סקירה

ייצוג נפרד אינו ייעוץ נפרד: סקירה מעודכנת ל-2025

המקרים בהם ניתן היתר לממשלה/לשרים לקבל ייצוג משפטי נפרד בעתירות לבג״ץ (שלא ע״י הייעוץ המשפטי לממשלה)

| מאת:

Photos by Miriam Alster-Flash90

מסמך זה סוקר את המקרים המרכזיים שבהם ראש הממשלה, הממשלה או שר מכהן, הגישו בקשה לייצוג נפרד מהייעוץ המשפטי לממשלה, בין השנים 2016 עד 2025. בפרט, המסמך מתמקד במקרים שבהם הבקשה לייצוג נפרד אושרה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה, תוך בחינה האם עמדת היועצת המשפטית לממשלה אומצה על ידי בג״ץ.

כבר בפתח הדברים נדגיש כי ההלכה ארוכת השנים גורסת כי היועצת המשפטית לממשלה היא בעלת הסמכות לייצג את הממשלה בערכאות, וכי רק במקרים ״חריגים ונדירים״, ״יוצאי דופן במהותם״,בג״ץ 31238-09-24 השר לביטחון לאומי נ׳ היועצת המשפטית לממשלה, פס׳ 45 לפסק דינו של השופטת ברק-ארז (9.3.2025) (להלן: בג״ץ הייצוג הנפרד). היא מוסמכת להניח בפני בית המשפט עמדה אחרת מטעם הרשות, לרבות באמצעות ייצוג נפרד. בהתאם, הייצוג הנפרד עובר דרך שלושה שלבים: בשלב הראשון, היועצת המשפטית מחליטה האם היא מסרבת לייצג בבית המשפט את עמדת הממשלה; בשלב השני, הממשלה או חבר מחבריה רשאים להגיש בקשה ליועצת המשפטית לממשלה למתן אישור לייצוג נפרד; בשלב השלישי, היועצת המשפטית לממשלה מוסמכת לאשר או לדחות את הבקשה בהתאם לאופי השאלה שמעוררת העתירה.

תמצית הנתונים

  • מהנתונים שבידינו עולה כי בין השנים 2022-2016, לאורך תקופה של שש שנים, הממשלה או חבריה ביקשו לקבל היתר לייצוג נפרד בלפחות ארבע עתירות, ובשניים מהמקרים הייעוץ המשפטי לממשלה נתן היתר לייצוג נפרד.
  • מחודש דצמבר 2022, ראשית הקדנציה של הממשלה הנוכחית, ראש הממשלה, שרים והממשלה במליאתה הגישו 26 בקשות למתן היתר לייצוג נפרד, ומתוכן היועצת המשפטית לממשלה התירה ייצוג נפרד ב-16 מקרים, דחתה את הבקשה לייצוג נפרד בתשעה מקרים, ובקשה אחת טרם הוכרעה על ידה.נתונים אלה עלו מעתירה שהתבררה בחודשים האחרונים ובה התבקש הייעוץ המשפטי לממשלה לחשוף את מספר המקרים שבהם התבקש היתר לייצוג נפרד. נציין כי אין בידינו את רשימת המקרים המלאה, כפי שהועברה לידי העותרים (עת״מ 14889-10-24 פואה נ׳ היועצת המשפטית לממשלה). מבין המקרים שבהם התבקש ייצוג נפרד וניתן פסק דין, עולה כי במרבית המקרים בית המשפט אימץ את עמדת היועצת המשפטית לממשלה, ובשני מקרים בלבד הוא דחה את עמדתה.
  • ניתוח תוצאת ההליכים שאותם איתרנו אשר בהם התבקש ייצוג נפרד וכבר נפסק בעניינם (15 הליכים): כאמור, במרבית ההליכים בית המשפט העליון אימץ את עמדתה של היועצת המשפטית לממשלה; במקרה אחד ניתן פסק דין בהסכמת הצדדים; בארבעה הליכים העתירה נמחקה או נדחתה על הסף (בשניים מתוכם משום שהפכה לבלתי רלוונטית, ובשני הליכים עמדת היועצת המשפטית לממשלה עלתה בקנה אחד עם עמדת הממשלה); בשני מקרים בלבד לא קיבל בית המשפט העליון את עמדת היועצת המשפטית לממשלה.

אם כן, אף שהיו מקרים בהם בית המשפט פסק נגד עמדת היועצת המשפטית לממשלה, מדובר בבירור ביוצאים מן הכלל. התמונה הכללית העולה מהנתונים היא שבג״ץ לרוב מאמץ את עמדת היועצת המשפטית לממשלה, ורק במקרים נדירים אינו מקבל אותה.

להשלמת התמונה, יש להדגיש כי מסמך זה מפרט את המקרים החריגים בהם הייעוץ המשפטי לממשלה אינו תומך בהחלטות ממשלה. אין בו ביטוי להיקף הנרחב מאד של החלטות והליכים בהם הממשלה יוצגה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה. אף אם אין נתון מספרי מדויק לכך, המדובר לכל הפחות במאות החלטות וניתן לומר בוודאות כי ברוב רובם של המקרים הייעוץ המשפטי לממשלה עשה כל אשר לאל ידו על מנת לממש את מדיניות הממשלה.לי נעים ״׳מנסים להיפטר מעמוד יסוד בדמוקרטיה׳: מה עומד מאחורי הרצון לפטר את היועמ״שית?״ N12 (6.3.2025).

אם כן, היקף הבקשות לייצוג נפרד אינו בהכרח מעיד על ״חילוקי דעות מהותיים וממושכים״, כפי שטוען שר המשפטים במכתבו לממשלה מיום 5.3.2025 תחת הכותרת "הצעה להבעת אי אמון הממשלה ביועצת המשפטית לממשלה". במידה רבה עשוי מספר הבקשות דווקא להעיד על ניסיון מתמשך מצד הממשלה לפעול בניגוד לחוק ועמידתה של היועצת המשפטית לממשלה על בלימת ניסיונות אלו. לראייה, ניתוח המקרים בהם ביקשה הממשלה ייצוג נפרד מלמד, כי במקרים רבים אכן מדובר ביוזמות המבקשות להחליש את הדמוקרטיה הישראלית באמצעות פגיעה בסמכות בית המשפט לביקורת שיפוטית על החלטות הממשלה, פגיעה בעצמאות מערכת המשפט, פגיעה בזכות לשוויון, פגיעה במנהל תקין המתחייב, בהליכים ראויים של מינויים ופיטורים בשירות הציבורי ועוד.

א. אודות חשיבות הסמכות הבלעדית לייצוג הנתונה ליועצת המשפטית לממשלה

עקרון יסוד בשיטת המשפט הישראלי הוא כי היועצת המשפטית לממשלה היא המייצגת הבלעדית של המדינה בבתי המשפט בהליכים המשפטיים הלא-פליליים (לצד תפקידים נוספים כגון ראש התביעה הכללית מטעם המדינה).ראו למשל סעיף 4 לחוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין), התשי״ח–1958; ותקנה 7(ב) לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ״ד–1984. עוד על סמכויות היעוץ המשפטי ראו: גיא לוריא, היועץ הטוב: אמות מידה להערכת היועץ המשפטי לממשלה, 136 (מחקר מדיניות 108, 2015). ייצוג הממשלה בערכאות אינו אלא המשך ישיר של תפקידה כבלם הפנימי בתוך הממשלה בפני הפרת החוק על ידי הממשלה, וכמייצגת של אינטרס הציבור בשמירה על שלטון החוק. וכפי שהדגיש בג״ץ רק לאחרונה: ״ייצוג המדינה בערכאות הוא [...] ההמשך הטבעי והמתבקש של מתן הייעוץ המשפטי לממשלה״.בג״ץ הייצוג הנפרד, לעיל ה״ש 1, פס׳ 44 לפסק דינה של השופטת ברק-ארז.

כפרשנית המוסמכת של החוק, על היועצת המשפטית לממשלה לקבוע האם החלטה של הרשות המבצעת היא במסגרת החוק והדין, כל עוד לא קבע בית המשפט אחרת. אם היועצת המשפטית לממשלה קובעת כי החלטת הרשות המבצעת חורגת מגבולות החוק והדין, על הרשות לחזור בה מהחלטתה או לעצבה באופן אשר יהלום את מגבלות החוק. עקרון זה נועד להגן על שלטון החוק במדינה. מנגד, ככל שהחלטת הרשות המבצעת היא במסגרת הדין אך יש הליך משפטי נגדה, היועצת המשפטית לממשלה היא המספקת למדינה את ההגנה בבית המשפט. מכאן כי התעלמות מעמדת היועצת המשפטית לממשלה וניסיון להכשיר את ההחלטה על ידי ייצוג נפרד – לא רק מחלישים את מעמדה של היועצת, אלא פוגעים במישרין בעקרון שלטון החוק, תוך ניסיון לפעול בניגוד לחוק ולדין.שם, פס׳ 62 לפסק דינה של השופטת ברק-ארז.

בעבר, ייצוג נפרד התבקש והותר במקרים נדירים בלבד. העלייה הדרמטית במספר הבקשות מעידה על שינוי מהותי בהתנהלות הממשלה, אשר מבקשת להפוך את החריג לכלל. יותר מכך, הנתונים המוצגים במסמך מראים כי במרבית המקרים בג״ץ אימץ את עמדת היועצת המשפטית לממשלה ודחה את עמדת הממשלה. הדבר מחזק את הטענה כי אין מדובר במחלוקות משפטיות לגיטימיות, אלא על ניסיון לשנות את כללי המשחק, להחליש את מערך האיזונים והבלמים וליצור מסלול עוקף לשלטון החוק. במובן זה, התנהלותה של הממשלה היא המשך ישיר של הצעדים להחלשת הדמוקרטיה ולפירוק האיזונים והבלמים בשיטה הדמוקרטית, ומהווה ניסיון לערער את אחד המנגנונים המרכזיים לשמירה על חוקיות פעולות הממשלה.לסקירת הצעדים להחלשת הדמוקרטיה ראו: ענת טהון אשכנזי, דפני בנבניסטי, היוזמות של הקואליציה להחלשת הדמוקרטיה: ״הרפורמה הלא שקטה״, המכון הישראלי לדמוקרטיה (13.8.20024).

ההלכה ארוכת השנים של בג״ץ – שאושררה פה אחד בבג"ץ בעניין גיוס חרדים (2024) – גורסת כי היועצת המשפטית לממשלה היא בעלת הסמכות הבלעדית לייצג את הממשלה,, וכי ההחלטה להתיר ייצוג נפרד נתונה לשיקול דעתה הבלעדי של היועצת. בבג״ץ בעניין גיוס החרדים הרכב שופטים מורחב קבע כי היתר זה יינתן במקרים חריגים. כן הובהר כי גם כאשר היועצת מאשרת ייצוג נפרד, גבולותיו ייקבעו על ידי היועצת עצמה. פסק הדין נחתם בהבהרה כי ״ייצוג נפרד אינו ייעוץ נפרד״ – הייצוג הנפרד מאפשר את ייצוג עמדתו המשפטית של הגוף המנהלי בהליך משפטי, אך הוא אינו מקנה למייצגים את האפשרות ליטול מהיועצת את סמכותה (וחובתה) לשמש כפרשנית המוסמכת של הדין.בג״ץ 6198/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ שר הביטחון, פס׳ 87-84 לפסק דינו של מ״מ הנשיא פוגלמן (25.6.2024).

בעת האחרונה ניתן פסק דין נרחב בעתירה שהגיש ח״כ בן גביר כנגד היועצת המשפטית לממשלה על סירובה לאפשר לו ייצוג משפטי נפרד. בג״ץ שב והדגיש כי בעניין זה ״אנו פוסעים בתלם חרוש היטב״,בג״ץ הייצוג הנפרד, לעיל ה״ש 1, בפס׳ 39 לפסק דינה של השופטת ברק-ארז. כאשר עקרונות היסוד בדבר מעמדה של היועצת המשפטית כפרשנית המוסמכת של הדין, ותפקידה כמייצגת המדינה בערכאות, כבר עוגנו במרוצת השנים. בפסק הדין התגלו מחלוקות בין השופטים, ביניהן – בשאלה האם יש להתיר ייצוג נפרד כאשר הסוגייה שבמחלוקת אינה מגלה אי-חוקיות ברורה וגלויה, או שקשת המקרים לאישור של ייצוג נפרד היא מצומצמת יותר; וכן בשאלת רף הביקורת השיפוטית על החלטות בעניין ייצוג נפרד. עם זאת, על אף קיומן של המחלוקות העקרוניות, עתירתו של ח״כ בן גביר נגד היועצת המשפטית לממשלה נדחתה פה-אחד.

להלן הנתונים המרכזיים אודות המקרים בהם ניתן היתר לייצוג נפרד:

ב. הייצוג הנפרד בממשלות קודמות – חריג ביותר (בין השנים 2022-2016)

המקרים בהם ניתן היתר לייצוג נפרד

מתשובה לבקשת חופש מידע שפורסמה בתקשורת עולה כי בשבע השנים האחרונות, עד לשנת 2023, יוצגו ראש הממשלה או שריו באופן פרטי רק במקרה אחד, בשל מחלוקת עם היועץ המשפטי לממשלה.חן מענית ״לוין ביקש ייצוג פרטי בבג״ץ נ׳ ועדת פגסוס: ׳הייעוץ המשפטי בניגוד עניינים׳״ הארץ (29.9.2023). עם זאת, בפועל אותרו שני הליכים שבהם הממשלה קיבלה היתר לייצוג נפרד:

1. בג״ץ חוק ההסדרהבג״ץ 1308/17 עירית סלואד נ׳ הכנסת (9.6.2020). – עתירה נגד החוק להסדרת ההתיישבות ביהודה ושומרון, שקבע מנגנון להסדרת בנייה בלתי חוקית, ולפיו יוקצו זכויות השימוש והחזקה במקרקעין – לרבות מקרקעין שיש בהם בעלי זכויות פלסטינים – לצורכי ההתיישבות שנבנתה עליהם. היועץ המשפטי לממשלה התיר לממשלה לקבל ייצוג נפרד (הממשלה יוצגה על ידי עו"ד הראל ארנון).

פסק הדין: בית המשפט, בדעת רוב של שמונה שופטים, קבע שהחוק אינו חוקתי והוא בטל, בהתאם לעמדת היועץ המשפטי לממשלה.

2. ועדת בדיקה ממשלתית למחלקה לחקירות שוטריםבג״ץ 1182/20 משמר הדמוקרטיה הישראלית נ׳ שר המשפטים (10.2.2021). – עתירה כנגד החלטת שר המשפטים, אוחנה, להקים ועדת בדיקה ממשלתית לבירור התנהלותה של מח״ש. הוועדה הוקמה בניגוד לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, שקבע שהחלטה זו אינה חוקית בנסיבות שבהן מכהנת ממשלת מעבר בתקופת בחירות, הכובלת את שיקול דעת הממשלה הבאה, כאשר עולה חשש שהשיקולים להקמת הוועדה הם שיקולי בחירות ולא שיקולים עניינים. שר המשפטים, ראש הממשלה והממשלה יוצגו בנפרד (על ידי עו"ד רון שפירא ועו"ד אביעד בקשי).

פסק הדין: לאחר שהמשיבים לא השיבו לעתירה, העתירה התקבלה וההחלטות על הקמת ועדת הבדיקה בוטלו.

בשנים אלה הוגשו גם מספר בקשות לאישור ייצוג נפרד שלא אושרו ע״י היועץ המשפטי לממשלה. לדוגמה ביחס לעתירה בשאלה האם קביעת קריטריונים למתן רישיון פרטי לנשק מחייבת עיגון בתקנות (עתירת ״האקדח על שולחן המטבח״).בג״ץ 8451/18 האקדח על שולחן המטבח נ׳ השר לביטחון הפנים (27.4.2022). לאחר שבקשת השר לביטחון פנים לקבל היתר לייצוג נפרד לא אושרה, הוא הודיע כי מבחינתו הוא לא ייוצג בתיק ע״י הפרקליטות. בג״ץ הבהיר לשר כי הוא אינו רשאי לייצג את עצמו ללא אישור היועץ המשפטי לממשלה. דוגמא נוספת מצויה בעתירה כנגד החלטת השר לביטחון פנים דאז, אוחנה, שלא לחסן אסירים בחיסון נגד נגיף הקורונה בהתאם לתיעדוף שקבע משרד הבריאות.בג״ץ 158/21 רופאים לזכויות אדם נ׳ השר לביטחון הפנים (31.1.2021). היועץ המשפטי לממשלה דחה את הבקשה לייצוג נפרד, וההחלטה זכתה לגיבוי מבג״ץ, שהבהיר כי אין מדובר במקרה ״נדיר וחריג״ שעשוי להצדיק ייצוג נפרד.

ג. הייצוג הנפרד בממשלה הנוכחית: החריג שהפך לשיטה (נובמבר 2022-מרץ 2025)

   המקרים בהם היועצת המשפטית לממשלה אישרה ייצוג נפרד

במהלך כהונת הממשלה הנוכחית, היועצת המשפטית לממשלה אישרה ייצוג נפרד ב-16 מקרים:בנוסף למקרים שיתוארו להלן, נתניהו יוצג באופן פרטי גם בעתירה ביחס למינוי בן גביר לשר. עתירה זו הוגשה עוד לפני השבעת הממשלה (ולכן לא נדרש היתר מטעם היועצת המשפטית לממשלה לייצוג נפרד). היועצת המשפטית לממשלה הסכימה אז עם יתר המשיבים כי ההחלטה למנות את בן גביר לשר אינה חוצה את הרף של אי-סבירות קיצונית ((בג״ץ 8910/22 פטרושקה נ׳ ח״כ נתניהו (21.2.2024)).

1. מינוי דרעי לשרבג״ץ 8948/22 שיינפלד נ׳ הכנסת (18.1.2023).– צבר עתירות נגד מינויו של ח״כ אריה דרעי לתפקיד שר הבריאות ושר הפנים, בשל הרשעתו הפלילית שכללה עונש מאסר על תנאי. היועצת המשפטית אישרה לראש הממשלה לקבל ייצוג נפרד (יוצג ע״י עו״ד מיכאל ראבילו, עו״ד רועי שכטר, ועו״ד אופק ברוק).

תוצאה: היועצת המשפטית לממשלה תמכה בקבלת העתירה, והעתירה אכן התקבלה בדעת רוב של עשרה שופטים, כנגד דעתו החולקת של השופט אלרון.

2. תיקון מס׳ 37 לפקודת המשטרהבג״ץ 8987/22 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ הכנסת.– עתירה כנגד תיקון החוק הקובע כי השר לביטחון לאומי ממונה על משטרת ישראל מטעם הממשלה והוא רשאי להתוות את מדיניותה, את העקרונות הכלליים לפעילותה וכן את מדיניותה הכללית בתחום החקירות. היועצת המשפטית לממשלה סברה כי לא ניתן להימנע מביטול סעיף החוק שמאפשר לשר להתוות מדיניות בתחום החקירות, וכי כדי להימנע מביטול יתר חלקיו של התיקון, יש לאמץ פרשנות שתבטיח הגנה על זכויות אדם ומניעת פוליטיזציה של עבודת המשטרה.

היועצת המשפטית לממשלה אישרה לשר בן גביר ייצוג נפרד ״על רקע צבר הנסיבות הייחודי״ (יוצג ע״י עו״ד נדב העצני ועו״ד אורית יפת).תגובה מטעם משיבי המדינה בבג״ץ 8987/22 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ הכנסת, פס׳ 4 (31.5.2023).

תוצאה: נקבע, בדעת רוב, כי יש להכריז על בטלותו של הסעיף העוסק במעורבות השר בחקירות, משום שהוא פוגע פגיעה בלתי מידתית בזכויות החוקתיות של חשודים. ביחס ליתר סעיפי התיקון, הובהר כי קיים מתווה פרשני שיש בו כדי ליישב בין השמירה על זכויות האדם לבין הוראות התיקון. כל שופטי ההרכב קבעו כי התיקון לא גרע מחובתה של המשטרה לפעול באופן עצמאי, מקצועי, ממלכתי ובלתי תלוי.

3. בג״ץ הנבצרותבג״ץ 2412/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ הכנסת (3.1.2024).– עתירה כנגד תיקון מס׳ 12 לחוק יסוד: הממשלה שמתקן את ההסדר שמתייחס לנבצרות ראש הממשלה מלמלא את תפקידו, וקובע כי העילה היחידה לנבצרות היא אי-מסוגלות פיזית או נפשית וכן קובע את התנאים להכרזה על נבצרות.

היועצת המשפטית לממשלה אישרה לראש הממשלה ייצוג נפרד (יוצג ע״י עו״ד מיכאל ראבילו וע״ד רועי שכטר).

תוצאה: דעת הרוב (ששה שופטים) קבעה – בדומה לעמדת היועצת המשפטית לממשלה – כי מדובר במקרה של שימוש לרעה בסמכות המכוננת. בעניין הסעד, בג״ץ הורה על דחיית המועד שבו ייכנס התיקון לתוקפו. בכך הוא בחר לתת סעד שונה מזה שהוצע על ידי היועצת המשפטית לממשלה (ביטול התיקון), אם כי לדברי ממלא מקום הנשיא, פולגמן, ״לגישת היועצת המשפטית לממשלה, הסעד השיפוטי של דחיית תחולתו של התיקון יכול להיות מושתת הן על אדנים פרשניים, הן על אדנים חוקתיים״.שם, בפס׳ 25 לפסק דינו של ממלא מקום הנשיא, פוגלמן. בד בבד, הוא גם לא קיבל את עמדת ראש הממשלה או הכנסת, שסברו כי יש לדחות את העתירה.

4. צבר עתירות בעניין ניגוד העניינים של ראש הממשלהבג״ץ 44/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ היועצת המשפטית לממשלה (19.3.2023); בג״ץ 2343/23 בינה נ׳ היועצת המשפטית לממשלה (29.5.2023); בג״ץ 3083/23 משמר הדמוקרטיה הישראלית נ׳ ראש ממשלת ישראל (17.5.2023). – היועצת המשפטית לממשלה אישרה לראש הממשלה ייצוג נפרד בשל המטריה המשפטית העולה בעתירה והסעדים המבוקשים בה (יוצג ע״י עו״ד מיכאל ראבילו וע״ד רועי שכטר).פרוטוקול ועדת פטור משרדית 66/23-1 מיום 2.5.2023.

תוצאה: כלל המשיבים – כולל היועצת המשפטית לממשלה – התנגדו לעתירות, והן נדחו על הסף.

5. עתירה להפסקת כהונת ראש הממשלה בעקבות הפרת הסכם ניגוד העניינים שחתם, לאור התערבותו ב"רפורמה" הקשורה באופן ישיר למערכת המשפט בג״ץ 3618/23 חלוץ נ׳ היועצת המשפטית לממשלה (11.1.2024).– לבקשתו, ראש הממשלה יוצג באופן פרטי (ע״י עו״ד מיכאל ראבילו, עו״ד רועי שכטר ועו״ד אופק ברוק).

תוצאה: היועצת המשפטית לממשלה הסכימה כי יש לדחות את העתירה על הסף. העתירה נמחקה ביום 11.1.2024 לאחר שנקבע כי חל שינוי בתשתית העובדתית שבבסיס העתירה, מכיוון שחוקי ״הרפורמה המשפטית״ אינם מקודמים בעקבות הטבח ופרוץ המלחמה ב-7 באוקטובר.

6. הדחת יו״ר הדוארבג״ץ 5474/23 חברת דואר ישראל בע״מ נ׳ שר התקשורת (7.3.2024). – עתירה כנגד החלטת שר התקשורת, קרעי, והשר לשיתוף פעולה אזורי, אמסלם, להדיח את יו״ר הדואר מתפקידו. היועצת המשפטית לממשלה אישרה ייצוג נפרד לשני השרים (שר התקשורת יוצג ע״י עו״ד הלל ברק ועו״ד מאור קייקוב, והשר לשת״פ אזורי ע״י עו״ד אפרים דמרי), בהבהירה כי האישור מבוסס על כך שמדובר באירוע תקדימי של הפסקת כהונה של יו״ר חברה ממשלתית, ומכיוון שהמקרה מעלה שאלות משפטיות עקרוניות בדבר חשיבות עמדתם המקצועית של גורמי מקצוע עצמאיים שיש בתפקידם גם ממד של שמירת סף.מכתב מאת המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מנהלי), עו״ד ד״ר גיל לימון, לשר לשיתוף פעולה אזורי, דוד אמסלם ולשר התקשורת, שלמה קרעי, בנושא ״ייצוג נפרד בעתירות העוסקות בהעברתו מכהונה של יו״ר דירקטוריון חברת דואר ישראל בע״מ (בג״ץ 5474/23)״ (15.8.2023).

תוצאה: העתירה התקבלה פה אחד. בג״ץ קיבל את עמדת היועצת המשפטית לממשלה לפיה בהחלטה להעביר את העותר מתפקידו נפלו פגמים מהותיים היורדים לשורש העניין המחייבים את ביטול ההחלטה.

7. ביטול עילת הסבירותבג״ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ הכנסת (1.1.2024).– עתירה נגד תיקון מס׳ 3 לחוק יסוד: השפיטה שקבע כי בתי המשפט אינם מוסמכים עוד לקיים ביקורת שפיטות על סבירות החלטות הממשלה, ראש הממשלה והשרים. היועצת המשפטית לממשלה אישרה לממשלה, לראש הממשלה ולשר המשפטים ייצוג נפרד (הממשלה יוצגה ע״י עו״ד אילן בומבך, עו"ד שי לוי ועו"ד מירי בומבך).

תוצאה: דעת הרוב (12 מתוך 15 שופטים) קיבלה את עמדת היועצת המשפטית לממשלה לפיה יש להכיר בסמכות בית המשפט לקיים ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד. ברוב של 8 שופטים הורה בג"ץ על ביטול התיקון לחוק יסוד: השפיטה.

8. עתירה ראשונה בעניין כינוס הוועדה לבחירת שופטיםבג״ץ 5692/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ שר המשפטים (6.12.2023).– עתירה שביקשה להורות לממשלה למנות נציג מטעמה כחבר בוועדה לבחירת שופטים ולהורות לשר המשפטים לכנס את הוועדה. היועצת המשפטית לממשלה סברה כי קיימת חובה לכנס את הוועדה, לנוכח המחסור החריף בשופטים והזמן הרב שחלף מאז מועד כינוס הוועדה בפעם האחרונה, ואישרה לממשלה ולשר המשפטים ייצוג נפרד (יוצגו ע״י עו״ד יעלה שחר ועו״ד אהוד שלם).

תוצאה: העתירה נמחקה לאחר ששר המשפטים עדכן כי הממשלה מינתה נציגה מטעמה בוועדה לבחירת השופטים וכי הוועדה התכנסה.

9. גיוס חרדיםבג״ץ 6198/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ שר הביטחון (25.6.2024). – צבר עתירות בסוגיית גיוס בני הישיבות: חלק מן העתירות כוונו לבקשה לאכוף את חובת הגיוס לצה״ל על תלמידי הישיבות, בשים לב לפקיעת תוקפו של הסדר הפטור שעוגן בחוק שירות ביטחון; חלק אחר טען כי לנוכח פקיעת הסדר הפטור משירות, אין עוד בסיס חוקי להעברת כספי תמיכה למוסדות תורניים בגין תלמידי ישיבה ששירותם הצבאי לא נדחה כדין. היועצת המשפטית לממשלה נתנה היתר לייצוג נפרד ניתן רק ביחס לייצוג הממשלה, והבהירה כי משרדי הממשלה ויתר גופי המדינה הרלוונטיים – ובראשם משרד הביטחון, צה״ל ומשרד החינוך – לא יהיו מיוצגים באופן פרטי (הממשלה יוצגה ע״י עו״ד דורון טאובמן ועו״ד ירון ליפשס).

תוצאה: העתירה התקבלה פה אחד, וכך גם עמדת היועצת המשפטית לממשלה לפיה אין עוד מסגרת חוקית שמאפשרת להבחין בין תלמידי הישיבות ליתר המיועדים לשירות צבאי וכי גם לא ניתן להמשיך להעביר כספי תמיכות לישיבות.

10. עתירה נגד הקמת ועדת בדיקה ממשלתית לפרשת הרוגלותבג״ץ 6509/23 ארגמן נ׳ ראש הממשלה.– העתירה ביקשה לבטל את החלטת הממשלה שהורתה על הקמת ועדת בדיקה ממשלתית בפרשת הרוגלות, תוך הענקת סמכות לבחון גם הליכים פליליים פרטניים תלויים ועומדים. היועצת המשפטית לממשלה הביעה את התנגדותה להקמת הוועדה בשל החשש לפגיעה בעבודת המשטרה וגופי הביטחון בשל חשיפת שיטות ואמצעים חיוניים, וכן הדגישה כי הסמכות לאפשר בחינה של תיקים פליליים תלויים ועומדים ״חותרת תחת עקרונות יסוד של עצמאות מערכת אכיפת החוק״. היועצת המשפטית לממשלה התירה לממשלה ולשר המשפטים לקבל ייצוג נפרד, ״בשל הנסיבות החריגות של המקרה, ובשים לב לתקדימי עבר (ההחלטה להתיר לממשלה ייצוג נפרד בעתירות שעסקו בהקמת ועדת בדיקה ממשלתית בנושא מח״ש)״מכתב מאת המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מנהלי), עו״ד ד״ר גיל לימון, לסגן ראש הממשלה ושר המשפטים, יריב לוין, בנושא ״ועדת הבדיקה הממשלתית ׳לבדיקת רכש, מעקב ואיסוף מידע בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה, המבוצעים ע״י גורמי אכיפה׳״ (1.10.2023). (הממשלה והשר מיוצגים ע״י עו״ד אלון פומרנץ, עו״ד שמרית כרמי נעמת ועו״ד ישי לבנון).

מצב ההליך: ניתן צו ארעי המטיל מגבלות על פעילות ועדת הבדיקה הממשלתית, ובפרט נאסר עליה לעסוק בהליכים פליליים תלויים ועומדים ולהימנע מפעולה המקימה חשש לפגיעה בהליכים כאמור. כן נקבע כי הוועדה תימנע מלזמן גורמים ממשטרת ישראל עד למתן החלטה אחרת. טרם ניתן פסק דין.

11. עתירה שנייה לכינוס הוועדה לבחירת שופטיםבג״ץ 1711/24 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ שר המשפטים. – עתירה שביקשה להורות לשר המשפטים לכנס את הוועדה לבחירת שופטים לשם בחירת שופטים לבית המשפט העליון ולשם בחירת נשיא קבוע לבית המשפט העליון. היועצת המשפטית לממשלה התירה לשר המשפטים לקבל ייצוג עצמאי (הוא יוצג ע״י עו״ד ציון אמיר, עו״ד ינון סרטל ועו״ד ניר לזר).

תוצאה: העתירה התקבלה פה אחד. בכך התקבלה עמדת היועצת המשפטית לממשלה לפיה בנקודת הזמן הנוכחית קמה חובה על השר לכנס את הוועדה לבחירת שופטים במהירות הראויה.

12. הליך מינוי נציב שירות המדינהבג״ץ 37830-08-24 מכון לואיס ברנדייס נ׳ ממשלת ישראל.– עתירה כנגד החלטת הממשלה כי נציב שירות המדינה הבא יתמנה על פי הצעת ראש הממשלה ולאחר בדיקה של הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים. החלטה זו עמדה בסתירה לעמדת היועצת המשפטית לממשלה, שהבהירה כי יש מניעה משפטית למינוי בדרך זו, ויש לקבוע כי המינוי ייעשה על ידי ועדת איתור, בראשות שופט בדימוס של בית המשפט העליון.

היועצת המשפטית לממשלה התירה לממשלה ולראש הממשלה לקבל ייצוג נפרד בעתירה, מכיוון שהיא מעלה ״שאלות בעלות חשיבות ורגישות ציבורית גבוהה, שיש בהן כדי להשפיע על אופיו ועל מאפייניו של שירות המדינה. להכרעה בעתירות אלו צפויות השלכות משמעותיות״ (מיוצגים ע״י עו״ד דוד פטר).מכתב מאת המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מנהלי), עו״ד ד״ר גיל לימון, לשר המשפטים, יריב לוין, בנושא ״בקשתך לייצוג נפרד של הממשלה בשלוש עתירות״ (20.8.2024).

מצב ההליך: ניתן צו על תנאי המורה למשיבים להבהיר מדוע בחירת נציב שירות המדינה לא תיעשה בהליך תחרותי ומדוע לא יגובש נוהל קובע למינוי משרת נציב שירות המדינה. כן ניתן צו ביניים המקפיא את הליך המינוי לתפקיד נציב שירות המדינה. טרם ניתן פסק דין בעתירה.

13. סבסוד מעונות היום לילדיהם של בני ישיבות החייבים בגיוס לצה״לבג״ץ 58820-08-24 אמת ליעקב בישראל בע״מ נ׳ היועצת המשפטית לממשלה. – עתירה כנגד החלטת היועצת המשפטית לממשלה להפסיק את התמיכות הכספיות שניתנות לחייבי גיוס חרדים בגין תשלום שכר לימוד במעון יום, וזאת מכיוון שאין הסדר חוקי המסדיר את מעמדם של בני הישיבות שחייבים בגיוס. בתחילה נדחתה בקשה לייצוג נפרד לאחר שנקבע כי ״אין מדובר בסוגיה חוקתית או משטרית עקרונית״, אך בהמשך הותר לשר העבודה לקבל ייצוג נפרד בשל הזיקה בין עתירה זו לסוגיית גיוס של תלמידי הישיבות, שבהליכים המשפטיים שהתנהלו לגביה ניתן לממשלה ייצוג נפרד (יוצג ע״י עו״ד אוהד שלם, עו״ד יעקב כרם, עו״ד יעלה שחר ועו״ד אייל דרורי).מכתב מאת המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מנהלי), עו״ד ד״ר גיל לימון, לשר העבודה, יואב בן צור, בנושא ״בקשתך לייצוג נפרד בבג״ץ 58820-08-24 בנושא תמיכות משרד העבודה בחייבי גיוס חרדים בגין תשלום שכר לימוד במעון יום או במשפחתון״ (29.8.2024).

תוצאה: ניתן פסק דין בהסמכת הצדדים שלפיו שר העבודה יפרסם מבחני תמיכה לגבי כלל האוכלוסייה בהתאם להנחיות היועצת המשפטית לממשלה, ושהתמיכות הכספיות יוארכו לתקופת מעבר נוספת של 3 חודשים.

14. הקמת ועדת חקירה ממלכתיתבג״ץ 4889/24 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ ממשלת ישראל. – עתירה שביקשה להורות לממשלה להקים ועדת חקירה ממלכתית לחקר האירועים שקדמו לאירועי השבעה באוקטובר והמלחמה. היועצת המשפטית לממשלה הודיעה לראש הממשלה כי נוסח הנסיבות הקיצוניות, קיימת חשיבות מכרעת לכך שחקירת אירועי המלחמה יתבצעו באמצעות מקצועית מלאה, תוך שימוש במנגנון החקירה המיטבי והייחודי הקבוע בחוק – ועדת חקירה ממלכתית. מכיוון שעמדת ראש הממשלה שונה, היועצת המשפטית התירה לו, לשר המשפטים ולממשלה (כגוף קבינטי ולא למשרדי הממשלה) היתר לייצוג נפרד בעתירות הללו (הממשלה, ראש הממשלה ושר המשפטים מיוצגים ע״י עו״ד מיכאל ראבילו).מכתב מאת היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב-מיארה אל ראש הממשלה, ח״כ בנימין נתניהו, בנושא ״ייצוג בעתירות בעניין הקמת ועדת חקירה ממלכתית״ (19.9.2024).

מצב ההליך: בג״ץ קבע כי על הממשלה לקיים דיון במליאתה בנושא העתירות, ובהמשך נתן למשיבים שהות נוספת לעדכן ביחס לעמדתם. טרם ניתן פסק דין בעתירה.

15. ביטול המינוי לתפקיד ממלא-מקום נציב שירות המדינהבג״ץ 10548-01-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ ראש הממשלה (28.1.2025). – עתירה לביטול מינויו של עו״ד רואי כחלון לתפקיד ממלא-מקום נציב שירות המדינה. היועצת המשפטית לממשלה סברה כי יש לקבל את העתירה ולבטל את המינוי. היא התירה לראש הממשלה לקבל ייצוג נפרד בעתירה, באשר היא מעוררת שאלות עקרוניות בהקשר דומה לזה המתעורר בבג״ץ שהוגש בעניין הליך מינוי נציב שירות המדינה, ושבו ניתן היתר לייצוג נפרד (הוא יוצג ע״י עו״ד דוד פטר).

תוצאה: בג״ץ פסק, לאחר שקיבל את הסכמת ראש הממשלה להצעה, כי כהונתו של עו״ד כחלון בתפקיד ממלא מקום נציב שירות המדינה תהיה ל-3 חודשים, או עד למינוי נציב קבוע, לפיה מוקדם; כי תקופת הכהונה לא תוארך; וכי תקופה זו לא תובא בחשבון לצורך מינויים עתידיים.

16. פיטורי ראש השב״כ – עתירה נגד החלטת הממשלה לפטר את ראש השב״כ. היועצת המשפטית לממשלה סברה כי ההחלטה לקתה בשורה של פגמים משמעותיים (הליך לא-תקין, ניגוד עניינים מצד ראש הממשלה, היעדרה של תשתית עובדתית, ושלילה של זכות הטיעון של ראש השב״כ) אשר מובילים למסקנה כי דינה של ההחלטה בטלות.בג״ץ 54321-03-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ ראש הממשלה (תגובה מטעם היועצת המשפטית לממשלה מיום 4.4.2025). היא התירה לממשלה לקבל ייצוג נפרד בעתירה, באשר היא עוסקת ״בסוגיה תקדימית בעלת רגישות וחשיבות ציבורית כבד משקל, שלהכרעה בה צפויות השלכות משמעותיות״ (ראש הממשלה, ממשלת ישראל ומזכיר הממשלה מיוצגים ע״י עו״ד ציון אמיר).אברהם בלוך ״היועמ״שית נתנה אור ירוק לממשלה: זה האיש שמונה לתפקיד הרגיש״ מעריב (24.3.2025).

מצב ההליך: טרם ניתן פסק דין.

   המקרים בהם דחתה היועצת המשפטית לממשלה את הבקשה לאישור ייצוג נפרד

על פי דיווחים בתקשורת, היועצת המשפטית לממשלה דחתה בקשה לאישור ייצוג נפרד בתשעה מקרים.ראו האמור בה״ש 2. מהמקרים שעלה בידינו לאתר (ששה מתוך תשעה) עולה כי במקרה אחד הממשלה חזרה בה מההחלטה שאליה התנגדה היועצת המשפטית לממשלה, ובג״ץ שב ואשרר את עמדת היועצת המשפטית לממשלה; במקרה אחד נדחתה העתירה, בניגוד לעמדת היועצת המשפטית לממשלה; במקרה אחד העתירה נמחקה; ובשלושה מקרים טרם ניתן פסק דין.

להלן מפורטים המקרים שעלה בידינו לאתר:ישנם מקרים שבהם היועצת המשפטית לממשלה דחתה באופן ראשוני את הבקשה, אך לבסוף אישרה את הייצוג הנפרד (לדוגמא: עניין הגיוס). נזכיר גם עתירה מנהלית כנגד החלטת משרד החינוך להוציא תוכנית של פורום המשפחות השכולות ממאגר התוכניות החיצוניות שמנהלי בתי ספר יכולים לבחור מתוכן. במסגרת ההליך העיקרי הוגשה בקשה לפסילת השופט בתיק, ושר החינוך ביקש לקבל ייצוג נפרד ביחס לבקשה לפסילת השופט, והשופט פסל את עצמו (עת״מ 32169-09-24 פורום המשפחות: משפחות שכולות למען שלום, פיוס וסובלנות נ׳ שר החינוך).

1. עניין חלוקת רישיונות נשק ע״י המשרד לביטחון לאומיבג״ץ 433/24 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ השר לביטחון לאומי. – העתירה ביקשה לבטל את רישיונות הנשק שהוענקו בחוסר סמכות. הבקשה לקבלת היתר לייצוג נפרד נדחתה על ידי היועצת המשפטית לממשלה מכיוון שנפתחה חקירה פלילית בנושא שמונעת את השלמת הבדיקות הנדרשות באשר לסעדים שביקשו העותרים.

מצב ההליך: טרם ניתן פסק דין בעתירה.

2. ניסיון להרחיב את ההיתר לייצוג נפרד שניתן לממשלה בבג״ץ בעניין גיוס חרדים – כאמור לעיל, בעתירה בעניין גיוס החרדים ניתן היתר לייצוג נפרד לממשלה בלבד, והובהר כי משרדי הממשלה ויתר גופי המדינה הרלוונטיים – ובראשם משרד הביטחון, צה״ל ומשרד החינוך – לא יהיו מיוצגים באופן פרטי. בתגובה ובניגוד להחלטת היועצת המשפטית לממשלה, הממשלה העבירה את החלטה מס׳ 1724 (30.4.2024), לפיה ״משמעות הייצוג הנפרד לממשלה בבג״ץ היא ייצוג נפרד לממשלה ולכל משרדי הממשלה וגופי המדינה הרלוונטיים״. בעתירה שהוגשה נגד החלטת הממשלה היועצת המשפטית לממשלה סירבה לבקשת הממשלה לייצוג נפרד בעתירה זו.

תוצאה: בא כוח הממשלה הודיע במסגרת ההליך כי הממשלה חזרה בה מהחלטתה. על אף ההסכמה בין הצדדים בסוגיה זו, בפסיקתו הדגיש בג"ץ את חשיבות סמכות הייצוג הבלעדית ואת העובדה כי אין משמעו של ייצוג נפרד ייעוץ נפרד.

3. החלת ״דין רציפות״ על חוק הגיוס – עתירה כנגד החלטת הממשלה להחיל דין רציפות על הצעת חוק הגיוס שהוגשה לכנסת הקודמת בשנת 2022.בג״ץ 4769/24 משמר הדמוקרטיה הישראלית נ׳ ועדת השרים לענייני חקיקה.

מצב ההליך: טרם ניתן פסק דין בעתירה.

4. מינוי ד״ר אודליה מינס למ״מ יו״ר הרשות השנייהבג״ץ 34680-08-24 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ שר התקשורת. – עתירה כנגד החלטת הממשלה למנות את מינס לתפקיד ממלאת מקום יו״ר הרשות השנייה, חרף התנגדות הייעוץ המשפטי לממשלה, שסבר כי היא אינה עומדת בתנאי הכשירות לתפקיד. הבקשה לייצוג נפרד נדחתה מכיוון שהמקרה אינו נמנה עם המקרים הנדירים והחריגים בהם יש מקום לאפשר ייצוג נפרד לממשלה.מכתב מאת המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מנהלי), עו״ד ד״ר גיל לימון, לשר המשפטים, יריב לוין, בנושא ״בקשתך לייצוג נפרד של הממשלה בשלוש עתירות״ (20.8.2024).

תוצאה: העתירה נדחתה, והשופט סולברג ציין במסגרתה כי לא היה מקום שלא להתיר לשר ייצוג נפרד. לדבריו, בנסיבות ש״בהן אין המדובר על אי-חוקיות ברורה וגלויה – [...] אין לשלול מרשות שלטונית את יומה בבית המשפט, היינו את הניסיון לשכנע את בית המשפט בחוקיות עמדתה״. הוא סבר כי עניין זה ״מרוחק מרחק רב מ׳אי חוקיות ברורה וגלויה׳״ ולכן היה מקום להתיר ייצוג נפרד לשר.

5. מינוי אליעזר (צ׳ייני) מרום לתפקיד פרויקטור הצפוןבג״ץ 19416-08-24 ברקת נ׳ ראש הממשלה. – עתירה כנגד החלטת הממשלה למנות את מרום לתפקיד ראש מטה היישום לשיקום ארוך טווח במשרד ראש הממשלה (״פרויקטור הצפון״), אף שהיועמ״שית הזהירה מפני ניגוד עניינים בשל מעורבותו של מרום בפרשת הצוללות, וקראה להשיב את העניין לבדיקה נוספת של ועדת המינויים. הבקשה לייצוג נפרד נדחתה מכיוון שהיועצת המשפטית לממשלה אמנם סברה שקיים קושי מהותי בהליך המינוי ובאישורו, אך לא קמה מניעה משפטית לאשר את המינוי. על כן, היא הבהירה כי ניתן להגן בהליך השיפוטי על ההחלטה.מכתב מאת המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מנהלי), עו״ד ד״ר גיל לימון, לשר המשפטים, יריב לוין, בנושא ״בקשתך לייצוג נפרד של הממשלה בשלוש עתירות״ (20.8.2024).

תוצאה: העתירה נמחקה לאחר שמרום הודיע על התפטרותו מתפקידו כפרויקטור הצפון.

6. קידום רפ״ק מאיר סויסה לסגן ניצב – עתירות כנגד החלטת השר לשעבר, בן גביר, לקדם את רפ״ק סויסה לדרגת סגן ניצב ולמנותו למפקד תחנת דרום תל אביב. הבקשה לייצוג נפרד נדחתה מכיוון שהעמדה המשפטית של הייעוץ המשפטי לממשלה היא שהמינוי נעשה שלא כדין ואין מדובר בסוגיה חוקתית או משטרית עקרונית.אביעד גליקמן ״קידום הקצין שהשליך רימון: נדחתה בקשת בן גביר לייצוג נפרד״ רשת 13 (2.9.2024). גם עתירתו של ח״כ בן גביר נגד החלטת היועצת המשפטית לממשלה שלא לאפשר לו ייצוג משפטי נפרד בעת שכיהן כשר לביטחון לאומי – נדחתה. פסק הדין שב והדגיש את מעמדה המחייב של חוות הדעת של היועצת המשפטית לממשלה ואת תפקידה כמייצגת המדינה בערכאות, וקבע כי מקרה זה אינו נכנס בגדרי המקרים החריגים שבהם היועצת המשפטית לממשלה מוסמכת להביא בפני בית המשפט את עמדתה החולקת של הרשות.בג״ץ הייצוג הנפרד, לעיל ה״ש 1.

מצב ההליך: טרם ניתן פסק דין

סיכום

מתוך הנתונים עולה מגמה ברורה והיא שהממשלה הנוכחית מבקשת באופן שיטתי לפעול בניגוד לעמדת היועצת המשפטית לממשלה, קרי – לפעול בניגוד לחוק. בכך, הממשלה פוגעת במעמדה של היועצת המשפטית לממשלה כשומרת הסף של שלטון החוק, ובערך היסודי של שלטון החוק. הנתונים מלמדים כי במקרים שבהם ניתן לממשלה היתר לייצוג נפרד, עמדת היועצת זוכה באופן עקבי לאשרור בבג״ץ, כך שנראה כי הממשלה מבקשת ייצוג נפרד כדי להצדיק באמצעותו החלטה או פעולה בלתי חוקית. ראוי לזכור כי הממשלה כפופה לחוק ולדין, ואינה עומדת מעליהם.