על רקע מלחמת "חרבות ברזל", אילו ממשלות חירום עומדות על הפרק?
מלחמת "חרבות ברזל" מתרחשת על רקע פילוג קשה בציבור ובפוליטיקה הישראלית לנוכח יוזמות הממשלה לשינויים במערכת המשפט. כך שבה לסדר היום הפוליטי האפשרות לשינוי הרכב הממשלה, כשמונחים כ"ממשלת אחדות", "ממשלת מומחים" ו"ממשלת חירום" נאמרים גם מפי המנהיגים. מה משמעותם מבחינה פוליטית וחוקית?
Photo by Chaim Goldberg/Flash90
ממשלת אחדות (המונח הרווח יותר בעולם הוא "קואליציה גדולה", grand coalition) היא סוג מיוחד של ממשלה קואליציונית בעלת בסיס רחב ביותר. קואליציה זו מתאפיינת בכך שהיא כוללת בתוכה לפחות את שתי המפלגות המרכזיות במערכת הפוליטית (כמעט תמיד מדובר גם בשתי הגדולות), אלה הנתפסות בתור החלופות השלטוניות. ממשלת אחדות יכולה להיות מבוססת על רוטציה בתפקיד ראש הממשלה (ובדרך כלל בתפקידי שרים נוספים) באמצע הכהונה, אך למעשה רוב ממשלות האחדות, בישראל ובמקומות אחרים, לא כוללות רוטציה.
שיתוף פעולה בין שני הכוחות הפוליטיים המרכזיים, אלה שבימים כתיקונם מהווים "יריבים מושבעים", הוא אמנם חריג אך בהיסטוריה הפוליטית של דמוקרטיות מבוססות יש כמה מקרים בולטים של ממשלות אחדות. גרמניה היא דוגמה מובהקת – 3 מתוך 5 הממשלות האחרונות (אך לא הנוכחית) היו ממשלות אחדות. בשנים האחרונות הוקמו ממשלות אחדות גם במדינות שבהן הדבר לא היה נהוג, כמו אירלנד ודנמרק, בין היתר בגלל התחזקות מפלגות קיצוניות שאינן נחשבות שותפות לגיטימיות לקואליציה.
שני גורמים מרכזיים מניעים את כינונן של ממשלות אחדות: שעת חירום לאומית ופתרון למבוי סתום פוליטי. ממשלות אחדות כמענה למצב חירום לאומי הן ממשלות של קונצנזוס, שקמו לנוכח משברי ביטחון או כלכלה חריפים במיוחד. ממשלת האחדות יוצרת בסיס של סולידריות ומספקת למערכת הפוליטית "פסק זמן" המאפשר קבלת הכרעות המצויות בתחום הקונצנזוס הלאומי. במקרים אחרים, ממשלות אחדות קמות בתור מענה למבוי סתום פוליטי שנוצר מבחירות שהניבו תוצאות לא-החלטיות או מתוך רתיעה של שתי המפלגות המרכזיות לשתף פעולה ולתת לגיטימציה למפלגות קיצון. רתיעה זו "דוחפת" את המפלגות המרכזיות לשיתוף פעולה שהוא בגדר הרע במיעוטו. לשני הגורמים האלה יש להוסיף תרבות פוליטית המבוססת על "הסכמיות" ושיתוף פעולה, שמקלה על הקמת ממשלות אחדות (בניגוד לתרבות פוליטית "רובנית", המבוססת על הכרעת רוב).
לעצם קיומה של קואליציה גדולה במשטר פרלמנטרי קואליציוני עשויות להיות השלכות שונות על המערכת הפוליטית. הממשלה מגדילה את עוצמתה (שכן היא נשענת על קואליציה רחבה) והאופוזיציה הפרלמנטרית הופכת לקטנה במיוחד ולנטולת עוצמה. מצב שכזה מנטרל את פוטנציאל הפיקוח של הפרלמנט על הממשלה, והרשות המחוקקת עלולה להיתפס בעיני הרשות המבצעת כ"חותמת גומי". מנגד, עצם קיומה של תמיכה רחבה בקואליציה מחליש את הצורך במשמעת קואליציונית נוקשה, מה שעשוי לאפשר לחברי קואליציה לפעול בשיתוף עם חברי אופוזיציה באופן שלא היה מתאפשר אילו היו יחסי האופוזיציה והקואליציה מאוזנים יותר.
כמובן, ממשלת אחדות יכולה להיות הצלחה או כישלון. במבט כולל, היתרון הגדול של ממשלת אחדות הוא יכולתה לנקוט צעדים חריפים בשעת משבר – צעדים שיזכו לרוב גדול בפרלמנט וללגיטימציה ציבורית. מנגד, היא עלולה ליצור קיפאון בפעולת הממשלה, משום שחילוקי דעות בין השותפות לקואליציה בעניינים מהותיים אחרים מנטרלים את יכולת ההכרעה של המערכת הפוליטית.
בנוסף, אם ממשלת האחדות היא גדולה יותר מבחינת מספר שרים ומשרדים לעומת ממשלה רגילה – משמעות הדבר היא עלויות כספיות נוספות למדינה; פגיעה בהתנהלותה היום-יומית של הממשלה, למשל בשל הקושי לקיים דיונים רציניים בפורום ממשלתי גדול; וכן פגיעה ביעילות ובקידום מדיניות – בפרט, ריבוי משרדי ממשלה מגביר את הביורוקרטיה הבין-משרדית, יוצר סכנה לכפילויות בין משרדים או תחומים שיפלו "בין הכיסאות", מקשה על גיבוש ראייה מערכתית כולל ומוביל להקמת משרדים קטנים ולא-יעילים.קניג, עופר, 2020. "צמצום מספר משרדי הממשלה: ניתוח, מבט השוואתי וחלופות", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.
יתרה מכך, עצם קיומה של "קואליציה גדולה" אינו עולה בקנה אחד עם רכיבים מהותיים בדמוקרטיה, כמו תחרותיות, חופש הבחירה בין חלופות אידאולוגיות ומדיניות, מערך האיזונים והבלמים בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת וזהותן העצמאית של המפלגות.
מאז כינונה של מדינת ישראל כיהנו בה כמה ממשלות אחדות מובהקות, שחלקן התבססו על רוטציה בתפקיד ראש הממשלה. כמו במדינות אחרות, גם בישראל ממשלות האחדות קמו בשל משברים לאומיים חריפים או בשל מבוי פוליטי סתום; והן התאפיינו מחד גיסא בכושר היגוי גבוה מול משברים לאומיים, ומאידך גיסא, נעדרו כושר היגוי בנושאים שמחוץ לתחום הקונצנזוס הלאומי. בכל הנוגע למשך כהונתן של ממשלות אפשר למצוא שונות רבה וקשה להסיק מסקנות חותכות – לדוגמה, מצד אחד, ממשלת האחדות של 1984 כיהנה קדנציה מלאה; מהצד השני, ממשלת החילופים של 2020 התפרקה אחרי כשבעה חודשים בלבד.
- ממשלת הליכוד הלאומי של 1967 – ערב מלחמת ששת הימים הוקמה "ממשלת ליכוד לאומי" כדי להתמודד עם מצב שנתפס כסכנה קיומית למדינת ישראל. הייתה זו מעין הרחבה אד הוק של הממשלה הקיימת בראשות לוי אשכול, שהוקמה לאחר בחירות 1965. אל בסיס הקואליציה הצטרפו גח"ל, שהפכה בשנות ה-70 לליכוד, ורפ"י (שהקים בן-גוריון). לאחר בחירות 1969 המשיכה ממשלת האחדות לתפקד בהרכב דומה במשך כשנה, עד לפרישתה של גח"ל בקיץ 1970 על רקע תכנית רוג'רס (כינו לתכניות שלום שהציעה ארה"ב).
- ממשלות האחדות הלאומית של 1984 (ממשלת הרוטציה) – ממשלת האחדות בין הליכוד למערך הוקמה על רקע התיקו הפרלמנטרי בין שני הגושים הפוליטיים לאחר הבחירות. כדי להבטיח את קיומה של ממשלת האחדות אומצו הסדרים אד-הוקים ייחודיים כמו קבינט פנימי פריטטי, בו קיימת זכות וטו הדדית, ורוטציה במשרת ראש הממשלה. עם זאת, בניגוד לממשלת החילופים (ר' להלן), הסדרים אלה לא עוגנו בחיקונים חוקתיים. ממשלה זו אכן התמודדה בהצלחה עם שני אתגרים קשים: הקטנת שיעור האינפלציה והסגת צה"ל מעומק שטחה של לבנון אל רצועת ביטחון צרה.
- ממשלת האחדות לאחר בחירות 1988 – הוקמה כתוצאה מהחיפוש הקואליציוני אחר ה"רע במיעוטו". ההקצנה הפוליטית ובעיקר התחזקותן של המפלגות החרדיות, כפי שהצטיירה מתוצאות הבחירות, עוררה גל של תמיכה ציבורית בהקמת ממשלת אחדות לאומית. בניגוד לקודמתה, ממשלה זו לא הייתה ממשלת רוטציה. היא כיהנה שנתיים בלבד, סבלה מסכסוכים פנימיים רבים, וב-1990 התפרקה בעקבות "התרגיל המסריח"; לאחריה הוקמה ממשלה צרה בראשות הליכוד. זו אולי דוגמה מובהקת לקשיים של ממשלת אחדות לשרוד שלא בתקופת משבר.
- בשנות ה-2000 – שיטת הבחירה הישירה לראשות הממשלה בשילוב עם שינויים דמוגרפיים בחברה הישראלית הביאו להחלשת המפלגות הגדולות ושינו את אופייה של מערכת המפלגות באופן שהקשה להצביע בבירור על שתי מפלגות מובהקות המהוות חלופות שלטוניות לאורך זמן. שינוי זה רוקן מתוכן את המשמעות של ממשלת "אחדות". כך, סיווגה של הממשלה שהקים אריאל שרון ב-2001 בתור ממשלת אחדות נתון במחלוקת. היא אמנם כללה את מה שנתפס גם אז כשתי החלופות השלטוניות, אך מפלגות אלה היו מצומקות וחלשות (הליכוד – עם 19 מנדטים וישראל אחת – עם מעט יותר). במהלך הקדנציה הבאה של הכנסת, בינואר 2005, השתנה ההרכב הסיעתי של ממשלת שרון השנייה באופן ששוב כלל את שתי המפלגות המרכזיות דאז – הליכוד ומפלגת העבודה. שתי ממשלות אלה הוקמו גם על רקע אתגרים ביטחוניים מהמעלה הראשונה – ב-2001 התמודדות עם האינתיפאדה השנייה, וב-2005 הוצאה לפועל של תכנית ההתנתקות. הממשלה ה-31 שהוקמה ב-2006 (בראשות אולמרט) והממשלה ה-33 שהוקמה ב-2013 (ממשלת נתניהו השלישית) הכילו בתוכן את שתי הסיעות הגדולות בכנסת, אך הן כבר לא נחשבו לממשלות אחדות מובהקות. בשני המקרים היה מדובר בפער מנדטים גדול בין המפלגה הראשונה לשנייה. במקרה הראשון – 29 לקדימה מול 19 לעבודה, ובמקרה השני – 31 לליכוד ביתנו מול 19 ליש עתיד. זאת ועוד, בשני המקרים לא היה מדובר בממשלות שגישרו על פערים אידיאולוגיים רחבים. שיתוף הפעולה בין קדימה למפלגת העבודה היה בבסיסו בין מפלגת מרכז למפלגת מרכז-שמאל. שיתוף הפעולה בין הליכוד ביתנו לבין יש עתיד היה בבסיסו בין רשימת ימין לבין מפלגת מרכז.
- 2012 – לאחר בחירות 2009 הקימה הליכוד ממשלה ללא המפלגה הגדולה ביותר, קדימה. ואולם במשך חודשיים, במאי-יוני 2012, חברה קדימה לממשלה, שהפכה לממשלת אחדות. רק חבר כנסת אחד מטעם קדימה מונה לשר – יו"ר המפלגה שאול מופז מונה לשר ללא תיק. הרקע להצטרפות קדימה היה מצד אחד סכנה ממשית לפיזור הכנסת והקדמת הבחירות (ההצטרפות נעשתה לאחר שחוק להתפזרות הכנסת התקבל בקריאה ראשונה), ומצד שני הבטחה של הליכוד לקדם חוק גיוס ואת תיקון שיטת הממשל. הממשלה החזיקה מעמד חודשיים בלבד, ולאחר מכן פרשה ממנה קדימה והבחירות אכן הוקדמו.
- ממשלת החילופים של 2020 (ממשלת נתניהו-גנץ) – בשלוש מערכות הבחירות של 2020-2019 חזרה ישראל למערכת מפלגתית דו-גושית שבה שתי חלופות שלטוניות ברורות וגדולות יחסית: הליכוד וכחול-לבן (במידה מסוימת הדבר קרה גם ב-2015, עם הליכוד והמחנה הציוני). ב-2020 חברו שתיהן לממשלת אחדות, אם כי חלק ניכר מחברי הכנסת של רשימת כחול-לבן התפלגו ממנה (חברי יש עתיד ותל"ם). הממשלה הוקמה הן על רקע התיקו הפוליטי שלא אפשר הקמת ממשלה מאז 2019, והן על רקע אתגרי מגיפת הקורונה. בדומה לממשלת האחדות של 1984 היא הייתה מבוססת על רוטציה, הפעם בין נתניהו לגנץ. אך בשונה ממנה, היא התבססה על תיקונים חוקתיים מקיפים, שיצרו מודל שלטוני חדש הנקרא "ממשלת חילופים". במודל זה, הממשלה מחולקת למעשה לשתי ממשלות או שני גושים, האחד בראשות רה"מ והשני בראשות רה"מ החלופי. כל אחד משניהם שולט באופן בלעדי בגוש שלו (למשל בכל הנוגע לפיטורי שרים) ונהנה מזכויות וטו על החלטות שונות, ולכל גוש מוענק כוח הצבעה שווה בממשלה. מועד החילופים בתפקיד רה"מ עוגן בחוק, וסעיפים שונים נוסחו במטרה להקשות על רה"מ למנוע את העברת התפקיד לרה"מ החלופי (ללא הצלחה). אך הממשלה נקלעה מראשית דרכה לסכסוכים קשים בין הגושים, ובסופו של דבר הבחירות הוקדמו (בשל אי-אישור מועד התקציב בזמן) מבלי שהרוטציה יצאה לפועל.
ממשלות מומחים, הנקראות גם ממשלות טכנוקרטיות, אינן בגדר מחזה נדיר בנוף הדמוקרטיות הפרלמנטריות. הן, כמובן, אינן הנורמה, אך ישנם כמה וכמה מקרים של מינוי ממשלות מסוג זה. מחקר השוואתי משנת 2014 הצביע על 24 ממשלות מומחים שכיהנו במדינות האיחוד האירופי מאז אמצע המאה ה-20.McDonnell, Duncan and Marco Valbruzzi. 2014. “Defining and Classifying Technocrat‐led and Technocratic Governments”, European Journal of Political Research 53 (4): 654-671. בין המדינות שכיהנו בהן ממשלות כאלה אפשר להצביע על איטליה, הונגריה, יוון, פורטוגל, פינלנד וצ'כיה. בשנים שחלפו מאז אותו מחקר התווספו עוד כמה מקרים בולטים של ממשלות מומחים, למשל ביוון (2015) ובאוסטריה (2020-2019). משך הכהונה של ממשלות מומחים הוא קצר יחסית: בין תקופה קצרצרה של חודש ועד ל-22 חודשים לכל היותר.
לממשלת מומחים שלושה מאפיינים בסיסיים: מי שעומד בראשה אינו פוליטיקאי ואינו מזוהה עם אף מפלגה; חבריה או חלק מחבריה הם שרים "מקצועיים", שאינם פוליטיקאים ואינם מזוהים עם מפלגה; היא בעלת "חיי מדף" קצרים יחסית – כלומר האופק הפוליטי שלה מוגבל.
לממשלות כאלה שלושה סוגים עיקריים המובחנים לפי הרכבן הפנימי של הממשלות ולפי אופי המנדט שלהן.
- ממשלת מומחים מובהקת – בממשלות כאלה עומד ראש ממשלה שהוא אינו פוליטיקאי ואינו מזוהה מפלגתית, שאר השרים אף הם מינויים "מקצועיים", ויש לה מנדט רחב – לאשר תקציב, לבצע רפורמות וכדומה.
- ממשלת מעבר טכנוקרטית – בממשלות כאלה עומד ראש ממשלה שהוא אינו פוליטיקאי ואינו מזוהה מפלגתית, שאר השרים או רובם אף הם אינם אנשי מפלגה, אבל – היא מתפקדת כממשלת מעבר זמנית עד לקיום בחירות חדשות. ככזו אין לה מנדט רחב לבצע שינויים והיא מופקדת רק על ניהול העניינים השוטפים של המדינה. ממשלות כאלה ממונות בדרך כלל לאחר נפילת ממשלה בהצבעת אי-אמון או בעקבות התפטרות ראש הממשלה וכאשר כבר נקבע מועד לבחירות חדשות. הרציונל להקמתן הוא למנוע מהממשלה היוצאת להמשיך ולכהן, תוך סכנה שתנצל את מעמדה כדי לשלוט על סדר היום לקראת הבחירות.
- ממשלת אחדות המונהגת על-ידי ראש ממשלה שאינו מזוהה פוליטית ("טכנוקרט") – בממשלה זו העומד בראשה אינו פוליטיקאי או מזוהה מפלגתית, אך שאר חבריה הם נציגים של מפלגות – בדרך כלל של שתי הגדולות בפרלמנט. לממשלות כאלה יש מנדט רחב לפעולה.
מנקודת מבט דמוקרטית, ממשלת מומחים היא בעייתית – יש בה משום השעייה של הדמוקרטיה והתעלמות מ"רצון הבוחר". עם זאת, אם אכן מדובר במנגנון זמני – זמניוּתו של המנגנון הזה מחלישה את הבעייתיות שלו. מחקר מ-2016 הגיע למסקנה שאמות המידה הדמוקרטיות (היענותיות, ייצוגיות, לגיטימיות) של ממשלות מומחים לא נופלות מאלה של ממשלות "רגילות", אך זאת מכיוון שאמות המידה של האחרונות נשחקו במהלך הזמן. לטענת החוקרת, ממשלות מומחים הן תסמין למחלה של התרופפות מערכות המפלגות בדמוקרטיות המערביות ושל היחלשות הקשר בין המפלגות לבין הבוחרים.Pastorella, Giulia. 2016. “Technocratic Governments in Europe: Getting the Critique Right”, Political Studies 64 (4): 948-965.
בישראל לא פעלה מעולם ממשלת מומחים, אף שבמהלך המשבר הפוליטי לאחר בחירות 2019, ובמיוחד לאור משבר הקורונה ב-2020, נשמעו קריאות להקמת ממשלת מומחים כמוצא למבוי הפוליטי הסתום. אחת הסיבות היא ששיטת הממשל בישראל מטילה מגבלה מרכזית על הקמת ממשלת מומחים: לפי סעיף 5(ב) לחוק יסוד: הממשלה, ראש הממשלה (וראש הממשלה החלופי) חייבים להיות חברי כנסת. אין אפוא אפשרות למנות ממשלה שראש הממשלה שלה אינו פוליטיקאי – תנאי בסיסי להקמת ממשלת מומחים של ממש. על שרים אחרים אין מגבלה כזו (אם כי היא קיימת לגבי סגני שרים). ואכן, במהלך השנים מונו כמה שרים "מקצועיים", שאינם חברי כנסת ואינם מזוהים באופן מובהק עם מפלגה ספציפית – בהם למשל שרי המשפטים דניאל פרידמן (ממשלת קדימה, 2009-2007) ויעקב נאמן (ממשלת נתניהו השנייה, 2013-2009); והשר להגנת הסביבה אבי גבאי (ממשלת נתניהו הרביעית, 2016-2015) – שלאחר מכן נכנס לפוליטיקה. מבלי להביע עמדה נחרצת, קשה לומר שהקדנציה של שרים אלו התאפיינה בהישגים יוצאי דופן.
ואכן, לא בטוח שכהונה של שרים מקצועיים תואמת את שיטת הממשלה בישראל. השיטה בישראל מתבססת על הבחנה ברורה בין הדרג המקצועי במשרד – על אף שלאחרונה מנסים לחבל בו, בין היתר באמצעות פוליטיזציה של דרג זה – לבין הדרג הפוליטי, שאמור לקבוע סדרי עדיפויות ולקבל והכרעות מדיניות. שר אינו אמור להיות ואינו מתיימר להיות האדם המומחה ביותר בתחום שעליו הוא ממונה, אלא האדם אשר מצליח לרקוח יחד למדיניות את האינטרס הציבורי, המשאבים המחולקים בזירה הפוליטית, והידע המקצועי של אנשי משרדו. בשיטת הממשל הפרלמנטרית-קואליציונית שלנו, שר ללא ניסיון פוליטי, שיפעל כביכול באופן "מקצועי" ואובייקטיבי, צפוי להתקשות לגייס לגיטימציה ותמיכה פוליטית למדיניות שאותה הוא מבקש לקדם.
- ממשלת אחדות – צירוף סיעות נוספות לממשלה הנוכחית – אפשרות זו דורשת חתימה על הסכם קואליציוני בין הליכוד לבין הסיעות שיצטרפו לממשלה; וצירוף שרים חדשים לממשלה – מה שדורש את אישור הכנסת, לפי סעיף 15 לחוק יסוד: הממשלה. ממשלת אחדות כזו יכולה – אך לא חייבת – להיות מוגדרת בהסכמים הקואליציוניים כ"ממשלת חירום", שתקום לתקופת זמן שתוסכם מראש – למשל עד סיום המערכה בעזה או לתקופה של כמה חודשים.
- יתרונות וחסרונות - לצעד כזה שני יתרונות עיקריים: ראשית, כמו כל ממשלת אחדות, הגברת הלגיטימציה הציבורית והתמיכה הפרלמנטרית בעת התמודדות עם משבר קשה (המלחמה בעזה). הגברת הלגיטימציה הציבורית נראית חשובה במיוחד לאור הפילוג הפוליטי העמוק בישראל. ושנית, שמירה על יציבות והמשכיות בתפקידי השרים בעת מלחמה. מנגד, בהנחה שבממשלה כזו יגדל מספר השרים ואולי גם מספר המשרדים – תהיה בכך פגיעה מסוימת ביעילות הממשלה, שכבר היום "מנופחת" מאוד מבחינה זו (אם כי חיסרון זה יהיה מצומצם-יחסית אם יצורפו שרים בודדים ולא יוקמו משרדים חדשים).
האתגר העיקרי בהקמת ממשלה כזו יהיה פוליטי: הגעה להסכמות שיהיו מקובלות גם על השותפות הקואליציוניות החדשות וגם על אלו הישנות, בענייני המלחמה ובסוגיות אחרות (כמו ה"רפורמה המשפטית"); ושילוב נציגי השותפות הקואליציוניות החדשות בממשלה. ייתכן גם שהמצטרפים החדשים ידרשו לבצע תיקונים שונים בתקנון עבודת הממשלה שיבטיחו שקולם אכן יישמע בתהליכי קבלת ההחלטות ועיצב המדיניות – למשל זכות וטו על החלטות שונות או מעמד מיוחד בקבינט.
- ממשלת אחדות – החלפת חלק מהשותפות הקואליציוניות – לפי סעיף 22(ב) לחוק יסוד: הממשלה, רה"מ רשאי לפטר כל שר (ולפי סעיף 26(3) – גם סגן שר). לפיכך, נתניהו יכול לפטר למשל את השרים וסגני השרים מסיעות מסוימות בקואליציה הנוכחית (הם כמובן גם רשאים להתפטר מיוזמתם); ולחתום הסכמים קואליציוניים עם סיעות אחרות (שכרגע באופוזיציה) ולצרף שרים מטעמן לממשלה (באישור הכנסת) במקום אלו שפוטרו.
- יתרונות וחסרונות – ממשלה כזו עשויה ליהנות גם כן מיתרונותיה של ממשלת אחדות בכל הנוגע ללגיטימציה ציבורית ותמיכה פרלמנטרית – אך באופן מצומצם יותר בהשוואה לאפשרות הראשונה, משום שחלק מסיעות הקואליציה הנוכחית לא ישתתפו בממשלת האחדות.
כמו כן, החלפת שרים מרכזיים באמצע מלחמה עלולה לפגוע בתפקוד המשרדים ולשדר מסר כללי של חוסר יציבות.
- ממשלת אחדות – ממשלה חדשה – תאורטית, אפשר להקים ממשלה חדשה ממש, לרבות הסכמים קואליציוניים וקווי יסוד חדשים לגמרי. ממשלה כזו יכולה לכלול (כמו באפשרות הראשונה לעיל) את כל סיעות הממשלה הנוכחית בנוסף לסיעות חדשות; או (כמו באפשרות השנייה לעיל) רק חלק מסיעות הממשלה הנוכחית בנוסף לסיעות החדשות.
אפשר לעשות זאת בשתי דרכים:
ראשית, באמצעות הצבעת אי-אמון. כיום בישראל קיים, לפי סעיף 28 לחוק יסוד: הממשלה, אי-אמון קונסטרוקטיבי מלא, שבמסגרתו הצעת אי-אמון כוללת כבר הצעה להרכבת ממשלה חדשה מלאה שנכנסת לתפקידה מיד לאחר שההצבעה מתקבלת בכנסת. כך שמבחינה חוקית, אם נתניהו מגייס 61 ח"כים לממשלה חלופית – הוא יכול להקימה במהירות באמצעות הצבעת אי-אמון.
אפשרות אחרת היא התפטרות. לפי סעיף 19 לחוק יסוד: הממשלה, רה"מ רשאי להתפטר – ובמקרה זה רואים את הממשלה כולה כאילו התפטרה, ומתחילים הליכים להרכבת ממשלה חדשה (התייעצות אצל הנשיא, הטלת מנדט להרכב ממשלה על אחד הח"כים וכן הלאה).
- יתרונות וחסרונות – היתרונות והחסרונות של הקמת ממשלת אחדות חדשה דומים בעיקר לאלו של הקמת ממשלת אחדות מבלי להחליף ממשלה.
לאפשרות של התפטרות והרכבת ממשלה חדשה יש חיסרון ברור: הליך הרכבת ממשלה חדשה יכול לארוך שבועות רבים, שבמהלכו תכהן ממשלת מעבר ("הממשלה היוצאת", בלשון החוק), שמוטלות עליה הגבלות שונות בכל הנוגע למינויים בכירים, הוצאות כספיות ואף צעדים מדיניים-ביטחוניים.פוקס, עמיר ועופר קניג, 2022. "סמכויות ממשלת מעבר". יתר על כן, אם ייכשל הליך הרכבת הממשלה החדשה, למשל בשל חוסר הסכמות בין סיעות הקואליציה המיועדת – יוכרזו באופן אוטומטי בחירות חדשות לכנסת.
יתרון אחד הוא שמדובר יהיה בממשלה חדשה לגמרי, "מהניילונים", עם קווי יסוד והסכמים קואליציוניים חדשים – שלא יזכירו סוגיות בעייתיות מבחינת השותפות הקואליציוניות החדשות, כמו "הרפורמה המשפטית" והצעות שונות בענייני דת ומדינה. עם זאת, כיוון שקווי יסוד והסכמים קואליציוניים ממילא אינם מסמכים בני אכיפה, ואפשר בפועל להתעלם מהם – לא מדובר ביתרון משמעותי.
נראה שרק במקרה אחד יהיה צורך אמיתי בהקמת ממשלה חדשה: אם יוחלט על הקמת ממשלת חילופים. ממשלת חילופים חייבת להיות מוקמת מראש ככזו (סעיף 13א לחוק יסוד: הממשלה), ולכן, אם סיעות האופוזיציה הנוכחית יסכימו להיכנס לממשלה רק במסגרת ממשלת חילופים, למשל כדי להבטיח לעצמן זכות וטו וכוח הצבעה שווה בממשלה – יהיה צורך להקים ממשלה חדשה.
- ממשלת מומחים – כאמור, אי-אפשר להקים בישראל ממשלת מומחים מובהקת, משום שראש הממשלה חייב להיות חבר כנסת. עם זאת, בכל אחת מהאופציות שתוארה לעיל, וגם אם הממשלה הנוכחית תישאר ללא שינוי, אפשר להקים ממשלת שיש לה מאפיינים של ממשלת מומחים: ממשלה שבה ראש הממשלה, ואולי שר או שניים נוספים (למשל, אם זו תהיה ממשלת אחדות – נציגי המפלגה הגדולה השנייה), הם פוליטיקאים, ואילו שאר השרים יהיו אנשי מקצוע. אפשרות מצומצמת יותר היא שרוב השרים יישארו פוליטיקאים, ולממשלה יצטרפו כמה אנשי מקצוע.
- יתרונות וחסרונות – אפשר לטעון שמינוי אנשי מקצוע לתפקידי מפתח יסייע בניהול המלחמה בעזה ובחיזוק האמון הציבורי בממשלה.
עם זאת, כאמור, בשיטה הנהוגה בישראל אין יתרון ברור לשרים מקצועיים על פני פוליטיקאים. יתר על כן, אם מדובר במינוי שרים מקצועיים בנוסף לשרים הקיימים, ובוודאי אם מדובר בהקמת משרדי ממשלה חדשים שבהם יכהנו אותם שרים מקצועיים חדשים – הדבר דווקא צפוי לפגוע בהתנהלות הממשלה וביעילותה.
הסקירה מבוססת על: קניג, עופר, 2020. "ממשלת מומחים – הפתרון לפלונטר הפוליטי"; קניג, עופר ודנה בלאנדר, 2020. "ממשלת אחדות לשעת חירום".