סקירה

מתקנים את הליך הרכבת הממשלה

| מאת:

אחד האתגרים המשמעותיים ביותר של הדמוקרטיה הישראלית כיום הוא הפיצול הפרלמנטרי המתחזק בשנים האחרונות, שמקשה על תפקוד הממשלה ופוגע ביכולת המשילות. כדי לפתור זאת יש צורך בעידוד חבירה לכדי מפלגות גדולות ולשנות את שיטת הבחירות והליך הרכבת הממשלה.

Shutterstock

רקע

כבר שנים רבות שמערכת המפלגות הישראלית מפוצלת במידה קיצונית, והמפלגות המצרפיות הגדולות, שמהוות אלטרנטיבה שלטונית - חלשות במיוחד. מצב זה פוגע ביכולת המשילות של ממשלות ישראל. אנו ממליצים לנקוט צעדים שיחוללו שינוי במערכת המפלגות בישראל, כך שיווצרו בה שתי מפלגות או שתי בריתות מפלגתיות גדולות, שיוכלו לשמש חלופות שלטוניות ברורות. הדרך היעילה להשיג יעד זה היא לחזק את המפלגות הגדולות באמצעות שינוי הכללים להרכבת ממשלה לאחר הבחירות. שינוי הכללים ידרבן את הבוחרים להצביע לרשימות גדולות ויעודד את הפוליטיקאים והמפלגות לחבור לרשימות משותפות או למפלגות גדולות. שינוי זה לא רק ישפר את יכולת המשילות, אלא גם יתרום להתמתנותן של המפלגות הגדולות, יחזק את יכולתה של האופוזיציה לבקר את הממשלה ויעניק ביטוי ישיר יותר להעדפות הבוחרים.

הפיצול הקיצוני של מערכת המפלגות בישראל - מבט היסטורי והשוואתי

אחד הכשלים העיקריים שממנו סובל המשטר הדמוקרטי בישראל הוא הפיצול הקיצוני של מערכת המפלגות. אמנם, סביר שבישראל תתקיים מערכת רב-מפלגתית, בשל השילוב בין ריבוי המגזרים בחברה הישראלית לבין שיטת בחירות יחסית-ארצית, המקלה על מפלגות להיבחר לכנסת; ואכן, מעולם לא קמה ממשלה המבוססת על מפלגה אחת בלבד, ומאז ומתמיד נזדקקה סיעת השלטון לקואליציה המורכבת מכמה סיעות. ואולם, משנות ה-70 ועד אמצע שנות ה-90 התבססה מערכת המפלגות על שני עוגנים יציבים, מפלגה גדולה במרכז-שמאל ומפלגה גדולה במרכז-ימין, שהיו גדולות באופן ניכר ממפלגות אחרות ודומיננטיות באופן מובהק בתוך הקואליציה שהרכיבו. לעומת זאת, החל מסוף שנות ה-90 הקצין מאוד הפיצול של מערכת המפלגות, והמפלגות הגדולות נחלשו באופן ניכר ואיבדו את הדומיננטיות שלהן.
חשוב להדגיש: נכון לעכשיו, לא מדובר ב"היערכות מחדש" (realignment) של המערכת הפוליטית, כלומר שינוי ממערכת יציבה אחת למערכת יציבה אחרת. שינוי כזה, שמקורו בשינוי בשסעים החברתיים שמוביל לשינוי במפת המפלגות, התרחש בישראל בשנות ה-70, עם המעבר מדומיננטיות של מפא"י למערכת תחרותית של שתי מפלגות. בניגוד לכך, כיום לא נראה שמערכת המפלגות בישראל צועדת לכיוון של היערכות מחדש, אלא דווקא לכיוון של המשך ואף הקצנת הפיצול – ריבוי המפלגות החדשות שהוקמו כדי להתמודד בבחירות לכנסת ה-21 מצביע גם הוא על מגמה זו.
הפיצול במערכת המפלגות בישראל, ובמיוחד חולשת המפלגות הגדולות, קיצוניים הן בהשוואה לעבר, הן בהשוואה לדמוקרטיות מפותחות אחרות. שני המדדים הבאים מצביעים על כך.

מספר המפלגות האפקטיבי בכנסת
מספר מפלגות אפקטיבי הוא מדד המשקלל את מספר המפלגות המיוצגות בבית המחוקקים עם גודלן היחסי. ככל שהמספר גדול יותר, כך מכהנות בפרלמנט יותר מפלגות הדומות בגודלן.
מספר המפלגות האפקטיבי בכנסת מאז סוף שנות ה-90 גבוה באופן ניכר בהשוואה לעבר ובהשוואה לדמוקרטיות מפותחות אחרות. מאז קום המדינה ועד לאמצע שנות ה-90 עמד מספר המפלגות האפקטיבי בכנסת על 6-3 (ומאמצע שנות ה-60 – על 4-3). השוואה למדינות אחרות מלמדת שמדובר בטווח סביר למערכת רב־מפלגתית. ואולם מאז בחירות 1999 עלה מספר המפלגות האפקטיבי, והוא עומד על 9-6. מדובר בטווח חריג בגובהו, שמעיד על שיסוע יוצא דופן במערכת המפלגות הישראלית.
ואכן, מערכת המפלגות בישראל משוסעת ומפוצלת, ובפער ניכר, מכל מערכת מפלגות אחרת בדמוקרטיות הפרלמנטריות הוותיקות, מלבד בלגיה. אלא שלא כדאי לנו להתנחם במצב בבלגיה, משום שבבלגיה מתקיימת מערכת מפלגות כפולה: בגלל המערכת הדו-לאומית, במדינה זו יש שתי מפלגות, מכל סוג, שאינן מתחרות זו בזו בבחירות (למשל מפלגה סוציאליסטית ואלונית ומפלגה סוציאליסטית פלמית).

מקור: עופר קניג ואור טוטנאור, "היחלשות המפלגות המצרפיות הגדולות: האם ישראל היא מקרה קיצון?", בתוך: מיכל שמיר וגדעון רהט (עורכים), הבחירות בישראל 2015 (ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2016), עמ' 34.

מקור: קניג וטוטנאור, 2016: 35.

היחלשות המפלגות הגדולות בכנסת
המדד הישיר ביותר להיחלשות המפלגות הגדולות הוא הצלחתן האלקטורלית, כפי שהיא מתבטאת בשיעור המושבים שלהן בפרלמנט. תרשים 3 מציג את שיעור המושבים המשותף של שתי הסיעות הגדולות בכנסת מאז 1965.התרשים נפתח בבחירות לכנסת ב-1965 משום שבחירות אלה מסמנות את ראשית מערכת המפלגות המודרנית בישראל: לראשונה התמודדו ברשימה משותפת שתי הרשימות הגדולות שבעתיד ייסדו את הליכוד (חירות והמפלגה הליברלית), וכן מפא"י ואחדות העבודה, שבעתיד יתאחדו (עם רפ"י) למפלגת העבודה. מאז ועד בחירות 1996, שתי הסיעות הגדולות החזיקו בקביעות בלמעלה מ-50% מהמושבים בפרלמנט – ומבחירות 1999 הן בקביעות מחזיקות בפחות מכך. גם במבט השוואתי, אף שגם במדינות אחרות סבלו המפלגות הגדולות משחיקה ניכרת בכוחן, חולשתן בישראל בולטת במיוחד. תרשים 4 מציג את גודלן המשותף בפרלמנט של הרשימות שבראשן עמדו המפלגות המצרפיות הגדולות ב-17 דמוקרטיות בשנים 2015-2006 – ישראל מדורגת במקום האחרון במדד זה.בכל מדינה זוהו המפלגות המצרפיות הגדולות, שכללו את כל המפלגות אשר היו לפחות פעם אחת בעמדה של מפלגת שלטון מאז 1966. בחלק מהשנים ובחלק מהמדינות תפעול זה גרם לכך שהחישוב התייחס ליותר מ-2 מפלגות במערכת בחירות נתונה: בישראל, למשל, בבחירות 2006, 2009 ו-2013 החישוב כלל את הליכוד, קדימה והעבודה. היו גם מקרים שבהן "מפלגות אחיות" נספרו כמפלגה אחת: המפלגה הליברלית והמפלגה הלאומית באוסטרליה, וכן גם הנוצרים-דמוקרטים (CDU) והנוצרים-סוציאליסטים (CSU) בגרמניה. בבלגיה נספרו כמפלגה אחת זוגות המפלגות האלה: שתי המפלגות הסוציאל-דמוקרטיות; שתי המפלגות הליברליות; ושתי המפלגות הנוצריות-דמוקרטיות..

מקור: קניג וטוטנאור, 2016: 32.

פגיעה במשילות
הפיצול הפרלמנטרי הקיצוני פוגע ביכולתה של הממשלה לתפקד – ובכך במשילות. כיוון שסיעת השלטון היא קטנה באופן יחסי, הרי שכדי להרכיב קואליציה עליה לנהל משא ומתן עם סיעות רבות ו"לשלם" להן מחירים שונים תמורת כניסתן לקואליציה. בהמשך, הקואליציה מתקשה לתפקד באופן לכיד ולהציג מדיניות אחידה: ראשית, הקואליציה מורכבת מיותר מדי סיעות וכוללת יותר מדי שרים, שחלקם ניתנו כ"תשלום" לסיעות הקטנות תמורת כניסתן לקואליציה. במקרים רבים הקואליציות גם אינן לכידות – וזאת משום שסיעת השלטון חייבת לצרף סיעות נוספות, גם כאלה שאינן מסכימות עם קווי יסוד במדיניותה, כדי לזכות לאמון הכנסת. שנית, סיעת השלטון הקטנה אינה באמת דומיננטית בממשלה – למעשה, כמעט תמיד היא אינה נהנית מרוב אפילו בתוך הקואליציה שלה-עצמה (ר' תרשים 5 להלן). בשל כך, סיעת השלטון מתקשה לנווט את הממשלה ולקדם מדיניות ברורה – הממשלה ממשיכה להיות נתונה לאיום של סחיטה על ידי סיעות קטנות, שמנצלות את פגיעותה של סיעת השלטון כדי לדרוש דרישות שונות מן הממשלה. סיעת השלטון מתקשה אפוא לקדם צעדים שהיא מעוניינת בהם, ולעומת זאת נאלצת לקדם צעדים שהיא אינה מעוניינת בהן – וזאת בשל לחצים מצד סיעות אחרות בקואליציה.
חשוב להבהיר: הרכבת קואליציה, לרבות ה"תשלומים" המוענקים למפלגות השונות, אינם בהכרח דבר שלילי. להרכבת קואליציה יש מעלות חשובות, כמו הכלת ציבורים שונים (המיוצגים על ידי מפלגות שונות) בתהליכי קבלת ההחלטות, מיתון דרישות נוקשות של מגזרים שונים או עמדות אידיאולוגיות נוקשות, ובאופן כללי הפגת מתחים ושסעים בחברה. ואולם בישראל, בשל הפיצול הקיצוני וחולשת המפלגות הגדולות, המחירים הכרוכים בהרכבת קואליציה ושימורה הפכו כבדים מדי, ומקשים על הממשלה לתפקד.
שני התרשימים הבאים מצביעים על קשיי התפקוד של הממשלה בהשוואה לעבר ולמדינות אחרות. תרשים 5 מציג את "גרעין השליטה" של סיעת השלטון בתוך הקואליציה, כלומר שיעור חברי הקואליציה שמשתייכים לסיעת השלטון. אפשר לראות ירידה ברורה בגודלו של גרעין השליטה מאז שנות ה-90: בניגוד לעבר, מאז 1996 כמעט בכל הממשלות שקמו לאחר הבחירות, פחות מ-50% מחברי הכנסת של הקואליציה השתייכו לסיעת השלטון (הדוגמה יוצאת הדופן היא ממשלת שרון ב-2003). תרשים 6 מציג את מספר הסיעות החברות בקואליציה בדמוקרטיות שונות, נכון לינואר 2018 – ומלמד שמספר החברות בקואליציה בישראל הוא גבוה במידה חריגה.

חולשת המפלגות הגדולות

שיטת הבחירות והליך הרכבת הממשלה
כללי המשחק המוסדיים מעצבים במידה רבה (אם כי לא באופן בלעדי) את התנהגות הבוחרים והמפלגות בכלל, ויש להם השפעה רבה על הפיצול הקיצוני וחולשת המפלגות הגדולות בישראל בפרט. ואכן, הן שיטת הבחירות והן הליך הרכבת הממשלה בישראל אינם מתגמלים חבירה למפלגות או רשימות גדולות.
הליך הרכבת הממשלה אינו מעניק כל יתרון לסיעות גדולות. כדי להקים ממשלה, סיעה חייבת להרכיב קואליציה שתזכה בהצעת אמון בכנסת. במילים אחרות, גודלה של סיעה אינו הגורם המכריע בשאלה אם היא תהפוך לסיעת השלטון – מה שמכריע הוא יכולתה להרכיב קואליציה רחבה. אמנם במרבית המקרים, תפקיד הרכבת הממשלה מוטל על ראש הסיעה הגדולה ביותר, והוא אכן מצליח להרכיב ממשלה, אך אין הכרח שכך יקרה. לאחר בחירות 2009 הטיל הנשיא את הרכבת הממשלה על נתניהו, מנהיג הליכוד, שאכן הצליח להרכיב ממשלה – אף שדווקא סיעת קדימה הייתה הסיעה הגדולה ביותר בכנסת.
שיטת הבחירות היא יחסית. אמנם אחוז החסימה אינו נמוך כפי שהיה בעבר (מאז בחירות 2015 הוא עומד על 3.25%), אך הוא אינו גבוה במיוחד, ומעודד רק חבירה של מפלגות קטנות, שייתכן שלא יעברו את אחוז החסימה, למפלגות אחרות. חשוב מכך – בישראל יש מחוז בחירה אחד בלבד של 120 נבחרים. בניגוד לכך, במרבית הדמוקרטיות מקובלים מחוזות בחירה רב-נציגיים, כלומר מחוזות שבכל אחד מהם נבחרים כמה נציגים לפרלמנט. שיטה זו יוצרת "אחוז חסימה אפקטיבי" גבוה, שמתמרץ מפלגות קטנות ואף בינוניות לחבור למפלגות אחרות כדי ליצור מפלגה אחת גדולה או גושי מפלגות גדולים – תמריץ שאינו קיים בישראל. בפועל, חבירה של שתי מפלגות או יותר לרשימה משותפת מניב לעתים תוצאות רצויות מבחינתן ולעתים תוצאות שאינן רצויות, לפי הנסיבות הפוליטיות הספציפיות – לדוגמה, החבירה של הליכוד וישראל ביתנו לרשימה משותפת בבחירות 2013  אכזבה (הרשימה המשותפת קיבלה 31 מנדטים, לעומת 42 מנדטים לשתי הרשימות הנפרדות בבחירות 2009), ואילו החבירה של מפלגת העבודה ומפלגת התנועה בבחירות 2015 הוכיחה את עצמה (24 מנדטים למחנה הציוני, 21 מנדטים לשתי המפלגות בנפרד ב-2013).

הבחירה הישירה
הסבר מוסדי מרכזי נוסף נוגע לאימוץ שיטת הבחירה הישירה לראשות הממשלה – שיטה שהופעלה בבחירות לכנסת ולראשות הממשלה ב-1996 ו-1999 ובבחירות המיוחדות לראשות הממשלה ב-2001. שיטה זו עודדה למעשה את הבוחרים לפצל את הצבעתם: להצביע בפתק אחד עבור ראש הממשלה המועדף עליהם, מועמד מפלגת העבודה או הליכוד; ובפתק השני – עבור רשימה קטנה יותר, שמשקפת עמדה אידאולוגית ספציפית או זהות מגזרית. שיטה זו החלישה את המפלגות הגדולות גם משום שהיא חיזקה מאוד את הפרסונליזציה של הפוליטיקה – המפלגות, התקשורת והציבור הרחב התמקדו פחות במפלגות, בפרט במפלגות הגדולות, והרבה יותר במועמדים לראשות הממשלה. ואכן, מהנתונים שהובאו קודם לכן אפשר לראות שהעלייה במספר המפלגות האפקטיבי והירידה בכוחן של המפלגות הגדולות החלו ב-1996 והתגברו מאוד ב-1999 – מערכות הבחירות לכנסת שבהן התקיימה גם בחירה ישירה לראשות הממשלה. מאז היה שיפור מינורי בלבד במצבן של המפלגות הגדולות, וגם הפיצול של מערכת המפלגות עדיין גבוה באופן ניכר לעומת המצב שקדם לבחירה הישירה.

תהליכים דמוגרפיים, חברתיים ופנים-מפלגתיים
לצד הבחירה הישירה, גם תהליכים דמוגרפיים וחברתיים תרמו להגברת הפיצול והיחלשות המפלגות הגדולות. המוני העולים שהגיעו מברה"מ-לשעבר לא הצביעו בשיעורים גבוהים למפלגות הגדולות, וחלקם תמכו במפלגות מגזריות חדשות שייצגו את ציבור העולים (ישראל בעלייה וישראל ביתנו); בדומה, שיעורם של בעלי זכות הבחירה החרדים, שכמובן מצביעים בעיקר למפלגות החרדיות, גדל; ואילו שיעורי ההצבעה של הבוחרים הערבים למפלגה העבודה צנחו בחדות מבחירות 1996.
חולשת המפלגות הגדולות נבעה גם מבעיות פנימיות בתוכן. הן העבודה והן הליכוד סבלו מאז שנות ה-90 מפיצולים, פרשיות שחיתות וקונפליקטים פנימיים. מפלגה העבודה סבלה במיוחד מכישלון תהליך אוסלו, שהרחיק ממנה מצביעים רבים, ומהיעדר מנהיגות יציבה ודומיננטית. הליכוד נפגע קשות לאחר הפיצול של חלק מחבריו לקדימה, אם כי הוא התאושש בצורה טובה יותר לעומת מפלגת העבודה.

מגמה עולמית
התהליכים שהתרחשו בישראל הם חלק ממגמה עולמית – גם בדמוקרטיות מפותחות אחרות גבר הפיצול במערכת המפלגות ונחלשו המפלגות הגדולות בעשורים האחרונים. תהליכים אלה הם חלק מתופעה המכונה "ירידת המפלגות", שבאה לידי ביטוי במגוון היבטים נוספים – ירידה בהיקפי החברות במפלגות, ירידה ברמת ההזדהות עם מפלגות ורמת האמון בהן, עלייה בניידות הקולות (מעבר בין מפלגות בין שתי מערכות בחירות), התחזקות הפרסונליזציה של הפוליטיקה (התמקדות במנהיגים בודדים על חשבון המפלגות), התחזקות תנועות אנטי-ממסדיות ופופוליסטיות, ירידה בשיעורי ההצבעה בבחירות ועוד.Russell J. Dalton and Martin P. Wattenberg, "Partisan Change and Democratic Process," In Russell J. Dalton Martin P. Wattenberg (eds.), Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies (Oxford: Oxford University Press, 2000), pp. 261-285. כל אלה נובעים משינויים חברתיים, כלכליים, תרבותיים וטכנולוגיים שהתרחשו בדמוקרטיות המפותחות, בעיקר המערביות, בעשורים האחרונים, והובילו להיחלשות כללית של הקשר בין מפלגות לחברה.Gideon Rahat and Ofer Kenig, From Party Politics to Personalized Politics? Party Change and Political Personalization in Democracies (Oxford: Oxford University Press, 2018). לא כל התופעות האלה בהכרח מעידות על ירידת המפלגות. כאמור, ירידה בהזדהות ובנאמנות המפלגתית יכולה להיות חלק מתהליך של היערכות מחדש של מערכת המפלגות, אם היא תוביל בסופו של דבר לגיבוש נאמנויות חדשות. מעבר לכך, יש חוקרים הטוענים שלא מדובר ב"ירידה" של המפלגות אלא ב"הסתגלות" שלהן לתנאים המשתנים. לדוגמה, אפשר לטעון שהתרחקותן של המפלגות מהחברה לא מעידה על היחלשותן, אלא נובעת מכך שהמפלגות לא צריכות עוד להסתמך על משאבים הם מגייסים מציבור תומכיהן (למשל דמי חבר), משום שהן מסתמכות באופן הולך וגובר על משאבי המדינה. ר' למשל Ingrid Van Biezen and Petr Kopecký, "The State and the Parties: Public Funding, Public Regulation and Rent-Seeking in Contemporary Democracies," Party politics 13, 2 (2007): 235-254.
ואולם בישראל הפיצול של מערכת המפלגות והיחלשות המפלגות הגדולות הם קיצוניים במיוחד, כפי שמעידים המדדים ההשוואתיים שפורטו לעיל. לפיכך יש למצוא הסברים ספציפיים יותר למקרה הישראלי, כדוגמת ההסברים שהוצגו קודם לכן.

איך מתקנים את השיטה: ראש המפלגה הגדולה הוא ראש הממשלה

יש כמה הצעות אפשריות לתיקונים מוסדיים שעשויים לסייע לצמצם את הפיצול הפוליטי בישראל ולחזק את המפלגות הגדולות. דוגמה אחת שכבר הוזכרה היא מעבר לבחירות אזוריות במחוזות בחירה רב-נציגיים. תיקון מומלץ אחר הוא שימוש בכספי מימון המפלגות כדי לעודד את החיים הפנימיים במפלגות – למשל לתגמל הליכים דמוקרטיים (כמו פריימריז) ופעילות רעיונית-אידאולוגית במפלגות. מסמך זה יתמקד באמצעי המוסדי המשמעותי ביותר שיכול לסייע בהקטנת הפיצול וחיזוק המפלגות הגדולות – שינויים בהליך הרכבת הממשלה.

אף שהפיצול הקיצוני של מערכת המפלגות בישראל מאז סוף שנות ה-90 אינו תוצר הכרחי של שיטת הממשל, הרי שההליך הנוכחי להרכבת ממשלה מאפשר את הפיצול הקיצוני ואינו מספק תמריצים לצמצומו או לחיזוק המפלגות הגדולות. הדבר מצדיק לשקול ברצינות לשנות את ההליך הקיים.

מטרת שינוי כזה היא לתמרץ הן את הבוחרים והן את המפלגות להתנהג באופן שיוביל ליצירת שתי מפלגות או בריתות מפלגתיות גדולות, שיוכלו לשמש חלופות שלטוניות ברורות. לשם כך, ההצעה כוללת שני סעיפים עיקריים, יודגש כבר עתה ששניהם נוגעים רק להרכבת ממשלה מיד לאחר הבחירות, ולא בהמשך כהונתה של הכנסת, לאחר שכבר הורכבה ממשלה:הצעה זו הופיעה אצל: מתיו ס' שוגארט, "רפורמה פוליטית-מוסדית בישראל: מבט השוואתי", בתוך: גדעון רהט, שלומית ברנע, חן פרידברג ועופר קניג (עורכים), תיקון שיטת הממשל בישראל (ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2013), עמ' 711-678.

  • ראש הרשימה הגדולה ביותר שנבחרה הוא שירכיב את הממשלה לאחר הבחירות ויעמוד בראשה;
  • לא תידרש הצבעת אמון לצורך אישור הממשלה החדשה.

לפי הצעה זו, לאחר הבחירות ירכיב חבר הכנסת העומד בראש הרשימה הגדולה ביותר ממשלה ויציג אותה מעל במת הכנסת, בלי שיהיה צורך לקבל את אמון הכנסת לשם כך. מדובר אפוא בשינוי המצב הקיים בשני היבטים: ראשית, כיום הנשיא מטיל את הרכבת הממשלה על חבר כנסת לפי שיקול דעתו – ואילו לפי ההצעה, מי שירכיב את הממשלה לאחר הבחירות יהיה בהכרח ראש הרשימה הגדולה שנבחרה; שנית, כיום הממשלה קמה רק לאחר הצבעת אמון בכנסת, ואילו לפי ההצעה לא יהיה צורך בהצבעה כזו.

עם זאת, לפי ההצעה יישמרו "שסתומי ביטחון" המאפשרים להחליף את הממשלה או להקדים את הבחירות, וזאת כדי למנוע מצב של קיפאון – כלומר ממשלה ששורדת, אך לא מצליחה למשול בשל רוב מובהק בכנסת נגדה. ראשית, כבר לאחר הבחירות, אם יתברר לראש הסיעה הגדולה ביותר כי אין ביכולתו להרכיב ממשלה שתוכל לתפקד ולמשול, הוא יוכל להודיע ביזמתו כי אין ביכולתו להרכיב ממשלה. במצב כזה יטיל הנשיא על חבר כנסת אחר את תפקיד הרכבת הממשלה – וממשלה זו תצטרך לזכות בהצבעת אמון בכנסת על מנת לקום. שנית, יישארו רוב המנגנונים הקיימים להחלפת ממשלה או הקדמת הבחירות (מלבד זה הנוגע לאי-אישור תקציב – ר' בהמשך): החלפת ממשלה באי-אמון קונסטרוקטיבי (הצגת ממשלה חלופית שזוכה לתמיכת לפחות 61 ח"כים); פיזור הכנסת לפי חוק, או לפי החלטת ראש הממשלה בהסכמת נשיא המדינה; סיום כהונתה של הממשלה בנסיבות שונות, ובהן החלטה של ראש הממשלה להתפטר או נבצרות דרך קבע/פטירה של ראש הממשלה. בהערה מוסגרת יצוין כי במסגרת התיקונים המוצעים, כדאי גם לבטל את התנאי שלפיו אם לא התקבל חוק התקציב תוך שלושה חודשים מתחילת השנה, הכנסת מתפזרת ונערכות בחירות מוקדמות; תנאי כזה אינו מקובל בדמוקרטיות אחרות, והוא מאפשר לסיעות הקטנות ללחוץ על סיעת השלטון להיעתר לתביעות שונות שלהן במסגרת הדיונים על התקציב.

מבט השוואתי

ההצעה כוללת שני תיקונים. השילוב בין שניהם אינו קיים בדמוקרטיות אחרות. עם זאת, כל תיקון בפני עצמו אינו מיוחד:
רק בדמוקרטיות בודדות (למשל יוון ובולגריה) קבוע בחוק שהרכבת הממשלה תוטל על ראש הרשימה הגדולה ביותר. עם זאת, במדינות רבות מקובל שעם היוודע תוצאות הבחירות מוטלת הרכבת הממשלה על ראש הרשימה הגדולה. במובן זה, ההצעה מבקשת לעגן בחקיקה פרקטיקה המקובלת במדינות רבות.
היעדר דרישה להצבעת אמון כתנאי להקמת ממשלה מקובלת בדמוקרטיות רבות. היא מכונה "פרלמנטריזם שלילי", בניגוד ל"פרלמנטריזם חיובי" הקיים כיום בישראל, ובו יש דרישה להצבעת אמון כזו. בין הדמוקרטיות שבהן אין דרישה כזו – איסלנד, פורטוגל, אוסטריה, הולנד, דנמרק, שבדיה, נורבגיה, יפן וניו זילנד.לפירוט, ר' יוחנן פלסנר וגדעון רהט, תכנית לתיקון שיטת הממשל בישראל (ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2015). החלוקה המדויקת מורכבת יותר, שכן יש מדינות שיש בהן אפשרות לקיים הצבעה כזו אך היא אינה חובה; או שאין בהן דרישה להצבעת אמון, אך אם למעלה מ-50% מחברי הפרלמנט מתנגדים להקמת הממשלה – היא לא קמה. ואולם השורה התחתונה היא שהיעדר דרישה להצבעת אמון היא דגם מקובל להרכבת ממשלות בדמוקרטיות אחרות.

המודל המוצע: יתרונות וחסרונות

יתרונות
חיזוק המפלגות הגדולות – הידיעה שראש הרשימה הגדולה הוא שיעמוד בראשות הממשלה תמריץ את הבוחרים להצביע למפלגות/רשימות הגדולות ואת הפוליטיקאים והמפלגות לחבור לרשימות/מפלגות גדולות. בשל כך, יש סבירות גבוהה שבסופו של דבר ייבחרו לכנסת שתי רשימות גדולות, אחת במרכז-ימין ואחת במרכז-שמאל, לצד רשימות מעטות נוספות – ככל הנראה מפלגות סקטוריאליות מובהקות, שעבורן ועבור בוחריהן, השאלה מי ירכיב את הממשלה היא משנית בחשיבותה. כך תתבסס שוב מערכת המפלגות בישראל על שני עוגנים, כפי שהיה עד לסוף שנות ה-90.

  • הגדלת יכולת המשילות של הממשלה
    • ראשית, כוח המיקוח של מפלגות קטנות ופוליטיקאים יחידים ישוב לרמה מתקבלת על הדעת. כוח המיקוח שלהם במהלך הרכבת הממשלה יפחת במיוחד באופן ניכר, משום שראש הסיעה הגדולה לא יזדקק לסיעות אחרות כדי להרכיב ממשלה (בשל ביטול הצבעה האמון).
    • שנית, הממשלות שיקומו יהיו קטנות ולכידות יותר, ולכן גם יעילות יותר – זאת, משום שסיעת השלטון לא תצטרך לצרף סיעות לקואליציה רק לשם הקמת ממשלה, ולא תצטרך להעניק לסיעות אחרות "תשלומים" בצורת צירוף שרים רבים לממשלה.
    • שלישית, סיעת השלטון עצמה תהיה גדולה הרבה יותר, ולכן גם יקל עליה לנווט את הממשלה.
  • חיזוק האופוזיציה – הגדלת יכולת המשילות של הממשלה לא תחליש את האופוזיציה, אלא להפך. בניגוד לאופוזיציה המפוצלת והמפולגת כיום, בשיטה המוצעת האופוזיציה תתבסס על סיעה אחת גדולה, ובאופן כללי מספר הסיעות החברות בה יקטן. האופוזיציה תהיה אפוא לכידה הרבה יותר, והדבר יסייע לה לפעול באופן מאוחד מול הממשלה ולהציג חלופה מגובשת לה.הטענה שחיזוק המפלגות או הרשימות הגדולות יחזק גם את האופוזיציה מופיעה אצל: אור טוטנאור, עזר כנגדה: האופוזיציה בכנסת ישראל (ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2013). 
  • התמתנות של המפלגות הגדולות – לפי הגישות המקובלות במדע המדינה, כאשר מערכת המפלגות מבוססת על שתי רשימות גדולות, הדבר מעודד את שתיהן להתמתן ולהתקרב למרכז המפה הפוליטית, וזאת משום ששתיהן נאבקות בעיקר על קהל מצביעי המרכז, שאינו קהל "שבוי" אלא יכול לבחור בכל אחת מהן. במדינה כמו ישראל, שבה יש שסעים פוליטיים-חברתיים עמוקים, יש חשיבות רבה במיוחד לכך. עם זאת, המציאות מוכיחה שגם כאשר מערכת המפלגות מבוססת על שתי מפלגות, בנסיבות שונות תיתכן דווקא הקצנה (למשל בקרב הרפובליקאים בארה"ב או הלייבור בבריטניה כיום).
  • ביטוי ישיר יותר להעדפות הבוחרים – כיום, חלק ניכר מהבוחרים לא יודעים באיזו ממשלה הם מביעים תמיכה. הכוונה אינה רק לבוחרי הסיעות הקטנות, שחלקן יכולות וצפויות להצטרף לכל ממשלה שתקום, אלא גם לבוחרי הרשימות הגדולות. אמנם בוחרים אלה מביעים תמיכה במפלגת שלטון ספציפית, אך גם הם לא יודעים בבירור כיצד תיראה הממשלה שהם מביעים בה תמיכה – מי יהיו השותפות הקואליציונית ומה יהיו קווי היסוד והמדיניות שאותה ממשלה תקדם. בשיטה המוצעת, רוב-רובם של הבוחרים יצביעו לאחת משתי הרשימות הגדולות, המהוות חלופות שלטוניות, ולכן בהכרח יביעו את עמדתם לגבי הממשלה שבה הם תומכים. במקביל, הם גם ידעו טוב יותר כיצד ממשלה זו תיראה: ראשית, רוב שיתופי הפעולה בין מפלגות יתקיימו עוד לפני הבחירות, כחלק מהתמודדותן ברשימה משותפת ואף איחוד בין מפלגות (ולא, כמו היום, אחרי הבחירות, במסגרת המשא ומתן הקואליציוני), ולכן הבוחרים ידעו על כך בבואם להצביע; שנית, בשל הפחתת כוח המיקוח של הסיעות הקטנות שבכל זאת ייבחרו לכנסת, יכולתן של סיעות אלה להשפיע על קווי היסוד של הממשלה ועל התנהלותה תקטן, כך שבוחרי הרשימות הגדולות ידעו בסבירות גבוהה יותר מה תהיה המדיניות שהרשימה שבה בחרו תבקש לקדם כשתגיע לשלטון.

חסרונות
לצד היתרונות הבולטים של הצעה זו, יש להביא בחשבון גם את חסרונותיה. החיסרון הראשון כבר צוין – מדובר בשיטה שאינה קיימת בדמוקרטיות אחרות, ומכאן שהשלכותיה המדויקות אינן ידועות.

מעבר לכך, בשיטה המוצעת יש אפשרות להקמת ממשלת מיעוט – ממשלה שאינה זוכה לרוב בכנסת, אך אינה מופלת או מוחלפת מסיבות שונות (היעדר רוב של 61 ח"כים שיתמכו בממשלה חלופית במסגרת אי-אמון קונסטרוקטיבי; חוסר רצון של חברי הכנסת לפזר את הכנסת ולהקדים את הבחירות). בהיעדר רוב בכנסת, ממשלה כזאת תיאלץ, בלית בררה, ליצור קואליציות אד הוק לכל נושא שיעלה לחקיקה, כמובן בתמורה לתשלומים שונים לאותן סיעות שיתמכו בממשלה. במצב קיצוני, ייתכן שניקלע למצב של "קיפאון", שבו הממשלה לא מודחת אך גם אינה מצליחה למשול.

עם זאת, חשוב לזכור שיש עדיין סבירות גבוהה שתקום ממשלת רוב – משום שהסיעות הגדולות יהיו הרבה יותר גדולות מאשר היום, ומשום שחלק מהסיעות הקטנות יבקשו להצטרף לקואליציה כדי ליהנות, למשל, מתפקידי שרים. בנוסף, ממשלת מיעוט אינה בהכרח דגם שלילי – בחלק מהדמוקרטיות המבוססות ביותר, כמו שבדיה, דנמרק ונורבגיה, זהו הדגם נפוץ במשך עשרות שנים, וממשלות מיעוט רבות מתפקדות בצורה משביעת רצון. גם יצירת קואליציות אד הוק אינן בהכרח דבר שלילי, בין היתר משום שהן יכולות לקדם אינטרסים של מגזרים שאינם מיוצגים בממשלה. בהקשר הישראלי, ממשלות מיעוט יכולות לנסות לגייס לצורך הצבעות ספציפיות את תמיכת הסיעות הערביות, ובכך לשפר את הייצוג הפוליטי של הציבור הערבי.

סכנה נוספת היא שמעמדה של הכנסת מול הממשלה עלול להיחלש, כיוון שיילקח ממנה אחד מתפקידיה העיקריים – הבעת אמון בממשלה. בשל כך, ומשום חלקה החשוב במנגנוני האיזונים והבלמים בדמוקרטיה הישראלית, רצוי לחזק את כוחה של הכנסת, בעיקר את יכולת הפיקוח שלה על הרשות המבצעת, כצעד משלים לתיקונים המוצעים. אפשר להשיג זאת באמצעות רפורמה כוללת בהתנהלותן של ועדות הכנסת ועל ידי חיזוק כלי הפיקוח של הכנסת על הממשלה.להמלצות מפורטות, ר' חן פרידברג, איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח? המלצות עיקריות (ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2018).

סיכום

במסמך זו הוצגה הצעה לתיקון הליך הרכבת הממשלה בישראל – ראש הרשימה הגדולה ביותר בבחירות הוא שירכיב את הממשלה, ללא צורך בהצבעת אמון בכנסת. מדובר בשינוי רדיקלי, שמטרתו לתקן את אחד הכשלים המרכזיים של הדמוקרטיה הישראלית בימינו – הפיצול הקיצוני של מערכת המפלגות בכלל וחולשת המפלגות הגדולות בפרט, שפוגעים ביכולת המשילות של הממשלה. ואכן, תיקון זה ישנה באופן משמעותי את מערכת המפלגות בישראל – הוא צפוי להקטין את הפיצול הפוליטי ולחזק מאוד את המפלגות או בריתות המפלגות הגדולות, וכמו כן לתרום להתמתנות המפלגות הגדולות (והפוליטיקה הישראלית בכלל), חיזוק יכולת הבקרה של האופוזיציה על הממשלה ומתן ביטוי ישיר יותר להעדפות הבוחרים. לפיכך, הצעה זו היא בגדר "תרופה" הנדרשת כדי לטפל באחד מחולייה הקשים של הדמוקרטיה הישראלית. ואולם לצדה יש לבצע תיקונים אחרים בשיטת הממשל – הן תיקונים נוספים הדרושים לחיזוק המפלגות, כמו עידוד פעילות פנים-מפלגתית, בפרט פעילות רעיונית-אידאולוגית והליכים דמוקרטיים; הן תיקונים בתחומים אחרים, כמו חיזוק יכולת הפיקוח של הכנסת על הממשלה.