בצל המלחמה: מצרפי התקציב, סדרי העדיפויות וההשלכות של עליית הנטל הביטחוני
מאז פרוץ המלחמה חל שינוי חד בסדרי העדיפויות: זינוק בתקציב הביטחון ובגירעון, לצד שחיקה בשירותים האזרחיים ועלייה בתקצוב מגזרי. אם לא יחול שינוי, בעשור הקרוב איכות השירותים הציבוריים תדרדר עוד ומנועי הצמיחה יפגעו פגיעה דרמטית
Photo by Chaim Goldberg/Flash90, Canva
תקציר
במסמך זה אנחנו מנתחים את תקציב 2025 למול מגמות העבר ובוחנים את ההשלכות האפשריות של ההוצאה הביטחונית המתוכננת על ההוצאה האזרחית ועל השירותים לאזרח.
מאז פרוץ המלחמה באוקטובר 2023 חל שינוי דרמטי בסדרי העדיפויות התקציביים. בניגוד למגמה ב־20 השנים האחרונות, תקציבי הביטחון והריבית עלו בצורה משמעותית — תקציב הביטחון נטו עלה מ־3.9 אחוזי תוצר ב־2019 ל־5.2 אחוזי תוצר ב־2025, ותשלומי הריבית עלו במידה ניכרת. ההוצאה האזרחית נטו, אף שמשקלה בתוצר לא השתנה (20.4%), השתנתה בהרכבה — משקל השירותים החברתיים ירד ובמקומו התווספו רזרבות מלחמה, תשתיות חירום ותקציבי מנהלת תקומה. הוצאות אלו מכבידות על המערכות הציבוריות, שצריכות להמשיך במשימותיהן הרגילות במקביל למתן מענה לצורכי המלחמה. בד בבד, בתקציב 2025 מתוכנן גירעון של 4.9%, והוא צפוי ככל הנראה להעלות את יחס החוב־תוצר למעל ל־,68% רמתו בשנת 2024. בנוסף, מרכיבים שונים בהוצאה הפכו מגזריים יותר, עם תקצוב שירותים שאינם משרתים את כלל הציבור, למשל בתוספות לבסיס התקציב עבור החינוך החרדי, סבסוד גיאוגרפי של תחבורה ציבורית והטיית המדיניות (המזיקה מראש) של מתן ההנחות בקרקע לטובת הגרלות לציבור החרדי.
בהסתכלות לעשור הקרוב, אנו מנתחים שני תרחישים המניחים כי הממשלה תעמוד בכללים הפיסקליים שאליהם התחייבה ותקיים את המלצות ועדת נגל: עמידה במגבלת ההוצאה בלבד, או עמידה במגבלת ההוצאה והגירעון כאחד. בשני התרחישים ההוצאה האזרחית צונחת. ההוצאה האזרחית בתרחישים אלו תצטמצם ב־5.5-4 נקודות אחוז תוצר עד 2034, ובמונחים ריאליים לנפש — נשחקת בעד 14%. תרחישים אלו, אף שאינם סבירים, ממחישים את המשמעות של המגבלות הפיסקליות הקיימות, את האיום שמציבים המשך ההתנהלות התקציבית הרגילה והעלייה המשמעותית בתקציב הביטחון על השירותים הציבוריים ופוטנציאל הצמיחה, וכפועל יוצא מכך את החשיבות העצומה שיש לסדר העדיפויות התקציבי של הממשלה.
לנוכח סיכונים אלו, אנו מציעים תוואי חלופי: העלאת נטל המס בהדרגה לרמה של נטל המס החציוני במדינות ה־OECD, לצד ביטול הנחות קרקע ופטורים בלתי יעילים וקיצוץ תקציבים מגזריים המעכבים צמיחה. מהלך זה יאפשר לממן את תוספת ההוצאות על הביטחון והריבית, לייצב את הגירעון על 2.5 אחוזי תוצר בטווח הבינוני, כך שיפחית את יחס החוב בהדרגה ל־65.5% עד 2034, ולהעלות במתינות את ההוצאה האזרחית ל־36.7 אחוזי תוצר. רמה זו של הוצאה אזרחית היא נמוכה בהשוואה בינלאומית, אך היא תאפשר להערכתנו השקעה נדרשת בתשתיות, צמצום פערים בחינוך, חיזוק ההשכלה הגבוהה והמחקר הישראלי ומשיכת עובדים טובים יותר למגזר הציבורי. שינויים אלו יסייעו לשמור על הביטחון הסוציאלי, הצמיחה ורמת החיים בישראל.
אנו מעריכים כי בלא העלאת מיסים שתרחיב את בסיס המס, שחרור כלל ההוצאה, שינוי סדר העדיפויות של הוצאות הממשלה כך שיוגדלו התקציבים התומכים בעליית הפריון ויצומצמו אלה הפוגעים בתמריצים להשתלבות כלכלית, וייצוב החוב הממשלתי ואחר כך הפחתתו בקצב איטי יותר ממה שנגזר ממגבלת הגירעון — איכות השירותים הציבוריים תתדרדר עוד וייפגעו מנועי הצמיחה. הבחירה בין שינוי סדרי העדיפויות ותוואי התקציב, עוד היום, לבין המשך התנהלות תקציבית הדוחה את ההתמודדות עם אתגרים משמעותיים לשלב שבו לא ניתן עוד להתעלם מהם, היא שתעצב את רווחתם של אזרחי ישראל, את פוטנציאל הצמיחה ואת היציבות הכלכלית של מדינת ישראל בעתיד הקרוב.