מורה נבוכים לתהליך הרכבת הממשלה

כשבוע לאחר הבחירות לכנסת ה-19 ולאחר שהוגשו לו תוצאות הבחירות הרשמיות, זימן אליו נשיא המדינה, שמעון פרס, את נציגי הסיעות כדי לשמוע על מי הן ממליצות להטיל את התפקיד להרכיב את הממשלה. לאחר ששמע את דברי הנציגים הטיל פרס על נתניהו את התפקיד ובכך החל התהליך החשוב שבסופו תושבע הממשלה ה-33 של מדינת ישראל.

מי מרכיב את הממשלה?

בישראל ממנה נשיא המדינה את חבר הכנסת שינסה להרכיב ממשלה. הוא עושה זאת לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות שנבחרו לפרלמנט. בדרך כלל מוטל התפקיד על מנהיג המפלגה הגדולה ביותר, אך אין זה הכרחי. לשון החוק בישראל אינה מחייבת זאת ומותירה בידי הנשיא שיקול דעת רחב. ואמנם, בבחירות 2009, זכתה קדימה במושב אחד יותר מאשר הליכוד (28 לעומת 27). בהתאם, דרשה מנהיגת קדימה, ציפי לבני, לקבל מהנשיא את התפקיד להרכיב את הממשלה. אולם הנשיא פרס בחר להטיל דווקא על בנימין נתניהו את הרכבת הממשלה, אחרי שנוכח לדעת בעקבות התייעצויות שקיים עם נציגי הסיעות כי לנתניהו תמיכה רחבה יותר, ולכן סיכוי רב יותר להצליח במשימה. דומה שהפעם, בעקבות תוצאות בחירות 2013, לא הייתה התלבטות של ממש: מרבית הסיעות המליצו לנשיא פרס להפקיד את הרכבת הממשלה בידיו של נתניהו, מנהיג הרשימה הגדולה בכנסת ה-19.

לפי מודל אחר של הרכבת ממשלה, הסמכות למנות מרכיב לממשלה אינה מופקדת בידי ראש המדינה, אלא החוק קובע מפורשות כי ראש המפלגה הגדולה יקבל את ההזדמנות הראשונה לנסות ולהרכיב ממשלה. החוקה היוונית, למשל, מציינת שהזכות להרכיב ממשלה תוענק קודם כול לראש המפלגה הגדולה ביותר. אם הוא נכשל ימונה להרכיב את הממשלה ראש המפלגה השנייה בגודלה, וכך הלאה. במדינות אחרות, דוגמת הולנד ובלגיה, קיים תהליך שונה מעט: בגלל תפיסת המלך כדמות לא מפלגתית ומנותקת מהפוליטיקה היום-יומית, לא הוא זה שמאתר את האדם בעל הסיכוי הרב ביותר להרכיב ממשלה. במקום זאת, ממנה המלך לצורך כך דמות סמלית – בדרך כלל פוליטיקאי לשעבר – עתירת ניסיון ויוקרה, אך אדם שאין לו עוד נגיעה ישירה לפוליטיקה. זה האחרון (המכונה informateur) מנהל מגעים עם ראשי המפלגות ומזהה תוך כדי שיחות עמם את בעל הסיכויים המרביים להרכיב ממשלה. אחרי שזיהה את המרכיב הפוטנציאלי הוא מוסר את שמו למלך, והלה ממנה אותו רשמית למרכיב הממשלה.

כמה זמן אורך התהליך והאם יש הגבלת זמן ("דֶּד לַיְן")?

אחרי שהוטלה על נתניהו המשימה להרכיב ממשלה (במוצאי שבת 2 בפברואר 2013) עומדים לרשותו 28 ימים להשלמת המלאכה. אם יזדקק, יוכל נתניהו לבקש מנשיא המדינה ארכה של עד 14 ימים נוספים. בתום פרק זמן זה רשאי הנשיא להטיל מחדש על חבר כנסת אחר את מלאכת הקמת הממשלה. הפעם מוגבל הזמן ל-28 ימים, ללא אפשרות הארכה.

הזמן שאורך תהליך הרכבת הממשלה בישראל היה במהלך ההיסטוריה 20–100 ימים. ישראל אינה חריגה בעניין זה בהשוואה למדינות אחרות. כך, למשל, בהולנד ובבלגיה נמשכת לעתים הרכבת הממשלה זמן רב יותר. בלגיה היא השיאנית בתחום: לא פחות מ-541 ימים חלפו בין הבחירות שנערכו ביוני 2010 ועד שהושבעה סוף-סוף ממשלה חדשה בדצמבר 2011. בהולנד, חלפו בשנת 1977 208 ימים מהבחירות הכלליות ועד השבעת ממשלה חדשה. באוסטריה נדרשו 123 ימים להרכיב ממשלה לאחר הבחירות של 1999.

בישראל תהליך הרכבת הממשלה בשני העשורים הראשונים היה ממושך יותר מכיום. ב-1955 חלפו לא פחות מ-100 ימים בין הבחירות לכנסת השלישית ועד השבעת הממשלה החדשה. לאחר הבחירות לכנסת החמישית (1961) חלפו 79 ימים עד השבעת הממשלה החדשה. לעומת זאת, בשני העשורים האחרונים נמשך התהליך כחמישים ימים לכל היותר. יש לציין כי מדובר בערכי "ברוטו", דהיינו משך הזמן החולף בין יום הבחירות לבין מועד השבעת הממשלה. אם ננכה מתקופה זו את הימים שחלפו מאז הבחירות ועד המועד שבו הטיל נשיא המדינה על המועמד הראוי את התפקיד להרכיב ממשלה, משכי הזמן הפורמליים קצרים אפילו יותר.

סוגי קואליציה ומספר המפלגות השותפות

כיוון שבמדינת ישראל זקוקה הממשלה הנכנסת לאמון הכנסת, וכיוון שמעולם לא זכתה מפלגה יחידה ברוב, היו כל הממשלות בה ממשלות קואליציוניות. כלומר, כל הממשלות כללו שתי מפלגות לפחות (הלכה למעשה, כל ממשלה חדשה כללה שלוש שותפות לפחות). המחקר נוהג להבחין בין שלושה סוגים עיקריים של ממשלות קואליציוניות: קואליציה עודפת; קואליציה זוכה מינימלית; וקואליציית מיעוט (להרחבה ראו מחול השדים הקואליציוני).

קואליציה עודפת (oversized coalition) היא קואליציה הכוללת כמה מפלגות שכוחן המשותף עולה על המספר הדרוש כדי להבטיח רוב בפרלמנט. פרישת אחת המפלגות לא תביא בהכרח לידי איבוד מעמדה של הממשלה כממשלת רוב. במילים אחרות, יש בה מפלגות "מיותרות", לפחות מהבחינה המתמטית. המונח הרווח בתקשורת לקואליציה מסוג זה היא "ממשלה רחבה", ומקרה פרטי שלה הוא "ממשלת אחדות". קואליציה זוכה מינימלית (minimal winning coalition) כוללת כמה מפלגות, שכוחן המשותף מבטיח רוב מינימלי בפרלמנט (חצי מהמושבים בפרלמנט + מושבים אחדים). בקואליציה כזאת פרישת אחת השותפות משמעותה איבוד הרוב הפרלמנטרי. קואליציית מיעוט (minority coalition) כוללת כמה מפלגות שכוחן המשותף אינו מבטיח רוב פרלמנטרי.

עד כה כל הממשלות שהורכבו לאחר הבחירות השתייכו לאחד משני הסוגים הראשונים. מתוך 19 הממשלות הללו, יש רוב ברור לקואליציות עודפות. רק שלוש ממשלות נשענו על קואליציה זוכה מינימלית: שתי הממשלות של בגין (לאחר הבחירות של 1977 ו-1981) והממשלה השנייה של רבין (לאחר הבחירות של 1992).

הנטייה להרכיב ממשלה שתסתמך על רוב פרלמנטרי רחב מתבטאת גם במספרן הגדול  יחסית של מפלגות הנכללות בממשלה. הקואליציה היוצאת, למשל, כללה שש  שותפות: ליכוד, ישראל ביתנו, עצמאות, יהדות התורה, הבית היהודי וש"ס. ישראל דומה, בהיבט זה, לפינלנד ולבלגיה שגם בממשלותיהן נכללות כיום שש מפלגות. אולם, במרבית הדמוקרטיות הפרלמנטריות מספר המפלגות נמוך יותר, ונע בין מפלגה יחידה לשלוש מפלגות (ראו תרשים 1).

תרשים 1: ממשלות מרובות מפלגות
(מס' המפלגות השותפות בממשלה, דצמבר 2012)

עקרון היחסיוּת וגודל הממשלה (מספר השרים)

מחקרים השוואתיים, שבחנו את הקצאת מספר השרים עבור כל שותפה קואליציונית, הצביעו על עקרון היחסיוּת, אשר לפיו החלוקה נעשית בצורה המשקפת את משקלה היחסי של כל שותפה בקואליציה. שותפה גדולה תקבל תפקידי שרים רבים יותר משותפה קטנה. עקרון היחסיוּת ידוע יותר בעגה הפוליטית הישראלית בכינוי הרווח "מפתח מפלגתי", המבטא חלוקה לפי מפתח של שר אחד עבור כל X חברי כנסת. נניח שייקבע במסגרת המשא ומתן הקואליציוני שהמפתח יהיה שר אחד על כל 4 חברי כנסת, אז נוכל לצפות שמפלגת יש עתיד תקבל 4–5 שרים, הבית היהודי תקבל 3 שרים, וכך הלאה. באופן טבעי, אין מדובר במדע מדויק וייתכנו חריגות מהמפתח. כך יכולה מפלגה לוותר על תיק אחד בתמורה לקבלת תיק בכיר (אוצר, ביטחון או חוץ). לחילופין, ניתן להגיע לאיזון גם בהקצאת משרות נוספות, כגון סגני שרים או ראשי ועדות פרלמנטריות. יהדות התורה, למשל, נוהגת שלא לקבל על עצמה תפקידי שרים ומפוצה בקבלת ראשות ועדת הכספים או משרות של סגני שרים.

לעתים קרובות נשמר עקרון היחסיוּת באשר לשותפות הקואליציוניות, אולם מפלגת השלטון מקבלת מספר שרים גבוה יותר ממשקלה היחסי בקואליציה. הקצאת מספר השרים בממשלה שקמה לאחר בחירות 2009 ממחישה זאת היטב. ארבע השותפות קיבלו מספר שרים על פי מפתח של שר עבור כל 3 חברי כנסת: לישראל ביתנו הוקצו 5 שרים, למפלגת העבודה גם כן 5 (מעט מעבר למפתח), לש"ס 4 ולבית היהודי – שר יחיד. כאמור, יהדות התורה בחרה שלא לקבל תפקיד שר, אך לליכוד, מפלגתו של ראש הממשלה, הוקצו 15 שרים, כאמור, הרבה מעבר למשקלה היחסי ומעבר למפתח המפלגתי (ראו תרשים 2).

תרשים 2: חלוקת מספר השרים בממשלה שהוקמה לאחר בחירות 2009

מספר השרים המכהנים בממשלה צמח לאורך השנים בצורה ניכרת. בממשלה הראשונה (הושבעה ב-1949) היו חברים 12 שרים בלבד. הממשלה היוצאת (הושבעה ב-2009) מנתה 30 שרים ועוד 9 סגני שרים והייתה הגדולה בהיסטוריה. עד 1966 נשמר מספר השרים בממשלה על רמה של 18 לכל היותר. עלייה משמעותית חלה בממשלה שהוקמה לאחר בחירות 1969, בעיקר עקב היותה ממשלה רחבה, שהיו חברות בה שתי הרשימות הגדולות – המערך וגח"ל. ממשלה זו שכונתה "ממשלת  ליכוד לאומי" מנתה 24 שרים. גם ממשלות האחדות של שנות השמונים היו עתירות שרים. לאחר התמתנות במספר השרים, שחלה בין היתר בשל הוראה בחוק שהגבילה את גודל הממשלה ל-18 שרים (ההוראה בוטלה ב-1999), חזרו ארבע הממשלות האחרונות להיות גדולות מאוד. השיא, כאמור, עומד על 30 שרים בממשלתו היוצאת של בנימין נתניהו (ראו תרשים 3).

התרשים מציג את מספר השרים בממשלות שהורכבו לאחר בחירות. הערכים מציינים את מספר השרים ביום השבעת הממשלה ועד שבוע לאחר השבעתה (לעיתים צורפו שרים ימים ספורים לאחר ההשבעה הרשמית).

מספר השרים הרב של הממשלה היוצאת מבטא ערך יוצא דופן בהשוואה למספר השרים בדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות. בקנדה (38 שרים) ובצרפת (34) יש נכון להיום יותר שרים מאשר בישראל, אך בשאר המקרים מספר השרים קטן בהרבה. כך, למשל, כוללות הממשלות הנוכחיות בשוודיה 25 שרים, בבריטניה 22 שרים, בגרמניה 17 שרים ובהולנד 13 שרים.

החריגוּת של גודל הממשלה בישראל מקבלת משנה תוקף כאשר מעמידים אותה בהשוואה לגודל בית הנבחרים (הפרלמנט). בראשית דרכה של הממשלה הנוכחית כיהנו בממשלה 30 שרים ו-9 סגני שרים, כמעט שליש מחברי הכנסת. יחס כל כך גבוה בין גודל ממשלה לבין גודל פרלמנט אי-אפשר למצוא באף לא מדינה אחת. תרשים 4 משקף את החריגות הזו. אפילו בלי להחשיב את תפקידי סגני השרים, 29 שרים מתוך 120 חברי כנסת (24.2%) הם שיעור חריג. כאמור, בשאר המדינות מספר השרים נמוך יותר או שמספר חברי הפרלמנט גבוה יותר.

תרשים 4: ממשלה ענקית במונחים יחסיים
שיעור השרים מכלל חברי הפרלמנט, דצמבר (באחוזים) 2012

מעבר לבזבוז הכרוך בלשכות מיותרות, בשרים ללא תיק ובמשרדים ביצועיים שתועלתם מפוקפקת, ממשלה כה גדולה אף פוגעת בתפקודה של הכנסת. ככל שיש יותר חברי כנסת המכהנים בממשלה, כך פוחת מספרם של חברי הכנסת הפנויים לעבודה הפרלמנטרית החשובה של חברוּת בוועדות ושל פיקוח על הרשות המבצעת. יש לקוות כי הממשלה החדשה שתושבע בקרוב תחזור לממדים סבירים יותר.