חוק העמימות

מי מוסמך בישראל להחליט על יציאה למלחמה? מהו בדיוק תפקיד הקבינט מול הממשלה? ומה תפקידם המדויק של ראש הממשלה ושל שר הביטחון בהקשר זה?

אתמול, תחת מסך העשן של נאום ראש הממשלה, העבירה הכנסת תיקון לחוק יסוד: הממשלה האמור להבהיר חלק מהשאלות הללו. אלא שהתיקון נעשה בחופזה, באופן חלקי בלבד, ועלול להזיק יותר משיועיל.

את כל הסוגיות הללו הסדירה, או למעשה לא הסדירה, כנסת ישראל במספר שעות דיונים, כשהשינויים מתבצעים תוך כדי תנועה, במהלך ההצבעה במליאה.

אין מחלוקת אמיתית בישראל שהדרג הצבאי כפוף לדרג המדיני. אבל ההסדרה של כפיפות זו, ושל שאלות היסוד בקשר ליציאה למלחמה, דלה מאוד. חוק יסוד: הממשלה קובע את סמכות הממשלה להורות על "פתיחה במלחמה" ואת החובה לעדכן את ועדת החוץ והביטחון ואת הכנסת בנושא זה, אך לא הרבה יותר מכך. מה שצריך להבין גם, שהחוק לא מותאם למציאות משום שישראל כבר לא יוצאת למלחמות, שמשמעותן סכסוך אלים בין שתי מדינות. החוק החדש שהועבר אמש לא מבהיר מי מחליט על יציאה למבצע כמו צוק איתן, למשל.

התיקון מוסיף למקרים שבהם נדרשת החלטת ממשלה (בנוסף לפתיחה במלחמה) מקרים של "פעולה צבאית משמעותית העלולה להוביל, ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה". אך כיוון שממילא כמעט ואין מקרים של מלחמה, התיקון לא מוסיף הרבה. הוא מתייחס בפועל רק לתסריט אחד – התקפה על מתקני הגרעין האיראניים. קשה לראות מקרה אחר שבו פעולה צבאית תביא קרוב לוודאי למלחמה.

מדוע הוחלט להתייחס בחוק רק למלחמות? לא מן הנמנע שהתשובה לכך היא פשוט רשלנות וחופזה במהלך ניסוח החוק.
תיקון מרכזי נוסף בחוק הוא אפשרות להאצלת הסמכות לפתוח במלחמה לקבינט. לכאורה, הקבינט הוא גוף יעיל ומקצועי יותר, שהאצלה אליו אמורה היתה לאפשר פיקוח רחב יותר על פעולות צבאיות. אבל, כאמור, הרחבה כזו של סמכות הפיקוח לא נעשתה.

הבעיה המרכזית בהאצלה לקבינט היא שהאצלה זו נעשתה ללא מחשבה סדורה לגבי גוף זה. הקבינט, או בשמו הפורמלי "ועדת השרים לענייני בטחון לאומי" הוא גוף חדש יחסית בנוף הישראלי. עד לשנת 2001 כלל לא הייתה חובה פורמאלית להקימו, ועד היום מגוון הסמכויות שלו, סדרי עבודתו והיחס בינו לבין גופים אחרים לא מוסדר כלל. במובן זה התיקון לחוק שהתקבל אתמול בכנסת מבצע עבודה חלקית בלבד. עוד לפני התיקון כלל החוק הוראה שלפיה בקבינט צריכים להיות חברים לפחות ראש הממשלה, ושרי הביטחון, החוץ, האוצר, המשפטים וביטחון הפנים. התיקון לחוק קבע מינימום של נוכחות בקבלת החלטות לגבי יציאה למלחמה (מחצית מחברי הקבינט), מינימום שראש הממשלה ושר הביטחון יכולים לחרוג ממנו כלפי מטה במקרים קיצוניים, ובעצם להחליט בעצמם על יציאה למלחמה. בעצם אלו כל ההוראות הקבועות בחוק ביחס לקבינט.

בפועל, אם כן, הסמכות בדבר יציאה למלחמה אחרי התיקון נותרת עמומה, אפילו יותר משהייתה לפניו. לפני התיקון יציאה למלחמה לפחות הותנתה בהחלטת ממשלה. כעת, לא זו בלבד שהדרישה להחלטת הרשות המבצעת נותרה לגבי מלחמות (או פעולות המובילות קרוב לוודאי למלחמה) בלבד, אלא שהדרג המחליט עוד דולל: במקום החלטה של הממשלה מסתפק כעת החוק בהחלטת קבינט, גוף לא מוגדר, עם צורת פעולה לא לחלוטין ידועה.

ומה לגבי חיזוק הקבינט? הסדרת דרכי פעולתו והעדכונים השוטפים הניתנים לחבריו? חיזוק המועצה לביטחון לאומי כגוף המסייע לחברי הקבינט לקבל החלטות? כל אלו, הם נושאים משמעותיים מאין כמוהם שלא טופלו במהלך החקיקה החפוז, שבו ראינו שינוי חוק יסוד העוסק בחיים ומוות, ללא דיון מעמיק ורציני.

אינני יודע מה הייתה כוונת הממשלה מאחורי דחיפת התיקון לחוק יסוד: הממשלה, אך ברור שחלק מהבעיה טמון בחוסר הרצינות של הדיון. הדיון המהותי על שינוי חוק היסוד בתפקיד הכי חשוב של המדינה, יציאה למלחמה, התנהל במשך שלוש ישיבות ברוטו, של הוועדה משותפת לוועדת החוץ והביטחון וועדת החוקה של הכנסת. חלק ניכר מהשאלות לא נדונו כלל, והתוצאה היא שהעמימות ביחס לשאלות החוקתיות של יציאה למלחמה לא תוקנו, יתכן שאף הוחמרו ויישארו איתנו לשנים ארוכות.

פורסם לראשונה בהארץ.