא יתפטר בעצמו, וזאת משום שהבחין בין תנאי הכשירות לתפקיד הקבועים בחוק, לבין סבירות שיקול הדעת של ראש הממשלה בהחלטה אם להעביר את השר מתפקידו לאחר שהוגש נגדו כתב אישום חמור. מצד אחד, ניתן לטעון כי אם זו ההלכה לגבי שר היא תופסת גם לגבי ראש ממשלה, וזאת מקל וחומר בגלל רום תפקידו ומעמדו, ובגלל סמכותו וחובתו להעביר שר מתפקידו במקרה דומה, אשר לא יוכל לממש כאשר הוא עצמו באותו המצב.מחוק יסוד: הממשלה אף ניתן להקיש כי ראש הממשלה הוא בעצמו שר: סעיף 5(א) קובע כי "הממשלה מורכבת מראש הממשלה ומשרים אחרים". מצד שני, יש הטוענים כי הדברים שונים – שר הוא ממונה בעוד שראש הממשלה הוא נבחר, גם אם לא ישירות. התפטרות ראש הממשלה מתפקידו אינה שקולה פוליטית להעברת שר מתפקידו, ובשונה משר, אין בחוק-יסוד: הממשלה גורם (מלבד הכנסת בהבעת אי-אמון בממשלה כולה) שמוסמך להעביר את ראש הממשלה מתפקידו (אף שבאה בחשבון השעיה במסגרת נבצרות זמנית).ראו את ספרם של אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט החוקתי של מדינת ישראל 848-847 (כרך ב', 2005). הסוגיה עלתה לפני מספר שנים לדיון בהקשר של עתירה שהוגשה נגד ראשי העיריות נצרת עילית ורמת השרון, ואז אומצה הלכת דרעי-פנחסי בעניינם. (בעקבות פסק דין זה גם תוקן בסוף 2013 החוק ומונתה ועדה שתפקידה לשקול אם להשעות ראשי ערים מכהונתם אם מוגש נגדם כתב אישום בעבירות חמורות.)בג"ץ 4921/13 אומ"ץ ואח' נ' רוכברגר ואח' (14.10.2013); חוק הרשויות המקומיות (השעיית ראש רשות מקומית בשל הגשת כתב אישום) (תיקוני חקיקה), התשע"ד-2013.

מעבר לכך, ברור שהגשת כתב אישום מחזקת גם את הציפייה הציבורית לגבי השעייה או התפטרות ראש הממשלה. אין ספק שבמידה ויוגש כתב אישום נגד ראש הממשלה, הלחץ הציבורי יגבר בצורה משמעותית, הן בגלל שהדבר יהווה תקדים הן בגלל שבמצב כזה היכולת שלו לנהל את ענייני המדינה תיפגם אף יותר. יש להניח שבעיני רבים – אזרחים, מובילי דעה, ונבחרי ציבור אפילו ממפלגתו – ראש ממשלה העומד למשפט פלילי אינו יכול להמשיך בכהונתו.

על כן, יש טעם לשקול ולתקן את החוק באופן שיאלץ ראש ממשלה שהוגש נגדו כתב אישום להשעות עצמו, או לצאת לנבצרות זמנית. בהקשר זה ניתן להזכיר את הצעת הוועדה הציבורית לעניין גיבוש כללי אתיקה לחברי הממשלה (בראשות נשיא בית המשפט העליון בדימוס מאיר שמגר) לפיה על חבר ממשלה, לרבות ראש הממשלה, להשעות עצמו או להתפטר "כאשר רשויות אכיפת החוק מייחסות לו בהודעה רשמית של מי שמוסמך להגיש כתב אישום, מעשי עבירה חמורים הפוגעים באמון הציבור בממשלה". הצעה ברוח דומה גובשה ב-2015 בתכנית למאבק בשחיתות השלטונית שקודמה במכון הישראלי לדמוקרטיה. לפי ההצעה, חוק יסוד: הממשלה יתוקן כך שאם הוגש נגד ראש הממשלה כתב אישום בעבירה שנסיבותיה מעלות שיש עימה קלון – "יראוהו כמי שנבצר ממנו זמנית למלא את תפקידו".

הרשעה

מה קורה כאשר ראש הממשלה נמצא אשם בדין? אם הורשע בעבירה שאין עימה קלון הוא אינו מחוייב להתפטר ויכול להמשיך בכהונתו. במידה והוא הורשע בעבירה שבית המשפט קבע שיש עימה קלון, קובע החוק שכהונתו פוקעת באופן אוטומטי רק אחרי שפסק הדין נהיה סופי. אם נאמר זאת אחרת, ראש ממשלה יכול להלכה להמשיך לכהן כרגיל אפילו אם הורשע בבית המשפט המחוזי בעבירה חמורה שיש עימה קלון, כיוון שעומדת לזכותו האפשרות לערער לבית המשפט העליון. רק אם ערעורו נדחה, הוא מחויב להתפטר, ואז כהונתו וכהונת הממשלה שבראשה הוא עומד מגיעות לסופן.

ואולם, הניסיון מלמד שמשך הזמן בין פסק הדין לבין פסק הדין בסופי יכול להימשך גם חודשים ארוכים. מצב בו ראש ממשלה שהורשע, מחכה לערעורו וממשיך לכהן כרגיל עלול להצטייר כבלתי נסבל מבחינה של נורמות שלטוניות. לפיכך, מציין החוק מנגנון המאפשר לכּנסת להדיח ראש ממשלה כבר לאחר הרשעתו (בעבירה שיש עימה קלון) בערכאה השיפוטית הראשונה. המנגנון הזה הוא מנגנון מורכב שנועד להבטיח שההדחה של ראש ממשלה מכהן נובעת משיקולים ענייניים ולא פוליטיים צרים:

  • בשלב הראשון, בתוך חודש מהרשעת ראש הממשלה בבית המשפט המחוזי, ועדת הכנסת תדון האם היא ממליצה להדיחו או לא. החוק קובע שבמהלך הדיון יינתן לראש הממשלה להציג את עמדתו בנושא.
  • לאחר הדיון תביא ועדת הכנסת את המלצתה למליאה. במידה שהוועדה לא מעבירה המלצה כזו, יעלה יושב-ראש הכנסת את עניין הדחת ראש הממשלה לדיון במליאה (שגם בו רשאי ראש הממשלה לטעון את טענותיו).
  • לאחר מכן תקיים המליאה הצבעה. כדי להביא לסיום כהונתו חייבת להתקבל החלטה ברוב של 61 חברי כנסת לפחות.

סיכום

לשון החוק יחד עם ההלכות שקבע בית המשפט מניחים מערכת הסדרה שונה לגבי כל אחד מהשלבים, החל מחקירה וכלה בהרשעה סופית של ראש הממשלה. אולם יש לחזור ולהדגיש: למרות חוסר בהירות, לפי אחת מפרשנויות החוק היום (ויש, כאמור, גם פרשנות שונה), אין מניעה מראש הממשלה להמשיך בכהונתו עד הרשעתו בפסק דין סופי. הכּנסת רשאית להדיח אותו מעט קודם, לאחר הרשעתו בערכאה השיפוטית הראשונה.

אפשר לטעון כי ההסדר החוקי הנוכחי – שלכאורה מאפשר לראש ממשלה "להיאחז בקרנות המזבח" לאורך כל ההליך הפלילי נגדו ואפילו לאחר הרשעתו – אינו מספק. המצדדים בעמדה זו ייטענו כי החוק צריך להתיישר עם הציפיות הציבוריות וליצור כלים חוקיים שיאפשרו או יאלצו ראש ממשלה להשעות עצמו עוד בשלב מוקדם יותר של ההליך הפלילי נגדו. הצעות ברוח זו הועלו על-ידי צוות המכון הישראלי לדמוקרטיה במסגרת תכנית למאבק בשחיתות הציבורית.

מנגד ניתן לטעון שהחוק לא צריך להוסיף על ההסדרה הקיימת כיום, ושהלחצים להשעייתו או התפטרותו של ראש ממשלה העומד בפני הליך פלילי צריכים להגיע מהזירה הנורמטיבית-ציבורית. אולם, לצערנו, אם בעבר היה סביר שנבחרי ציבור שנפתח נגדם הליך פלילי יגלו יושרה ואחריות אישית ויתפטרו גם מבלי שהחוק יאלצם (כפי שעדיין קורה במרבית הדמוקרטיות המתוקנות), דומה שנוכח התרבות הפוליטית והנורמות הציבוריות בישראל של היום - ציפייה כזו היא כבר לא ריאלית.

הסוגייה של מעמדו של ראש ממשלה הנמצא תחת הליך פלילי מעלה, אם כן, דילמות לא פשוטות. למשל: חזקת החפות שלו מול מראית עין ציבורית, אתיקה פוליטית ופגיעה פוטנציאלית באמון הציבור במוסדות השלטון; יציבות המערכת הפוליטית, המשילות וההמשכיות השלטונית (נימוק מרכזי של מקדמי ההצעה למנוע חקירת ראש ממשלה מכהן) מול שלטון החוק הפורמאלי והמהותי והשוויון בפני החוק. שאלה חשובה נוספת שראוייה להישאל היא עד היכן ראוי וניתן למתוח את שמיכת ההסדרה המשפטית-חוקית ומתי יש להניח לזירה הנורמטיבית-ציבורית לעשות את שלה כדי שלא תקרע השמיכה החוקית על רקע תרבות פוליטית שאינה מכבדת אתיקה ציבורית?