חקירה צולבת - על הרכבן, מעמדן וסמכויותיהן של ועדות חקירה פרלמנטריות

לנוכח היוזמה להקים ועדות חקירה פרלמנטריות לחקר הארגונים לזכויות אדם, מנסה לעמוד דנה בלאנדר על הרכבן, מעמדן וסמכויותיהן של ועדות חקירה פרלמנטריות.

ההצבעה על אישור הקמתן של ועדות חקירה פרלמנטריות לחקירת פעילותיהם של הארגונים לזכויות אדם נדחתה למועד לא ידוע. היוזמה להקמת הוועדות עוררה סערה בכנסת ולוותה בביקורת ציבורית ובינלאומית. הקמתה של ועדת חקירה פרלמנטרית בנושא שנוי במחלוקת אידאולוגית עוררה שאלות סבוכות באשר למעמדן של ועדות אלה, הנושאים שבסמכותן לחקור, הרכבן ואופן עבודתן.

המאמר יסקור את העיגון החוקי להקמתה של ועדת חקירה פרלמנטרית, כיצד נקבע הרכבה והנושאים הנתונים לחקירתה, וישווה את היקף סמכויותיה לוועדות הקבועות של הכנסת, לוועדות חקירה ממלכתיות ולוועדות חקירה פרלמנטריות במדינות אחרות. הסיכום יבאר מדוע לנוכח ההרכב הפוליטי של הוועדה והעמימות בנוגע לסמכויותיה מן הראוי שוועדת חקירה פרלמנטרית תעסוק בחקירת נושאים הנוגעים לאינטרס הציבורי אבל אינם נתונים למחלוקת בין-מפלגתית.

השתלשלות היוזמה להקמת הוועדות לחקר הארגונים לזכויות אדם

ב-5 בינואר 2011 אישרה הכנסת שתי הצעות לסדר היום שעניינן הקמת שתי ועדות חקירה פרלמנטריות: האחת - "ועדת חקירה פרלמנטרית שתבדוק קרנות מחוץ לארץ ומדינות המממנות ארגונים ישראליים המשתתפים במסע הדה-לגיטימציה לפגיעה בחיילי צה"ל", והאחרת - "ועדת חקירה פרלמנטרית שתבדוק את מעורבותם של גופים וממשלות זרות במימון פעולות המופנות כנגד המדינה ובניסיונות לרכישה מאורגנת של אדמותיה" (פרוטוקול ישיבה מס' 150 של ועדת הכנסת).

לאחר האישור עברה ההצעה לדיון בוועדת הכנסת, שם, לאחר דיונים סוערים, אושרה לבסוף הקמתן של הוועדות. השלב הבא היה אישורן במליאה. לפני הדיון במליאה, בדיון של סיעת הליכוד שנערך ב-21 בפברואר, התנגד ראש הממשלה, בנימין נתניהו, להקמת הוועדות, ואישר לחברי הליכוד חופש הצבעה. בעקבות זאת נדחה הדיון בכנסת בעניין זה למועד לא ידוע.

הליך הקמתן של ועדות החקירה הפרלמנטריות נמשך על אף הביקורת החריפה שמתחו גורמי ייעוץ משפטיים על ההחלטה. בין היתר טען היועץ המשפטי של הכנסת, עו"ד איל ינון, שמדובר בתקדים המעורר שאלות יסוד בדבר אופיין של ועדות אלה והיקף הזכויות המצויות בלב לבו של המשטר הדמוקרטי. ינון הביע חשש מפני מה שבית המשפט כינה "האפקט המצנן" של מהלך כזה, העלול ליצור אווירה ציבורית שתגביל את חופש המחאה והמחשבה.

במקביל לתהליך בכנסת הוגשה עתירה לבג"ץ נגד הקמתן של ועדות החקירה הפרלמנטריות בטענה שהן פוגעות באושיות המשטר הדמוקרטי בישראל וחותרות תחת ערכי יסוד כמו חופש הביטוי, חופש ההתאגדות וחופש העיסוק. טרם התקבלה החלטה בעתירה.
יוזמה שנויה במחלוקת זו מספקת הזדמנות לבחון את מעמדן של ועדות החקירה הפרלמנטריות ככלי ניטור ומעקב הנתון בידי הרשות המחוקקת, והשימוש הראוי במנגנון מעין זה.

העיגון החוקי להקמת ועדות חקירה פרלמנטריות והליך הקמתן

סעיף 22 לחוק יסוד: הכנסת קובע כי "הכנסת רשאית למנות ועדות חקירה, אם על ידי הסמכת אחת הוועדות הקבועות ואם על ידי בחירת ועדה מבין חבריה, כדי לחקור דברים שהכנסת קבעה". תקנון הכנסת מפרט רק את הליך הקמתה של ועדת חקירה פרלמנטרית (פרק חמישי 1, סימן א, סעיפים 97 ב-97ז), אך אינו כולל הוראות מיוחדות לעניין סמכויותיה.

על פי התקנון, את היוזמה להקמת ועדה מגישים חברי הכנסת כהצעה לסדר היום. לאחר אישורה עוברת ההצעה לדיון בוועדת הכנסת, והוועדה תפקידה להעביר למליאה הצעה להקמת ועדת החקירה בתוספת פירוט סמכויותיה, תפקידיה והרכבה. עם זאת, ועדת הכנסת רשאית גם להציע לכנסת להסיר את ההצעה מעל סדר יומה או להעביר אותה בליווי הסתייגויות של חברי כנסת וחברי ממשלה. השלב הסופי בהליך הקמת הוועדה הוא דיון במליאה, שבמהלכו מתקיימת הצבעה בדבר הקמתה. אם ההסתייגויות מהקמת הוועדה נדחות, מתקיימת הצבעה על הצעתה המפורטת של ועדת הכנסת להקמת הוועדה, סמכויותיה והרכבה.

בהקשר של הקמת ועדות החקירה לפעילותם של הארגוני לזכויות אדם ולמקורות מימונם אושרה היוזמה להקמת הוועדות כהצעה לסדר היום (של ח"כ פאינה קירשנבאום, ישראל ביתנו, וח"כ דני דנון, הליכוד), וועדת הכנסת ניסחה הצעה להקמת הוועדות, לנושא החקירה ולהרכבן והחליטה שיוזמי הקמת הוועדות הם שיעמדו בראשן (פרוטוקול ישיבה מס' 150 של ועדת הכנסת). עם זאת השלב הסופי - של אישור במליאת הכנסת להקמת ועדות החקירה - טרם התקיים, כך שבעצם ועדות אלה עוד לא הוקמו ולא החלו לפעול.

הרכב הוועדה

סעיף 22 לחוק יסוד: הכנסת קובע כי "בכל ועדת חקירה יהיו גם נציגים של סיעות שאינן משתתפות בממשלה, לפי יחסי הכוחות של הסיעות בכנסת". כשוועדת חקירה פרלמנטרית מוקמת - ואין מדובר בהסמכת אחת מוועדות הכנסת הקבועות - תקנון הכנסת קובע כי מספר חבריה לא יעלה על תשעה וכי הרכבה "יכלול גם נציגים של סיעות שאינן משתתפות בממשלה, בהתחשב, בין השאר, ביחסי הכוחות של הסיעות בכנסת". חבר הכנסת שיזם את הקמת הוועדה רשאי להיות חבר בהרכב אם הוא חפץ בכך (סעיף 97 ג(ב)).

במילים אחרות, הרכב ועדת החקירה הפרלמנטרית נקבע על פי מפתח מפלגתי, בהתאם ליחסי הכוחות הקיימים בכנסת, בדומה להרכבן של ועדות הכנסת הקבועות ובדומה לנהוג במדינות אחרות דוגמת בריטניה וארצות הברית. הדרישה שהרכב הוועדה יהיה ייצוגי מבחינה מפלגתית משמעותה דבר והיפוכו: מצד אחד היא מחזקת את ממד הייצוגיות של הוועדה ואת הציפייה שדרך פעולתה ומסקנותיה יהיו מאוזנות ואובייקטיביות ככל האפשר; אבל מן הצד האחר פירושו של דבר שבהיות הרכב הוועדה פוליטי, היא רשאית למלא את תפקידה על יסוד שיקולים פוליטיים (בג"ץ 731/84 קריב נ' ועדת הכנסת).

יתרה מזו, במקרה הנדון כאן, שבו נשוא החקירה (הארגונים לזכויות אדם) מזוהה אידאולוגית עם האופוזיציה (השמאל), העובדה שהרכב הוועדה נקבע על פי יחסי הכוחות בכנסת הופכת בעצם לאבן נגף, שכן שיש סכנה שגם מסקנותיה ישקפו את יחסי הכוחות בכנסת, כלומר יהיו מוטות לפי קווים מפלגתיים וייטו לעמדת הקואליציה. במקרה זה ייצוגיותן של הוועדות מוטלת בספק רב משום שאחדות מסיעות הכנסת (למשל המפלגות הערביות) הודיעו שלא ישלחו את נציגיהן להשתתף בה. לנוכח זאת קבעה ועדת הכנסת כי בוועדות החקירה האמורות יהיו חברים רק חמישה חברים. זאת ועוד, התבטאויות משולחות רסן של חברי הכנסת המצדדים בהקמת הוועדות מעידות גם הן שהחקירה מוטה מלכתחילה ויש חשש שלא תתנהל ללא משוא פנים (לדוגמה דבריו של ח"כ נסים זאב בפרוטוקול ישיבה מס' 150 של ועדת הכנסת, ודבריו של ח"כ דני דנון: "אני ממליץ למנכ"לים של עמותות המהוות גיס חמישי להתחיל לשפץ את קורות החיים שלהם, כי בקרוב יהיו מחוסרי עבודה", המובאים אצל נחמיאס, 2011).

תחומי החקירה

לפי החוק הכנסת רשאית להקים ועדת חקירה "לחקור דברים שהכנסת קבעה". ניסוח עמום וכללי זה אינו קובע אמות מידה לנושאים שוועדות חקירה פרלמנטריות ראוי שיחקרו. עיון ב-25 ועדות החקירה הפרלמנטריות שהוקמו עד היום מלמד שרובן עסקו בנושאי מדיניות ארוכי טווח (כגון חוק בריאות ממלכתי, פערים חברתיים, המשבר במשק המים, תאונות הדרכים), אחדות בתחומי מדיניות צרים (כגון עמלות הבנקים, האזנות סתר, מכונת הפוליגרף) ורק מיעוטן עסקו בחקירה של אירועים ספציפיים (כגון אסון גשר המכבייה או אירועי עמונה). מכאן שככלל אפשר לומר שוועדות החקירה הפרלמנטריות הן מנגנון פיקוח ובקרה של הכנסת על הרשות המבצעת, שכן בדרך כלל הן בוחנות נושאי מדיניות המצויים באחריותה של רשות זו. עם זאת, בכמה מקרים חקרו ועדות החקירה התנהלות של גופים אחרים (למשל, ועדת החקירה לבדיקת עמלות הבנקים). מכאן, שההגדרה החוקית אינה מגבילה את מושאי החקירה.

מגוון הנושאים שוועדות החקירה עוסקות בהם מעיד שתכלית השימוש בהן אינה ברורה. כך למשל אחדים מהנושאים שנדונו בוועדות החקירה הם נושאים שהוועדות הקבועות של הכנסת עוסקות בהם דרך קבע, ובמובן זה צדק היועץ המשפטי לשעבר של הכנסת עו"ד צבי ענבר כשאמר שלדעתו הקמה של ועדת חקירה פרלמנטרית תכליתה בעיקר ש"יהיה עוד יושב ראש ועדה בכנסת" (אצל להב וגולדמן, 2006: 4). עם זאת, יתרונן היחסי של ועדות החקירה שהן מתמקדות בנושא מסוים, מאפשרות דיון ציבורי מעמיק יותר בסוגיה, ועשויות לעסוק בנושאים שהוועדות הקבועות של הכנסת אינן מטפלות בהם או החופפים את תחום עיסוקן של כמה ועדות.

ואולם, היעדר הגדרה של מהות הנושאים עשוי גם להיות לרועץ, שכן הדבר עלול לאפשר, כמו במקרה זה, שימוש לא ראוי בכלי ניטור, פיקוח ובקרה זה. עד יוזמה זו התמקדו רוב ועדות החקירה בנושאים בעלי חשיבות לאומית כדי למנוע חשד להטיה של חברי הכנסת, כדברי יושב ראש הכנסת לשעבר ח"כ הלל בדיון בדבר סמכויותיה של ועדת חקירה פרלמנטרית: "... העניין הלאומי הוא ללא כל ספק מעל ומעבר לנקודות ראות מפלגתיות צרות... ואז אין מניעה שחברי כנסת או ועדות של הכנסת יהוו ועדות חקירה..." (אצל להב וגולדמן, 2006: 3).

היוזמה הנוכחית היא תקדים משום שהוועדות אמורות לעסוק בנושאים אידאולוגיים, המזוהים עם צד אחד של המפה הפוליטית (האופוזיציה), והן עלולות לפגוע בזכויות יסוד של המשטר הדמוקרטי. היועץ המשפטי של הכנסת, איל ינון, קבע שהיוזמה אינה נגועה באי-חוקיות במובנה הצר, אבל מדבריו משתמע שהיוזמה אינה ראויה:

"הוועדות המוצעות עתה עוסקות לראשונה בתולדות הכנסת בנושאים אידיאולוגיים מובהקים, ומבקשות לטפל בגופים המזוהים רק עם צד אחד של המפה הפוליטית המצוי כיום באופוזיציה [...]  הוועדות הללו, בניגוד לוועדות שהוקמו בעבר, מבקשות לעסוק במה שמתפרש כהצרה והגבלה של זכויות יסוד במשטר דמוקרטי, ובהן זכות היסוד לחופש הביטוי, חופש המחאה וחופש ההתאגדות הפוליטית, זכויות שהן בלב לבו של משטר דמוקרטי. מושכלות יסוד של שיטות משפטיות במשטרים דמוקרטיים הן שגופי החברה האזרחית רשאים לפעול בחופשיות רבה ובהתערבות מינימאלית של רשויות המדינה, וזאת במסגרת המגבלות החוקיות המצומצמות יחסית, הקיימות בתחום חופש הביטוי וחופש ההתאגדות. עצם הקמתן של ועדות חקירה פרלמנטריות, שמתיאור תפקידן משתמע הצרה והגבלה של גופים אזרחיים, גם אם כאמור הוועדות נעדרות סמכויות חקירה ואכיפה אמיתיות, יוצרת את אותו אפקט שכונה בפסיקת בית המשפט העליון בהקשרים של חופש הביטוי 'אפקט מצנן', 'אפקט היוצר אווירה ציבורית המאיימת על חופש המחשבה והמחאה', אפקט הנתפס מבחינה משפטית כבעייתי במשטר דמוקרטי' " (עו"ד איל ינון, היועץ המשפטי של הכנסת, פרוטוקול ישיבה מס' 149 של ועדת הכנסת).

סמכויות החקירה

סעיף 22 לחוק יסוד: הכנסת קובע באופן כללי ש"סמכויותיה ותפקידיה של ועדת חקירה ייקבעו על ידי הכנסת". בתקנון הכנסת נקבע כאמור רק הליך הקמת הוועדה, ואילו את הפרק העוסק בסמכויותיה הכנסת טרם אישרה. הפרשנות המקובלת היא שסמכויותיה של ועדת חקירה פרלמנטרית שקולות לאלו של ועדות הכנסת הרגילות, למעט העובדה שהן אינן רשאיות להציע חקיקה, אלא רק להמליץ על חקיקה בנושא הנבדק. גם העובדה שאפשר למנות ועדת כנסת קבועה לשמש כוועדת חקירה מצביעה על הדמיון בסמכויות של שני סוגי הוועדות. פירושו של דבר שבפועל אין מדובר בוועדת חקירה של ממש, משום שאין בידה סמכויות חקירה מיוחדות כגון הסמכות לחייב עדים להופיע לפניה או להמציא לה מסמכים.

מדובר אפוא בכלי פיקוח "חסר שיניים" של הכנסת, שלכל היותר עשוי להעלות נושאים על סדר היום, לקיים דיון ציבורי, ותלוי ברצונם הטוב של הנוגעים לחקירה לצורך ניהולה. בדומה לוועדות אחרות של הכנסת, ועדת חקירה פרלמנטרית אינה יכולה לאכוף על גורמים שאינם חלק מהרשות המבצעת (לדוגמה ארגוני החברה האזרחית) להופיע לפניה או למסור לה מידע (דברי היועץ המשפטי של הכנסת, פרוטוקול ישיבה מס' 149 של ועדת הכנסת).

במקרה שבדיון, מרגע שהיוזמה להקמת ועדות החקירה קרמה עור וגידים, אמרו נציגי ארגוני זכויות האדם ששמם הועלה בהקשר של החקירה כי יחרימו את עבודת הוועדות ולא ישתפו עמן פעולה. כיום, לנוכח הגדרת הסמכויות העמומה של ועדות חקירה פרלמנטריות, אין לוועדות אמצעים לכפות על הארגונים לשתף עמן פעולה, להופיע לפניהן או להמציא להן מסמכים, ולכן יכולת החקירה שלהן את הנושא מוטלת בספק.

זאת ועוד, מכיוון שחברי הכנסת בשמשם חברי ועדת חקירה פרלמנטרית אינם הופכים את עורם ומוחקים את זיקתם הפוליטית, ומכיוון שהם לא הוכשרו לפעול כחוקרים נטולי פניות, נשאלת השאלה אם הכנסת היא הגוף המתאים לחקירה מעין זו. על פי סקרי דעת קהל, רוב הציבור (72%) סבור שלא הכנסת היא שצריכה לנהל את החקירה, אם צריכה להתנהל כזו, אלא רשויות החוק (יער והרמן, 2011).

היעדר סמכויות החקירה בולט כאשר משווים את סמכויותיה של ועדת החקירה הפרלמנטרית לאלו של ועדת חקירה ממלכתית. ועדת חקירה ממלכתית, המוקמת ביוזמת הממשלה, שבראשה שופט ואת הרכבה קובע נשיא בית המשפט העליון, היא בעלת סמכויות המקבילות לאלו של בית משפט בהליך אזרחי: הוועדה רשאית לחייב אדם להופיע לפניה ולהמציא לה מסמכים, וחובותיו של מי שהוזמן להעיד או להציג מסמך או מוצג אחר לפניה הן כשל נחקר לפי פקודת הפרוצדורה הפלילית (עדות). הוועדה גם מוסמכת להטיל סנקציה על מי שהוזמן ולא הגיע להעיד לפניה או לא המציא לפניה מסמך שנתבקש (חוק ועדות חקירה התשכ"ט-1968, סעיפים 8-18).

סמכויותיה המוגבלות של ועדת חקירה פרלמנטרית בישראל דומות לאלה של מקבילתה בבריטניה. בבריטניה נציגי הרשות המבצעת וחברי פרלמנט אמנם אינם מחויבים להופיע לפני הוועדה או להמציא לה מסמכים, אבל על פי הנוהג שרי הממשלה נוהגים לשתף פעולה עם הוועדות (להב וגולדמן, 2006: 15). דוגמה הפוכה לסמכויות המוקנות לוועדות החקירה היא ועדות החקירה של הקונגרס האמריקני, שהן בעלות עוצמה רבה ואמינות שכן מוקנות להן סמכויות הדומות לאלו של בית משפט הדן בהליך פלילי. דהיינו, בסמכותן לחייב עדים להופיע לפניהן או להמציא להן מסמכים, ובידיהן גם האפשרות להפעיל סנקציות במקרה של ביזיון הוועדה (Chafetz, 2009).

ועדת החקירה הפרלמנטרית בישראל, בשונה ממקבילתה בארצות הברית, היא כאמור גוף נטול סמכויות, ובהיעדר שיתוף פעולה של הגורמים הנחקרים ולנוכח סמכויותיה המוגבלות, היא אינה יכולה לערוך חקירה רצינית ומקיפה. בהקשר הנדון כאן, בהינתן הרכבה הפוליטי גם העיסוק בנושא שנוי במחלוקת פוליטית מעוררים ספק בנוגע למידת האובייקטיביות של חקירתה.

שכיחות ההקמה של ועדות חקירה פרלמנטריות ויעילותן

עד היום הוקמו כאמור 25 ועדות חקירה פרלמנטריות (אתר הכנסת: ועדות הכנסת). ועדת החקירה הפרלמנטרית הראשונה הוקמה בשנת 1951, עוד בטרם עוגנה הזכות להקימה בחוק, ושר המשפטים העניק לה סמכויות על פי פקודת ועדות החקירה הבריטית. נושא החקירה היה התנהגות המשטרה כלפי עצורים במחנה ג'למי. דוח הוועדה (ועדת חקירה, 1951), בראשות ח"כ חנה למדן, כלל ביקורת חריפה על התנהגות המשטרה כלפי העצורים. הממשלה מצדה ראתה בחקירתה של הוועדה ובמסקנותיה חדירה של הכנסת לתחומים לא לה וחריגה מסמכויותיה. ייתכן שהשלכותיה של חקירה זו וחוסר הבהירות בנוגע לסמכויותיה של הוועדה ואופי חקירתה הביאו לידי כך שעד הכנסת ה-11 לא הוקמו עוד ועדות חקירה פרלמנטריות, אף שחוק יסוד: הכנסת, המסמיך את הכנסת להקים ועדת חקירה פרלמנטרית, קיים מאז 1958. ואולם משנת 1987 התגבר השימוש בהקמתן של ועדות חקירה פרלמנטריות, במקביל לעלייה הניכרת בשימוש בכלים פרלמנטריים נוספים כמו הצעות חוק פרטיות והצעות אי-אמון (ראו תרשים 1).

מבוסס על אתר הכנסת, ועדות הכנסת, ועדות חקירה פרלמנטריות

ועדות החקירה הפרלמטריות הרבות ביותר הוקמו בכנסת ה-15 (1999-2003) שבמהלכה הוחלט על הקמתן של תשע ועדות פרלמנטריות. הכנסת ה-15 הייתה כידוע הכנסת המפוצלת ביותר שהייתה מעולם (15 סיעות היו חברות בה) ובמהלכה נערכו בחירות מיוחדות לראשות הממשלה. נתון זה עשוי להעלות את ההשערה שריבוי ועדות חקירה פרלמנטריות אינו מעיד על פעלתנות פרלמנטרית דווקא, אלא על פיצול רב של הכנסת ועל חוסר יציבות של הקואליציה.

מתוך 25 הוועדות שהוקמו, כחמישית לא הגישו מסקנות או שכלל לא הוקמו בסופו של דבר, למרות ההחלטה על הקמתן (ראו לוח 1). אף שרוב דוחות הוועדות ומסקנותיהן אינם זוכים להתייחסות של הגורמים הרלוונטיים ברשות המבצעת, כמה ועדות רשמו לזכותן הישגים בעיקר בהעלאת נושאים למודעות הציבורית ובעידוד חקיקה בתחומים שנחקרו. כאלה היו למשל הוועדה לבדיקת תופעת הסחר בנשים, ועדת החקירה הפרלמנטרית לבדיקת עמלות הבנקים וועדת החקירה לאיתור ולהשבת נכסים של נספי השואה.

לוח 1: ועדות חקירה פרלמנטריות ותוצרי חקירתן

כנסת	נושא החקירה	האם הוגש דוח או פורסמו מסקנות?
1	יחס המשטרה לעצורים במחנה ג'למי	+
11	תאונות הדרכים	+
-	הדלקה שאירעה במתקני הגז בקריית אתא	-
12	השימוש בפוליגרף	הצעת החוק שהתבססה על מסקנות הוועדה לא עברה
13	הנשירה ממערכת החינוך	-
-	המגזר הבדואי	+
-	רצח נשים על ידי בני-זוגם	+
-	אלימות בקרב בני נוער	-
15	לקחי אסון המכבייה	+
-	איתור והשבת נכסים של נספי שואה	+
-	יישום חוק בריאות ממלכתי	+
-	סחר בנשים	+
-	המצוקה הכספית של הרשויות המקומיות	-
-	אלימות בספורט	+
-	משק המים	+
-	הפערים החברתיים	+
-	תאונות הדרכים	+
16	סחר בנשים	+ (המשיכה כוועדת משנה)
-	איתור והשבת נכסים של נספי שואה	+ (המשיכה כוועדת משנה)
-	אלימות בספורט	+
-	גילוי השחיתות בממשל	-
-	אירועי עמונה	+
17	האזנות סתר	+
-	עמלות הבנקים	+
18*	קליטת עובדים ערבים בשירות הציבורי	*

מבוסס על אתר הכנסת, ועדות הכנסת, ועדות חקירה פרלמנטריות
מקרא:
+ הגישה דוח סופי או דוח ביניים.
- לא הגישה דוח או לא פעלה כלל.
* תקופה חלקית - טרם סיימה עבודתה

סיכום

אי-הבהירות החוקית בנוגע לתחומי החקירה של ועדת החקירה הפרלמנטרית והיעדר פירוט של סמכויותיה בתקנון הכנסת מצביעים על מעמדה העמום. מדובר ב"וועדה פרלמנטרית" שהרכב הנציגים בה משקף את מערך הכוחות הפוליטי, וסמכויותיה דומות לאלו של ועדות פרלמנטריות אחרות, אך היא מיועדת גם לבצע "חקירה". אלא שעל פי החוק הקיים אין בידיה כלי חקירה ואין בידיה סמכויות העשויות לאפשר לה לנהל חקירה. מכאן שתפקידה העיקרי של ועדת החקירה הפרלמנטרית הוא דיון מעמיק בנושאים בעלי חשיבות ציבורית, העלאתם למודעות הציבורית והבאתם לידיעת הרשות המבצעת. לכן בסופו של דבר רוב ועדות החקירה הפרלמנטריות שהוקמו שימשו בעצם כעוד נדבך בפעילות הבקרה והפיקוח של הכנסת על הרשות המבצעת במקביל לעבודתן השוטפת של ועדות הכנסת.

ואולם היוזמה להקמת ועדות החקירה לבדיקת הארגונים לזכויות האדם מעידה על שינוי בייעודן של ועדות החקירה הפרלמנטריות. ראשית, יוזמה זו מבקשת להקים ועדת חקירה פוליטית במובן זה שמושאי החקירה מזוהים אידאולוגית; ושנית, והוועדות שמו להן למטרה לחקור פעילות שהיא בלב לבו של המשטר הדמוקרטי. היוזמה להקמת ועדות חקירה בנושאים שנויים במחלוקת פוליטית עלולה רק לערער עוד יותר את מעמדה הרעוע ממילא של ועדת החקירה הפרלמנטרית, לנוכח העמימות בסמכויותיה והרכבה הפוליטי שמלכתחילה מטיל בספק את מידת האובייקטיביות שהיא עשויה להפגין. חברי הכנסת - ביוזמתם להקים ועדות חקירה בעלות גוון פוליטי מובהק - כורתים בעצם את הענף שעליו הם יושבים. גם כך אמינותן של ועדות החקירה הפרלמנטריות מוטלת בספק והן אינן זוכות ליוקרה רבה, קל וחומר אם יהפכו כלי לרדיפה פוליטית, שהרי אז לא יהיה טעם בהקמתן משום שמסקנותיהן יהיו תמיד ידועות מראש.

אם חברי הכנסת רוצים לחזק את מעמדם ואת כלי הניטור, הפיקוח והבקרה העומדים לרשותם, עליהם לעשות בהם שימוש מושכל וזהיר. מן הראוי שוועדות חקירה פרלמנטריות יוקמו לצורך חקירת נושאים שאינם נתונים במחלוקת פוליטית בין-מפלגתית. במקרים כאלה ועדות חקירה פרלמנטריות יכולות להרים תרומה אמיתית לקידום האינטרס הציבורי ולהעלאת נושאים חשובים לדיון בזירה הציבורית. כמה ועדות חקירה פרלמנטריות שהוקמו בשנים האחרונות תרמו לדימוייה של הכנסת כגוף שביכולתו לעסוק ברצינות בנושאים בעלי חשיבות ציבורית ולהעלותם על סדר היום, ואולם יוזמות כמו הקמת ועדות החקירה שבדיון, הנגועות בהטיה אידאולוגית, מוכיחות שוב שלעתים חברי הכנסת אינם מסוגלים לראות מבעד לזווית עיניהם הפוליטית הצרה את טובת הציבור ואת טובתה של הדמוקרטיה הישראלית.

מקורות

בג"ץ 731/84 קריב נ' ועדת הכנסת של הכנסת, פ"ד לט(3) 337.

ועדת חקירה, 1951. דין וחשבון של ועדת-החקירה הפארלאמנטארית בענין עצירי המחנה בג'למי.

יער, אפרים ותמר הרמן, 2011. מדד השלום לחודש ינואר שנת 2011. התכנית ליישוב סכסוכים וגישור על שם אוונס, אוניברסיטת תל אביב; ומרכז גוטמן, המכון הישראלי לדמוקרטיה.

להב, דן, ושחר גולדמן, 2006. סמכויותיה של ועדת חקירה פרלמנטרית. מרכז המחקר והמידע של הכנסת. אתר הכנסת.

נחמיאס, עמרי, 2011, "הכנסת אישרה: ועדת חקירה פרלמנטרית לבדיקת פעילות ארגוני השמאל", 5 בינואר, אתר נענע 10.

Chafetz, Josh, 2009. "Executive Branch Contempt of Congress", The
University of Chicago Law Review 76 (1), pp. 1083-1156