מוסדות הדת

1. רקע כללי

בפרק זה נביט על יחסי דת ומדינה מהזווית המוסדית, משמע נבחן את מוסדות הדת כגופים ציבוריים במנותק מהתחומים שהם אמונים עליהם. בתוך כך נעמוד על אמון הציבור במוסדות הדת, על תקציבם, על היקף כוח האדם הפועל בהם ועל מידת הייצוג הניתנת בהם לאוכלוסיות השונות.

ניתן למיין את מוסדות הדת למוסדות הפועלים בזירה הארצית ולמוסדות הפועלים בזירה המקומית.

1.1. מוסדות הדת הארציים

• המשרד לשירותי דת. המשרד לשירותי דת הוא הגוף הממשלתי המופקד על כלל אספקת שירותי הדת היהודיים. בעבר היה ממונה גם על שירותי הדת של הדתות האחרות, עד שאלה עברו בשנת 2003 לאחריות האגף לעדות דתיות במשרד הפנים. תפקידו המרכזי של המשרד הוא רגולציה מינהלית על שירותי הדת ותקצוב שלהם.
• הרבנות הראשית. מוסד זה הוקם עוד בתקופת המנדט הבריטי, בשנת 1921, והוא פועל כיום כיחידת סמך של המשרד לשירותי דת. לרבנות הראשית תפקיד של רגולטור הלכתי על מוסדות הדת היהודיים במדינה, ויש לה סמכויות בנושאים אחרים דוגמת כשרות של מזון מיובא ועריכת בחינות הסמכה לתפקידי רבנות ודיינות.
• בתי הדין הדתיים. בתי הדין הדתיים הם מוסדות בעלי סמכות שיפוט מטעם המדינה של ארבע דתות במדינת ישראל: בתי הדין הרבניים הם הערכאה השיפוטית של הציבור היהודי, והם יחידת סמך של המשרד לשירותי דת; בתי הדין השרעיים הם הערכאה השיפוטית של הציבור המוסלמי, ובתי הדין הדרוזיים הם הערכאה השיפוטית של הציבור הדרוזי, ושניהם פועלים כמוסדות ציבוריים המשויכים למשרד המשפטים. לעומתם, הקהילה הנוצרית מחולקת לעשר עדות נוצריות שלכל אחת מהן יש בית דין כנסייתי נפרד. המדינה מכירה בסמכויות השיפוטיות של בתי הדין הכנסייתיים, אך בניגוד לבתי הדין של שאר הדתות, הם אינם פועלים כמוסד ציבורי ממשלתי. התחומים המרכזיים שבתי הדין הדתיים עוסקים בהם הם ענייני המעמד האישי, ובראשם גירושין ועניינים הכרוכים בגירושין (חלוקת רכוש, מזונות ומשמורת ילדים). ועם זאת, בתי הדין הדתיים עוסקים גם בתחומים אחרים, ובהם הקדשות, אימוץ, ירושה וצוואות, ובמקרה של בתי הדין הרבניים – גם הגשת תצהירים של נשים יהודיות על פטור משירות חובה בצה"ל מטעמי הכרה דתית.

לצד אלו ישנם גם שני גופים העוסקים בפעילות דתית בזירה הארצית שלא במסגרת מוסד דת נפרד אלא בתוך משרד ממשלתי: (1) האגף לעדות דתיות במשרד הפנים, האחראי לטיפול בשירותי הדת של העדות הדתיות הלא־יהודיות במדינת ישראל: מוסלמים, דרוזים, נוצרים, צ'רקסים, בדואים, שומרונים, בהאים ואחמדים; (2) מערך הגיור הממלכתי, שהוא למעשה אגף בתוך משרד ראש הממשלה האמון על ביצוע הליכי הגיור הממלכתיים ובתוך כך על תוכניות לימודים לגיור ועל ליווי של המתגיירים. בפרק זה העוסק במוסדות הדת, במקרה שקיים מידע רלוונטי על גופים אלו, נתייחס גם אליהם.

1.2. מוסדות הדת המקומיים

• המועצות הדתיות. מרבית שירותי הדת היהודיים ניתנים על ידי מועצות דתיות, שהן גופים ציבוריים מקומיים, מעין רשויות מקומיות נפרדות לשירותי דת. ברחבי הארץ פועלות 129 מועצות דתיות, ואילו ב־42 רשויות מקומיות שרוב הציבור בהן הוא יהודי (רובן מועצות אזוריות או מועצות מקומיות) לא פועלת מועצה דתית, ושירותי הדת ניתנים על ידי הרשות המקומית או על ידי מועצה דתית סמוכה.
• חברות הקדישא. שירותי הקבורה בישראל ניתנים על ידי מגוון רחב של חברות קבורה המאורגנות כגופים מכל מיני סוגים (ראו הרחבה בפרק ז). ואולם מרבית שירותי הקבורה ליהודים ניתנים על ידי חברות הקדישא היהודיות המאוגדות כעמותות, ונכון לשנת 2024 ל-45 חברות קדישא יהודיות יש רישיון לפעול, רובן חברות בפורום חברות הקדישא. בחרנו להתייחס אליהן כמוסד דתי, אף שהן מוסדות ללא כוונת רווח ולא גופים ממשלתיים, מכיוון שהן הוגדרו על ידי מערכת המשפט הישראלית "גופים דו־מהותיים": על אף התאגדותם מכוח דיני המשפט הפרטי, עקב מאפיינים מסוימים כגון מילוי תפקיד ציבורי על פי דין, מילוי פונקציה ציבורית חיונית או זיקה מוסדית לגופים ציבוריים, חלים עליהם בתחומים מסוימים דיני המשפט המינהלי.
  
  

* * *

בפרק זה אנו עוסקים במוסדות הדת אך לא בכלל שירותי הדת או בכלל הפעילות הדתית במדינת ישראל. לא כל הפעילות הזאת מאורגנת תחת יחידות נפרדות, ולכן קשה לעקוב אחריה, ובמידה רבה אף קשה להגדיר מה נכלל בה. ברובד המקומי ישנן רשויות מקומיות שאין בהן מועצה דתית, והן מפעילות את שירותי הדת בעצמן, וכן ישנם שירותי קבורה הניתנים על ידי אגודות וּועדים מקומיים. ברובד הארצי ישנם משרדי ממשלה דוגמת משרד הפנים, משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי ומשרד הבינוי והשיכון, המתקצבים לעיתים הקמה ושיפוץ של מבני דת, ומשרד החינוך, משרד התפוצות ומשרד התרבות והספורט המממנים לעיתים ישיבות, תרבות תורנית ופעילות של יהדות מתחדשת. כל אלו לא נכללים תחת מוסדות הדת ולכן לא נעסוק בהם, מלבד בסעיף על העסקה ומימון של אנשי דת, שבמסגרתו נתייחס למימון רבנים לא־אורתודוקסים על ידי משרד התרבות והספורט.

2. תקציב מוסדות הדת

2.1. תקציב מוסדות הדת הארציים

בסעיף זה נציג מידע על תקציב מוסדות הדת הפועלים בזירה הארצית־ממשלתית. בהצגת הנתונים נתאר את השינויים בהיקף התקציב של כל אחד ממוסדות הדת לאורך השנים. אומנם בתקציב המדינה נקבע היקף התקציב המוקצה לכל גוף ציבורי ממשלתי, אך בפועל נערכים שינויים במהלך שנת התקציב, ולכן נתייחס לתקציב כפי שבוצע ומומש בפועל בכל אחת מהשנים ולא לתקציב המקורי שנקבע בתחילת שנת התקציב. נוסף על כך, על מנת להעניק הקשר לנתונים נציין במהלך הדברים גם את שיעור התקציב של כל מוסד דת מתוך תקציב המדינה הכולל.

התרשים הבא מציג את התקציב השנתי לאורך השנים של שלושת מוסדות הדת הארציים בעלי התקציב הגבוה ביותר: המשרד לשירותי דת, בתי הדין הרבניים והאגף לעדות דתיות במשרד הפנים.

תרשים א/1. התקציב השנתי (ביצוע בפועל) של המשרד לשירותי דת, בתי הדין הרבניים והאגף לעדות דתיות במשרד הפנים, 2023-2004 (במיליוני ש"ח)

תקציב המשרד לשירותי דת עלה בהדרגה לאורך השנים מ־252 מיליון ש"ח בשנת 2004 עד 536 מיליון ש"ח בשנת 2018. בשנת 2019 הוא זינק באופן משמעותי ל-634 מיליון ש"ח, לאחר מכן ירד בשנת 2020 ל-512 מיליון ש"ח (ירידה הקשורה ככל הנראה גם להשפעות משבר הקורונה על התקציב), ובשנים שלאחר מכן עמד על סדר גודל של בין 550 ל-600 מיליון ש"ח. תקציב בתי הדין הרבניים הכפיל את עצמו לאורך השנים והגיע בשנת 2023 לשיא של 221 מיליון ש"ח; ותקציב האגף לעדות דתיות עלה ביותר מפי שניים ועמד בשנת 2023 על 111 מיליון ש"ח.

בחינת תקציבי המוסדות כשיעור מתוך תקציב המדינה מלמדת כי תקציב המשרד לשירותי דת עלה בהדרגה משיעור של 0.11%-0.12% מתקציב המדינה בשנים 2009-2004 לשיעור של 0.13%-0.16% בשנים 2019-2010, ובשנים 2023-2020 הוא חזר לעמוד על 0.11% מתקציב המדינה (מלבד בשנת 2022). בשיעור תקציב שירותי הדת של הציבור הלא־יהודי מתקציב המדינה חלה עלייה לאורך השנים: בשנים 2009-2004 עמד תקציב האגף לעדות דתיות במשרד הפנים על שיעור של 0.018%–0.021% מתקציב המדינה, ואילו מאז שנת 2010 הוא עומד של שיעור של 0.022%–0.025%. מנגד, בשיעור תקציב בתי הדין הרבניים מתקציב המדינה חלה דווקא ירידה לאורך השנים: בשנים 2012-2004 הוא עמד על שיעור של 0.050%–0.055% מתקציב המדינה, בשנים 2019-2013 הוא ירד לשיעור של 0.043%–0.050% מתקציב המדינה, ובשנים 2023-2020 הוא ירד לשיעור של 0.041%–0.043% מתקציב המדינה.

בתרשים הבא מוצגים נתוני התקציב לאורך השנים של שני מוסדות הדת הארציים היהודיים הנוספים: הרבנות הראשית ומערך הגיור.¹

תרשים א/2. התקציב השנתי (ביצוע בפועל) של הרבנות הראשית ומערך הגיור, 2023-2004 (במיליוני ש"ח)

בתקציב מערך הגיור חלו תנודות משמעתיות לאורך השנים, אך ניתן להצביע על קו מגמה: תקציב זה עלה מסכום של 26–37 מיליון ש"ח בשנים 2011-2004 לסכום של 78 מיליון ש"ח בשנת 2023. מנגד, תקציב הרבנות הראשית עלה בהדרגה, כמו תקציבם של שאר מוסדות הדת, כך שהוא הכפיל את עצמו, מ־16 מיליון ש"ח בשנת 2004 ל־32 מיליון ש"ח בשנת 2023. בחינת התקציבים לאורך השנים כשיעור מתקציב המדינה מלמדת כי חלו בהם עליות וירידות, אך השוואה לאורך שני העשורים מעלה שתקציב מערך הגיור עלה ותקציב הרבנות הראשית ירד.

התרשים הבא סוקר את תקציב בתי הדין של הדתות הלא־יהודיות לאורך השנים.

תרשים א/3. התקציב השנתי (ביצוע בפועל) של בתי הדין השרעיים והדרוזיים, 2023-2004 (במיליוני ש"ח)

תקציב בתי הדין השרעיים והדרוזיים עלה עלייה ניכרת בשני העשורים האחרונים, כך שבעוד במרבית העשור הראשון של שנות ה־2000 הוא עמד על פחות מ־10 מיליון ש"ח, משנת 2018 ואילך הוא עומד על למעלה מ־30 מיליון ש"ח. בבחינת הנתונים כשיעור מתוך תקציב המדינה, תקציב בתי הדין השרעיים והדרוזיים גדל בכמעט פי שניים בין השנים 2006-2004 לשנים 2023-2021. נתוני התקציב בחלוקה בין בתי הדין השרעיים והדרוזיים זמינים משנת 2013, ועולה מהם שתקציב בתי הדין השרעיים עומד על 74% מהתקציב המוקצה לבתי הדין של הדתות הלא־יהודיות (לעומת 26% אצל בתי הדין הדרוזיים).

2.2. תקציב מוסדות הדת המקומיים

תקציבן של המועצות הדתיות וחברות הקדישא אינו חלק מתקציב המדינה, אך הוא מושפע ממנו משום שהוא מבוסס בחלקו על תקציב ממוסדות ממשלתיים. תקציבם השנתי של מוסדות הדת הארציים הוא למעשה חלק מתקציב המדינה הכולל, ולכן הם אינם יכולים להיות במאזן גרעוני או חיובי, אך המועצות הדתיות וחברות הקדישא פועלות באופן שונה: בדומה לרשויות מקומיות ולעמותות אחרות תקציבה של כל מועצה דתית וחברה קדישא מתנהל באופן עצמאי, כך שהיקף ההכנסות והיקף ההוצאות שלה יכולים להיות שונים, והיא יכולה להיות במאזן שנתי גרעוני או חיובי. בשל כך יש צורך להבחין בין ההכנסות לבין ההוצאות של גופים אלו.

המועצות הדתיות אינן מתוקצבות ישירות בתקציב המדינה, אך תקציבן הבסיסי נקבע בכל שנה בחוק התקציב, ועל הממשלה — באמצעות המשרד לשירותי דת — לממן 40% מהתקציב שנקבע, והרשויות המקומיות מחויבות להשלים את 60% הנותרים. נוסף על כך, למועצות הדתיות הכנסות עצמיות מאגרות שהן גובות וכן הכנסות מתמיכות ממשלתיות המוענקות באופן "צבוע" לצרכים ספציפיים (בעיקר בתחום המקוואות).²

תרשים א/4. התקציב השנתי (הכנסות והוצאות) של כלל המועצות הדתיות, 2022-2010 (במיליוני ש"ח)

הכנסות המועצות הדתיות עלו בטווח של עשור, בין שנת 2010 לשנת 2022, ב־54% (פי 1.54): מ־618 מיליון ש"ח בשנת 2010 ל־952 מיליון ש"ח בשנת 2022. בשנים 2018-2010 היקף ההוצאות הכולל של המועצות הדתיות היה קרוב מאוד להיקף ההכנסות הכולל, ואילו בשנים 2020-2019 נוצר פער ניכר, כך שההוצאות עמדו על 90% מההכנסות, כלומר נוצר עודף תקציבי לא מבוטל. מבקר המדינה עמד על תופעה זו במועצות הדתיות וטען כי היא מבטאת בעיה של היעדר ניצול אופטימלי של משאבי המועצות הדתיות לצורך אספקת שירותים מיטבית.³ בשנת 2022, הפער בין ההוצאות וההכנסות של המועצות הדתיות הצטמצם שוב.

חברות הקדישא מקבלות מימון ממשלתי הן מהביטוח הלאומי והן מהמשרד לשירותי דת. הביטוח הלאומי מעביר להן מימון עבור שירותי הקבורה השוטפים (דמי קבורה), ואילו המשרד לשירותי דת מעביר להן תקציבי תמיכות המיועדים למטרות ספציפיות. לחברות הקדישא יש גם הכנסות עצמיות ממכירות של חלקות קבר ומתרומות. בהיותן מוסדות ללא כוונת רווח, הדוחות הכספיים של כל אחת מחברות הקדישא מפורסמים באתר גיידסטאר, אך יש חברות קדישא שאין עליהן מידע עד שנת 2019, ולכן בניגוד לשאר מוסדות הדת, על תקציב כלל חברות הקדישא יוצגו נתונים זמינים רק משנה זו ואילך.

תרשים א/5. התקציב השנתי (הכנסות והוצאות) של כלל חברות הקדישא, 2022-2019 (במיליוני ש"ח)

בשנת 2022 עמדו ההכנסות של כלל חברות הקדישא על 520 מיליון ש"ח, לעומת הוצאות של 458 מיליון, כלומר ההוצאות עמדו על 88% מההכנסות ונותר עודף תקציבי לא מבוטל. גם בשנים 2020 ו-2021 ההוצאות של כלל חברות הקדישא לא התקרבו להיקף ההכנסות (84% ו-91% בהתאמה), ואילו בשנת 2019 ההוצאות עמדו על 97% מההכנסות.

2.3. תקציב כלל מוסדות הדת: תמונת מצב עדכנית

בסעיפים הקודמים הוצגו נתונים על התפתחות התקציב של כל אחד ממוסדות הדת בנפרד, ואילו בסעיף זה נציג את תמונת המצב העדכנית בכלל מוסדות הדת. לשם כך נציג את התקציב הכולל של מוסדות הדת בשנת 2022. מכיוון שהמועצות הדתיות וחברות הקדישא ממומנות בחלקן מתקציב המשרד לשירותי דת, על מנת למנוע כפילות הפחתנו מהתקציב שלהן המופיע בתרשים את הסכומים שעל פי נתוני הדוחות התקציביים שלהן הועברו אליהן מהמשרד לשירותי דת.

תרשים א/6. תקציב כלל מוסדות הדת, 2022 (במיליוני ש"ח)

הסך הכולל של תקציב מוסדות הדת בשנת 2022 עמד על קצת יותר משני מיליארד ש"ח. שלושת מוסדות הדת בעלי התקציב הגבוה ביותר היו המשרד לשירותי דת, שתקציבו היה 608 מיליון ש"ח, המועצות הדתיות, שתקציבן עמד על 566 מיליון ש"ח (בניכוי התקציב המועבר אליהן מהמשרד לשירותי דת), וחברות הקדישא, שתקציבן עמד על 400 מיליון ש"ח (בניכוי התקציב המועבר אליהן מהמשרד לשירותי דת). יחד מגיע תקציבם של מוסדות אלו ל־78% מתקציב מוסדות הדת במדינה. נתון בולט נוסף הוא שמתוך כלל תקציב מוסדות הדת במדינה, תקציב מוסדות הדת של הציבור הלא־יהודי הוא 7%, המתבטאים ב־138 מיליון ש"ח. אלו מחולקים בין האגף לעדות דתיות במשרד הפנים (106 מיליון ש"ח) לבין בתי הדין השרעיים והדרוזיים (32 מיליון ש"ח).

2.4. תקציב שירותי הדת: פירוט לפי תחומים

מרבית ההוצאות של מוסדות הדת הארציים לא נחלקות לפי תחומים של שירותי דת, משום שמדובר בגופי מטה ורגולציה (הרבנות הראשית, המשרד לשירותי דת) או שמדובר בגופים המופקדים על תחום פעילות יחיד (בתי דין דתיים ומערך הגיור). שני המוסדות המופקדים על מגוון רחב יותר של שירותי דת הם המועצות הדתיות (ליהודים) והאגף לעדות דתיות במשרד הפנים (לעדות לא-יהודיות).

התרשים הבא מציג את חלוקת התקציב של המועצות הדתיות בין תחומי הפעילות השונים. מלבד תחומי הפעילות המובהקים (רבנות, נישואין, כשרות, מקוואות, שבת ועירובין, קבורה ותרבות תורנית), בדוחות הכספיים של המועצות הדתיות מופיעות עוד שלוש קטגוריות: גמלאים – הוצאות עבור שכר לגמלאים; משרתים בקודש – הוצאות על תשלום לרבנים ובלניות המועסקים ברובם במועצות אזוריות (בלניות הן עובדות המקוואות. לא ניתן להפריד בין נתוני הרבנים והבלניות ולשייך אותם בנפרד לקטגוריות "רבנות" ו"מקוואות"); והוצאות אחרות – הוצאות של המועצות הדתיות שאין להן שיוך מובהק לתחום מסוים (למשל, הוצאות מינהלה או שכר ראש המועצה הדתית).

תרשים א/7. תקציב (הוצאות) כלל המועצות הדתיות, בחלוקה לתחומי שירות ופעילות, 2022 (ב־% ובמיליוני ש"ח)

ההוצאות העיקריות של המועצות הדתיות הן עבור שירותי מקוואות (19%, 175 מיליון ש"ח) ושירותי קבורה (13%, 120 מיליון ש"ח). 8% מתקציב המועצות הדתיות (77 מיליון ש"ח) מיועדים להוצאות לתשלום על שכר רבנים, ומתוכם מרבית ההוצאות (55 מיליון ש"ח) הן לתשלום השכר של רבני ערים והיתר לתשלום השכר של רבני שכונות (ההוצאות לתשלום השכר של רבני יישובים ורבנים אזוריים נכללות בתוך הקטגוריה "משרתים בקודש"). ההוצאות על תחומי פעילות מובהקים של המועצות הדתיות כמו כשרות ונישואין אינן גבוהות. הסיבה לכך היא שבשני תחומים אלו מרבית ההוצאות הן עבור שכר: בתחום הנישואין מדובר בשירות שלא דורש כוח אדם רב, ובתחום הכשרות מרבית משגיחי הכשרות אינם מועסקים על ידי המועצות הדתיות אלא על ידי בתי העסק, ולכן הוצאות שכרם אינן נכללות בתקציב המועצה הדתית (ראו להלן בסעיף 3). נוסף על כך, 17% מההוצאות הן על שכר לגמלאים ו-21% הן תחת הקטגוריה הכללית "הוצאות אחרות".

חלוקת תקציב שירותי הדת של הציבור הלא־יהודי שונה ותואמת את שירותי הדת שציבור זה צורך. התרשים הבא מציג את חלוקת התקציב של האגף לעדות דתיות במשרד הפנים לפי תחומי שירות ופעילות.

תרשים א/8. תקציב (ביצוע) האגף לעדות דתיות במשרד הפנים, בחלוקה לתחומי שירות ופעילות, 2023 (ב־% ובמיליוני ש"ח)

כמעט מחצית (46%) מתקציב שירותי הדת של הציבור הלא־יהודי מופנית להעסקה של אנשי דת. 26% נוספים מהתקציב מוקצים לתחום הקבורה ומבני הדת והיתר משמשים לתקציבים כלליים לעדות השונות (בעיקר לעדה הדרוזית) ולהוצאות מטה.

3. כוח האדם במוסדות הדת

3.1. משרות ועובדים

בשירות הציבורי נהוג להפריד בין היקף משרות לבין היקף עובדים. מכיוון שעובדים יכולים לעבוד במשרות חלקיות, מספר העובדים גבוה יותר ממספר המשרות. בתרשים הבא מוצג מספר המשרות במוסדות הדת הארציים בחלוקה לפי סוג המוסד.

תרשים א/9. משרות במוסדות הדת הארציים, בחלוקה לפי מוסד, 2023 (במספרים מוחלטים)

המספר הכולל של משרות במוסדות הדת הארציים עמד בשנת 2022 על 896, מרביתן בבתי הדין הרבניים (336) ובאגף לעדות דתיות במשרד הפנים (324). אין נתונים זמינים על מספר העובדים המאיישים את המשרות הללו, אך מנתוני דוח הממונה על השכר על הוצאות השכר במשרדי הממשלה בשנת 2022 עולה כי במשרד לשירותי דת וביחידות הסמך שלו 85% מהעובדים עבדו במשרה מלאה, כך שמספר העובדים היה גבוה רק במעט ממספר המשרות. ככל הנראה זהו המצב גם בשאר מוסדות הדת הארציים. על פי נתוני הממונה על השכר, במשרד הפנים 99% מהעובדים הם עובדים במשרה מלאה, וניתן להבין מכך שזהו המצב בכל הנוגע לרוב המובהק של עובדי האגף לעדות דתיות במשרד הפנים (המחזיקים ב-53% מהמשרות במשרד זה).

באשר למוסדות הדת המקומיים – במועצות הדתיות ישנם נתונים זמינים הן על מספר העובדים והן על מספר המשרות, ואילו בחברות הקדישא יש מידע זמין רק על מספר העובדים.

תרשים א/10. עובדים במוסדות הדת המקומיים, בחלוקה לפי מוסד, 2022 (במספרים מוחלטים)

בשנת 2022 העסיקו המועצות הדתיות 3,698 עובדים, אך לפי נתוני משרד האוצר עובדים אלו עבדו בסך כולל של 2,155 משרות, כלומר הממוצע של חלקיות משרה לעובד מועצה דתית הוא 59%. הפער הגדול בין מספר העובדים לבין מספר המשרות אינו תואם את המקובל במגזר הציבורי. פער דומה מאוד הראינו גם בדו-שנתון הקודם בכל הנוגע לנתוני 2020. פער זה משקף את התופעה הרווחת במועצות הדתיות של העסקת עובדים בחלקיות משרה הנובעת מאופי התפקידים. תפקיד הבלנית, למשל, הוא לשעות ספורות בשעות הערב, ולא ניתן מבחינה טכנית להפעיל שני מקוואות על ידי בלנית אחת בו בזמן; לכן מרבית הבלניות עובדות במשרה חלקית.

באשר לחברות הקדישא, בשנת 2022 הן העסיקו 767 עובדים, אך כאמור אין מידע על מספר המשרות בהן. מספר זה כולל רק עובדים בשכר ולא אנשים הפעילים בחברה קדישא בהתנדבות, תופעה נפוצה ורחבה בענף הקבורה.

מנתונים אלו עולה כי מספר העובדים במוסדות הדת המקומיים עומד על 4,465, ומספר העובדים בכלל מוסדות הדת (ארציים ומקומיים) עומד על כ־5,400.⁴ נוסף לכך, נציין כי רוב משגיחי הכשרות אינם מועסקים באופן פורמלי על ידי המועצות הדתיות אלא על ידי בתי העסק, אף שהמועצות הדתיות ממנות אותם לתפקיד, משבצות אותם לבית העסק ומפקחות על עבודתם, כך שבפועל ניתן לראות בהם עובדים חיצוניים של המועצות הדתיות. אין נתונים עדכניים על מספר משגיחי הכשרות שאינם עובדי המועצות הדתיות, אך על פי הערכות של מבקר המדינה משנת 2017, מספרם נאמד ב־3,650, נתון שמעמיד את כלל נותני שירותי הדת על מעל 9,000 איש ואישה.⁵

3.2. אנשי דת עובדי מדינה

הסעיף הקודם עסק במספרם הכולל של עובדי מוסדות הדת הארציים והמקומיים. בסעיף זה נתמקד בבעלי תפקידים שתפקידם אינו רק אספקת שירותים במובנם הצר אלא ניתן לראות בהם אנשי דת, משום שתפקידם מתאפיין במעמד דתי ובהנהגה רוחנית. מרבית אנשי הדת הללו כלולים בעובדי מוסדות הדת שבסעיף הקודם. ניתן לסווג את משרות אנשי הדת לשלוש קטגוריות, כמפורט להלן.

רבנים עובדי מדינה. מלבד הרבנים הראשיים והרב הראשי של יהודי אתיופיה כל הרבנים עובדי המדינה הם בעלי תפקידים ברבנות המקומית: משרת הרבנות המקומית המרכזית בישראל, והיחידה שמעמדה מוסדר גם בחקיקה ראשית ובתקנות, היא משרת רב עיר, הקיימת בעיריות ובמועצות מקומיות. משרה בעלת סמכויות סטטוטוריות דומות אך מעמד שונה היא משרת הרב האזורי – רב של מועצה אזורית. במסגרת המועצות הדתיות והרשויות המקומיות פועלים גם רבנים אחרים, שהסדרת מעמדם היא מכוח חוזרי מנכ"ל או החלטות ממשלה: רבני יישובים, רבני שכונות ומשנת 1995 גם קייסים ורבנים לעדה האתיופית.

אנשי דת לא־יהודים (אימאמים ומאד'ונים). העסקה ותקצוב של אנשי הדת של הקבוצות הלא־יהודיות במדינה נעשים על ידי האגף לעדות דתיות במשרד הפנים. האגף מעסיק באופן ישיר אימאמים, המנהיגים מסגדים וקהילות מוסלמיות; והאגף מתקצב גם את פעילותם של המאד'ונים, האחראים בעדה הדרוזית על טקסי הנישואין, תפילות על נפטרים ועוד.⁶ עד שנת 2021 העסיק האגף את המאד'ונים באופן ישיר, ואילו משנה זו ואילך הוא מתקצב את המועצה הדתית הדרוזית, גוף שהוקם מכוח תקנות העדות הדתיות (ארגונן) (העדה הדרוזית), תשנ"ו-1995, והיא המעסיקה אותם.

נושאי משרה שיפוטית. הדיינים המכהנים בבתי הדין הרבניים והקאדים המכהנים בבתי הדין השרעיים והדרוזיים מועסקים על ידי גופי הממשל (בתי הדין הרבניים או משרד המשפטים), ויש להם מעמד של נושאי משרה שיפוטית במדינה. לעומת זאת, אף שהמדינה מכירה במעמדם של בתי הדין הכנסייתיים, מכיוון שהללו אינם נחשבים למוסד של המדינה, למכהנים בהם בתפקידי שיפוט אין מעמד של נושאי משרה שיפוטית. כמו כן, ישנם דייני גיור הפועלים במסגרת מערכי הגיור שהמדינה מפעילה, אך המונח "דיין" משמש בהם בהשאלה, והם אינם נחשבים לבעלי מעמד של נושאי משרה שיפוטית ולכן אינם כלולים להלן בקטגוריות של אנשי דת.

תרשים א/11. אנשי דת המועסקים על ידי המדינה, לפי תפקיד, 2024 (במספרים מוחלטים)

מספר אנשי הדת המועסקים כיום⁷ על ידי המדינה עומד על 968. מספר המשרות הגבוה ביותר הוא של אימאמים (300) ורבני יישובים (213), באשר לנושאי משרה שיפוטית – ישנם למעלה מ־100 דיינים בבתי הדין הרבניים וכ־20 קאדים, רובם בבתי הדין השרעיים, וספורים בבתי הדין הדרוזיים.

נציין כי אין הלימה בין מספר העובדים ובין עלות ההעסקה שלהם, כך שאי־אפשר ללמוד ממידע זה על היקפי התקצוב של כל אחד מסוגי המשרות של אנשי הדת. ישנם סוגי משרות שיש בהם עובדים רבים, אך העלות הממוצעת לעובד נמוכה, לעומת משרות אחרות שהעובדים בהן מעטים, אך מסגרת השכר גבוהה יותר. לדוגמה, שכרם של רבני הערים גבוה פי כמה משכרם של רבני יישובים (במועצות אזוריות).

3.3. רבני קהילות (ממומנים)

בשני העשורים האחרונים החל להתפתח גם מודל של השתתפות המדינה במימון שכרם של רבנים שאינם עובדי מדינה. המשרד לשירותי דת החליט בשנת 2013 על הפסקה של הקצאת תקנים לרבני שכונות ובמקום זאת החל לממן את שכרם של רבני קהילות אורתודוקסים בערים. עוד קודם לכן, בעקבות עתירות של התנועה ליהדות מתקדמת (התנועה הרפורמית) התחייבה המדינה בשנת 2012 לממן את העסקתם של רבני קהילות לא־אורתודוקסיות, והיא עושה זאת כיום באמצעות משרד התרבות והספורט מתוך הפרדה בין מימון של רבני קהילות לא־אורתודוקסיות בערים (עיריות ומועצות מקומיות) ובין מימון של רבני קהילות לא־אורתודוקסיות ביישובים (מועצות אזוריות). מימון של רבני קהילות לא־אורתודוקסיות בערים נעשה באופן דומה לזה של רבני קהילות אורתודוקסיות (עד 40,000 ש"ח בשנה לרב), ואילו מימון של רבני קהילות לא־אורתודוקסיות ביישובים הוא מקבילה לרבני היישובים ולפיכך גבוה יותר (עד 121,452 ש"ח בשנה לרב). רבנים אלו מועסקים על ידי קהילות המתאגדות כעמותות, והמדינה משתתפת בעלות שכרם באמצעות מימון העמותות במסגרת מענה לקולות קוראים ממשלתיים. כל הרבנים שהמדינה משתתפת בעלות שכרם באמצעות מודל מימון הקהילות או העמותות אינם נחשבים לעובדי מדינה, והם אינם נכללים במידע שהוצג בסעיף הקודם על משרות ועובדים במוסדות הדת.

רבני קהילות לא־אורתודוקסיות ביישובים ממומנים באופן יחסי לתקנים של רבני יישובים, ולכן מימונם יציב לאורך השנים. לעומת זאת, רבני קהילות, אורתודוקסיות ולא־אורתודוקסיות בערים, ממומנים רק על בסיס תקצוב ייעודי, ולכן בחלק מהשנים האחרונות הם לא תוקצבו או תוקצבו רק באופן חלקי, ככל הנראה בשל ההשפעה של קיום מערכות בחירות תכופות על תקציב המדינה ועל האפשרות לקיים קולות קוראים באופן מסודר. התרשים הבא מציג את המידע על מספר הרבנים שהמדינה השתתפה במימון שכרם בשנים 2023-2020.

תרשים א/12. מספר רבני הקהילות שהמדינה השתתפה במימון שכרם, בחלוקה לפי סוג הקהילה, 2023-2020 (במספרים מוחלטים)

בשנים שגרתיות, שבהן הקולות הקוראים על תקצוב רבני הקהילות מתקיימים באופן מסודר, כדוגמת 2020 ו-2021, המדינה השתתפה במימון שכרם של כמעט 300 רבני קהילות, רובם רבני קהילות אורתודוקסיות. לעומת זאת, בשנים 2023-2022 הקולות הקוראים למימון הרבנים התפרסמו רק באופן חלקי, ולכן מספר הרבנים שהמדינה השתתפה בעלות שכרם בשנים אלו היה נמוך בהרבה. השנה האחרונה שבה מימון רבני קהילות התקיים באופן מלא הייתה שנת 2021, אז עמד תקציב מימון רבני הקהילות על 5.2 מיליון ש"ח. בשנת 2023 נתמכו רק רבני קהילות לא־אורתודוקסיות ביישובים, וסך התמיכה בהם עמד על 1.8 מיליון ש"ח.

4. ייצוג במוסדות הדת

4.1. ייצוג הציבור במועצות הדתיות

חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א-1971, קובע כי אחת לחמש שנים, בטווח של עד שנה לאחר הבחירות לרשויות המקומיות, ימונה הרכב חדש לכל מועצה דתית, והרכב זה ישמש למעשה הנהלת המועצה. לפי החוק, 45% מחברי המועצה הדתית ממונים על ידי השר לשירותי דת, 45% על ידי מועצת הרשות המקומית ו־10% על ידי הרבנים המקומיים. החוק קובע כי על שלושת הגופים לפעול למינוי חברי מועצה דתית המשקפים את הגופים והעדות המעוניינים בקיומם של שירותי הדת במקום, ובפסיקה נקבע שייצוג זה צריך להיעשות בהתאמה לחלוקת הסיעות במועצת הרשות המקומית. חברי המועצה הדתית בוחרים אחד מתוכם לתפקיד ראש המועצה הדתית, והוא מקביל בתפקידו לראש העיר ומכהן בשכר. לעומתו, שאר חברי המועצה אינם זכאים לשכר, בדומה לחברי מועצה ברשות המקומית.

למעשה, בשל המורכבות הבירוקרטית של ההליך והערמת קשיים מצד הגופים האמורים להרכיב את המועצה הדתית, בפועל במקרים רבים לא מצליחים להרכיב מועצה דתית. עד שנת 2004, במקרה שלא הורכבה מועצה דתית המשיך הרכב המועצה הקודם לכהן כמעין "הרכב מעבר" עד להקמת הרכב חדש. ואולם תיקון חקיקה משנת 2004 קובע כי במקרה שלא מונתה מועצה דתית על פי המסלול החוקי הסטנדרטי, השר לשירותי דת ימנה שני ממונים שימלאו את תפקידם של חברי המועצה עד להקמת הרכב חדש, אחד מהם יכהן למעשה בתפקיד ראש המועצה הדתית בשכר (ממונה בעל סמכות הכרעה). נוסף על כך, על פי פרוצדורה נפוצה פחות, השר לשירותי דת ממנה ועדה ממונה למועצה דתית שהרכבה אינו מתפקד כיאות (בדומה למודל הקיים של ועדה ממונה או קרואה ברשויות המקומיות). על כל פנים, במסלולים החלופיים הללו בראש המועצה הדתית עומד מי שאינו מייצג את הציבור אלא מונה על פי הכרעת השר לשירותי דת. כיוון שחלופות אלה שכיחות מאוד, הדבר עורר טענות על פגיעה בייצוג הציבור.

הבחירות האחרונות לרשויות המקומיות נערכו בפברואר 2024, כך שעל פי החוק יש להרכיב מועצה דתית חדשה עד פברואר 2025 (שנה לאחר הבחירות). נכון לספטמבר 2024, מתוך 123 רשויות מקומיות שפועלת בתחומן מועצה דתית ונערכו בהן בחירות בפברואר 2024, ב-25 רשויות הורכבה מועצה דתית חדשה (20%). כדי לבדוק את הדברים באופן מעמיק יותר בחרנו לנתח את הקדנציה הקודמת בשלטון המקומי (לאחר בחירות 2018), כלומר בחנו כמה מועצות דתיות הורכבו, ובאיזה טווח של שנים מזמן הבחירות במהלך קדנציה שלמה, כפי שמוצג בתרשים הבא.

תרשים א/13. מספר המועצות הדתיות שהורכבו מחדש, לפי זמן כינון ההרכב לאחר הבחירות לרשויות המקומיות, במהלך הקדנציה האחרונה בשלטון המקומי (2023-2018) (במספרים מוחלטים)

מהתרשים עולה שלאחר הבחירות לרשויות המקומיות שנערכו באוקטובר 2018 לא הורכבה שום מועצה דתית בטווח של שנה מעת הבחירות המקומיות, ורק חמש מועצות דתיות הורכבו עד לאוקטובר 2020, שנתיים לאחר הבחירות. העובדה ששנת 2019 כולה ותחילת שנת 2020 התנהלו במתכונת של שנת בחירות (בזירה הארצית) הובילה להקפאה של הליכי הרכבת המועצות הדתיות, אך גם לאחר שהוקמה ממשלה במאי 2020 לא הורכבו רוב המועצות הדתיות. עד לסוף הקדנציה הורכבו בסך הכול 58 מועצות דתיות (45%), כלומר ב-71 מועצות דתיות (55%) כיהנו ממונים מטעם השר לשירותי דת במהלך כל הקדנציה; גם במרבית המועצות שהורכבו, הדבר נעשה רק בחלק השני של הקדנציה, כך שברוב התקופה כיהנו בהן ממונים שמינה השר לשירותי דת.

על מנת לבחון את התופעה בפרספקטיבה היסטורית רחבה יותר, התרשים הבא מציג לאורך השנים את שיעור המועצות הדתיות שמונה להן הרכב חדש בתקופה של עד שנתיים מיום הבחירות, זמן רב לאחר שעל פי המסלול הסטנדרטי הקבוע בחוק היה נדרש מינוי של הרכב כזה.⁸

תרשים א/14. שיעור המועצות הדתיות שהורכבו מחדש עד שנתיים מיום הבחירות לרשויות המקומיות, 2020-1995 (ב־%)

הערה: לא נמצאו נתונים זמינים לשנת 2010 (שנתיים לאחר בחירות 2008).
מקור: הנתונים עד שנת 2015 (כולל) נאספו מדוחות מבקר המדינה אצל אריאל פינקלשטיין, המועצות הדתיות בישראל: שירותי דת, מינהל ציבורי ופוליטיקה, מחקר מדיניות 118, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2018. מידע על שנת 2020 מבוסס על נתוני התרשים הקודם.

ניתן לראות כי לאורך השנים במרבית מהמועצות הדתיות גם שנתיים לאחר הבחירות לרשויות המקומיות לא הוקם הרכב מועצה דתית כנדרש. עולה מכך שמדובר בתופעה שיטתית וקבועה, ולא במקרה נקודתי וחד-פעמי של פגיעה בייצוג של הציבור במועצות הדתיות.

4.2. ייצוג נשים

אחד ההיבטים החשובים בשאלת ייצוג הציבור הוא היקף הייצוג הנשי: להלן נבחן שאלה זו בשלוש קטגוריות של תפקידים במוסדות הדת: אנשי דת, תפקידים פוליטיים (ראשי וחברי מועצה דתית) ותפקידים מקצועיים.

אנשי דת. במשרות הרבנות האורתודוקסית ובמשרות האימאמים והסאיסים מכהנים גברים בלבד. הקריטריונים לכהונה במשרות הרבנות המקומית אינם מונעים במפורש כהונה של נשים בתפקידים אלו, אך למעשה בשל תנאי הסף הדורשים הסמכה של הרבנות הראשית, נשים אינן יכולות להתמודד על התפקידים הללו. באשר למשרות רבני הקהילות הלא־אורתודוקסיות הממומנות על ידי משרד התרבות והספורט, נמצא כי בשנת 2022 מתוך 47 משרות, 21 אוישו על ידי נשים (45%).

באשר למשרות השיפוט, גם תנאי הסף לכהונה כדיין דורשים הסמכה של הרבנות הראשית, כך שנשים אינן יכולות להתמנות לתפקידים אלו, וכל הדיינים הם גברים. גם בבתי הדין הדרוזיים גברים מאיישים את כל תפקידי השיפוט (קאדי מד'הב). בבתי הדין השרעיים כיהנו בעבר רק גברים בתפקידי שיפוט (קאדי), אך בשנת 2017 מונתה לראשונה קאדית מוסלמית. נכון לשנת 2024 בבתי הדין השרעיים מכהנת קאדית אחת מתוך 17 נושאי משרה שיפוטית. לשם השוואה, במערכת בתי המשפט האזרחיים (עליון, מחוזי, שלום/משפחה, עבודה) נכון לשנת 2024 מכהנות 452 שופטות לעומת 391 שופטים (גברים), כך שנשים מאיישות 54% מתפקידי השיפוט.

חברי מועצות דתיות. כאמור לעיל, הרכב של מועצה דתית מתמנה בהליך מורכב על ידי השר לשירותי דת, מועצת הרשות המקומית והרבנות המקומית. שנים רבות הנוהג וההסכמות היו שאין ממנים נשים לתפקיד חברות במועצה דתית. בשנת 1986 ביקשה המועצה המקומית ירוחם למנות את לאה שקדיאל לתפקיד חברה במועצה הדתית, אך הרב המקומי, ובעקבותיו השר לענייני דתות והרבנות הראשית, התנגדו לכך ופסלו את המינוי. שקדיאל עתרה לבג"ץ, וזה קבע בשנת 1988 כי אי-מינויה בשל היותה אישה נוגד את עקרון השוויון.⁹ ועם זאת, החוק והפסיקה לא הגדירו חובה מינימלית של ייצוג נשים, ובפועל רק נשים מעטות מונו גם בשנים שלאחר מכן לתפקיד חברות במועצה הדתית (עד לשנת 2002 מונו רק עשר נשים לתפקיד זה).¹⁰ לפני עשור נקבעו לראשונה כללים של חובת ייצוג לנשים: בשנת 2014 נקבעה בחוזר מנכ"ל של המשרד לשירותי דת חובה כללית לייצוג נשים בהרכבי המועצות הדתיות, ובפועל החליט המשרד לשירותי דת לחייב כל הרכב מועצה דתית במינוי של לפחות אישה אחת.¹¹ בחוזר מנכ"ל משנת 2017 הורחבה חובת הייצוג לנשים ונקבע שיעור מינימלי שלהן בהרכב מועצה דתית בהתאם לגודל הרכב המועצה: בהרכב של 5 חברים – לפחות אישה אחת; בהרכב של 7 חברים – לפחות שתי נשים; בהרכב של 9 או 11 חברים – לפחות 3 נשים;¹² לפיכך הייצוג הנשי המינימלי בהרכבי המועצות הדתיות עומד כיום על 20%–33%.

התרשים הבא מציג את שיעור ומספר הנשים החברות במועצות הדתיות נכון לספטמבר 2024, בהשוואה לשתי נקודות זמן קודמות שיש עליהן נתונים זמינים: ספטמבר 2019 ומרץ 2012. ההשוואה נעשית לגבי שלושה מצבים מבחינת הנהלים: הרכבי המועצות הדתיות שכיהנו בספטמבר 2024 ונקבעו לפי הנוהל העדכני ביותר (משנת 2017); הרכבי המועצות הדתיות שכיהנו בספטמבר 2019 ונקבעו בהתאם לנוהל משנת 2014 (הן הורכבו בפועל לפני שנכנס לתוקף הנוהל של 2017); והרכבי המועצות הדתיות שכיהנו במרץ 2012 ונקבעו בטרם הוחלה חובת ייצוג לנשים. מבחינת מועד הכהונה, נקודות זמן אלו משקפות כולן את המצב בסוף הקדנציה, לאחר שהורכב מספר כמעט מקסימלי של מועצות דתיות.¹³

תרשים א/15. שיעור הנשים המכהנות כחברות מועצה דתית, 2024-2012 (ב־% ובמספרים מוחלטים)

מקור: הנתונים על שנת 2012 מבוססים על שלי מזרחי, מועצות דתיות, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2012. הנתונים על שנת 2019 מבוססים על עדו אבגר, נתונים על שיעור הנשים המכהנות במועצות הדתיות, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2020. נתוני 2024 מבוססים על עיבודי המחברים למידע שנאסף מילקוט הפרסומים בדבר הרכבי המועצות הדתיות שמונו החל בבחירות 2018.

ניתן לראות כי שינוי הנהלים הביא לעלייה ניכרת בייצוג הנשים בהרכבי המועצות הדתיות. בשנת 2012, מתוך 499 חברי מועצה דתית רק 29 היו נשים (6%); בשנת 2019, מתוך 373 חברי מועצה דתית 65 היו נשים (17%); ובשנת 2024, מתוך 446 חברי מועצה דתית 150 היו נשים (34%).

ניתוח הנתונים אל מול הדרישה המינימלית בנוהל מלמד כי מתוך 62 מועצות דתיות¹⁴ שכיהן בהן הרכב בספטמבר 2024, ב-43 מועצות (69%) כיהנו מספר הנשים המינימלי המחויב על פי הנוהל; ב-17 מועצות דתיות נוספות כיהנה אישה אחת יותר מהמחויב על פי הנוהל, ובשתי מועצות דתיות (תל אביב ושומרון) היה מספר הנשים בהרכב המועצה הדתית גבוה בשתיים מהמחויב על פי הנוהל. המועצה הדתית שומרון היא המועצה היחידה שיש בה רוב של נשים בקרב חברי המועצה (חמש נשים מתוך תשעה חברי מועצה).

ראשי מועצות דתיות. על פי ההליך הסטנדרטי הקבוע בחוק, ראש המועצה הדתית נבחר על ידי חברי המועצה הדתית, ובמקרה כזה החוק אינו מגדיר חובת ייצוג לנשים. ועם זאת, כאמור, ברוב המקרים הליך הרכבת המועצה הדתית לא צולח, והשר לשירותי דת ממנה שני ממונים למועצה הדתית, שאחד מהם הוא בעל סמכות הכרעה ומקבל שכר, כלומר הוא זה שעומד בפועל בראש המועצה הדתית. אין בנמצא נתונים זמינים על שיעור הנשים שכיהנו בעבר בתפקידי ראשות מועצה דתית, אך ידוע כי רק בשנת 2004 נבחרה לראשונה אישה לעמוד בראש מועצה דתית, ועד השנים האחרונות כהונה של אישה בתפקיד זה הייתה אירוע נדיר ביותר. השר לשירותי דת לשעבר, מתן כהנא ביקש בשנת 2022 להוביל שינוי בנושא והתקין תקנות שבהן נקבע כי "על השר למנות נשים לממונות בעלות סמכות הכרעה ולממונות בלא סמכות הכרעה, באופן שיאפשר ייצוג הולם לנשים בניהול מועצות דתיות ובהתחשב בין השאר במספר המועמדות הקיימות במאגר".¹⁵ כלומר, התקנות מחייבות את השר להעניק ייצוג הולם לנשים כאשר הוא ממנה ממונים למועצות דתיות (שלא בהליך של הרכבת הרכב), אך אין בהן הגדרה ברורה של היקף הייצוג הנדרש.

להלן בתרשים מוצגים נתונים על נשים המכהנות בתפקיד ראש המועצה הדתית, בחלוקה בין ראש מועצה דתית שנבחרה מתוך הרכב מועצה דתית לבין ראש מועצה דתית שמונתה על ידי השר לשירותי דת.

תרשים א/16. שיעור הנשים המאיישות את תפקיד ראש המועצה הדתית, 2022 בהשוואה ל-2024 (ב־% ובמספרים מוחלטים)

נכון לספטמבר 2024 רק ב-8 מועצות דתיות, שהן 6% מכלל המועצות הדתיות, עומדת אישה בראש המועצה הדתית, בהשוואה ל-14 מועצות דתיות (11%) בשנת 2022. כפי שניתן לראות בתרשים, מרבית הנשים העומדות בראש מועצה דתית הן ממונות, ועיקר השינוי בין 2022 ל-2024 חל בקרב הממונות: 13 ממונות ב-2022 בהשוואה ל-6 ממונות ב-2024.¹⁶

הירידה בייצוג נשים בתפקיד ראש המועצה הדתית משקפת ככל הנראה שינוי מדיניות. בשנת 2022 כיהן בתפקיד השר לשירותי דת מתן כהנא, שכאמור קבע תקנות בדבר ייצוג הולם לנשים במינוי ממונים למועצות דתיות, ושיעור גבוה מהמינויים שלו היו של נשים (כמה מהממונים שכיהנו ב-2022 מונו לפני כהונתו ולא התחלפו במהלך הקדנציה). בדצמבר 2022 החליף מיכאל מלכיאלי (ש"ס) את כהנא בתפקיד השר לשירותי דת. בטיוטת תקנות שפרסם השר בפברואר 2024 הוא ביקש לשנות את הנוסח של חובת הייצוג לנשים שקבע כהנא ב-2022 באופן שיצמצם אותה, אך לבסוף חזר בו.¹⁷ ועם זאת, בבחינת המינויים בפועל ניתן לראות שבתקופתו חלה ירידה ניכרת במספר הנשים. מקרב 13 הממונות שמינה כהנא, רק שש נשארו בתפקידן (חמש כממונות ואחת התמנתה לראש הרכב). מנגד, מתוך 21 מועצות דתיות שבהן השר מלכיאלי מינה ממונים, רק במועצה דתית אחת מונתה אישה לתפקיד ממונה בעלת סמכות הכרעה (ראש המועצה הדתית).

לעומת זאת, מניתוח הנתונים עולה כי ב-26 מתוך 58 המועצות הדתיות שבהן מכהנים ממונים, אישה מכהנת בתפקיד ממונה ללא סמכות הכרעה וללא שכר. עולה מכך כי ייצוג הנשים בתפקיד זה עומד על 45%, פי 5 מייצוג הנשים הממונות המכהנות בפועל כראש מועצה דתית. ממצאים אלו מלמדים כי הייצוג הנשי בניהול המועצות הדתיות בא לידי ביטוי בעיקר בתפקידים בעלי משמעות סמלית, עם מוטת השפעה נמוכה וללא שכר.

תפקידים מקצועיים. בשנים האחרונות, נציבות שירות המדינה החלה לבחון מגוון היבטים הנוגעים לשוויון מגדרי בשירות המדינה הכפוף אליה (משרדי הממשלה ויחידות סמך, לא כולל גופים מקומיים דוגמת הרשויות המקומיות). בין היתר, הנציבות בוחנת את שיעור הנשים מכלל מצבת העובדים ואת שיעור הנשים מכלל הסגל הבכיר בכל גוף ממשלתי. מתוך מוסדות הדת ישנם נתונים רק על שני גופים ממשלתיים עצמאיים – המשרד לשירותי דת ובתי הדין הרבניים; מהרבנות הראשית לא נמסרו נתונים ושאר מוסדות הדת הארציים (מערך הגיור, האגף לעדות דתיות, בתי הדין השרעיים והדרוזיים) נחשבים לחלק ממשרד ממשלתי רחב יותר שבו הם פועלים.

תרשים א/17. שיעור הנשים מכלל העובדים ומהסגל הבכיר, מוסדות הדת היהודיים הארציים בהשוואה לכלל שירות המדינה, 2024 (ב-%)

בכלל שירות המדינה (הממשלתי) נשים הן 64% ממצבת העובדים, ואילו במשרד לשירותי דת וברבנות הראשית שיעורן נמוך יותר – 48% ו-55% ממצבת העובדים (בהתאמה). בבתי הדין הרבניים שיעור הנשים מקרב העובדים נמוך הרבה יותר (28%) על רקע העובדה שתפקידי הדיינים, כאמור לעיל, וכן תפקידים הנוגעים לכתיבת גיטין (סופר או עֵד), פתוחים למעשה רק לגברים, והללו מהווים שיעור לא מבוטל ממצבת העובדים. גם בקרב הסגל הבכיר במשרד לשירותי דת ובבתי הדין הרבניים שיעור הנשים נמוך משיעור הנשים בכלל שירות המדינה ובכל אחד מהם מכהנות שלוש נשים בתפקידים בכירים. ברבנות הראשית לא מכהנת אף לא אישה אחת בסגל הבכיר.

באשר למועצות הדתיות, אגף הממונה על השכר במשרד האוצר אוסף נתונים על שיעור המשרות ודירוג השכר של נשים בגופים ציבוריים בשלטון המקומי, ובכללם הרשויות המקומיות והמועצות הדתיות. האגף מחלק את המשרות בגופים הציבוריים לשתי קבוצות: עובדי דירוג – עובדים המועסקים לפי דירוג ודרגה. עובדים אלו הם 95% ממצבת העובדים ברשויות המקומיות ובמועצות הדתיות; ובעלי תפקיד – עובדים הכפופים ישירות למנכ"ל או לראש הגוף, בתפקיד המקביל למנהל אגף ומעלה או בעלי תפקיד מרכזי בגוף. בעלי התפקיד הם 5% ממצבת העובדים ברשויות המקומיות ובמועצות הדתיות, והם למעשה שדרת הדרג הבכיר שלהן.

תרשים א/18. שיעור הנשים המאיישות משרות במועצות הדתיות בהשוואה לרשויות המקומיות, לפי דרג, 2022 (ב־%)

59% מהמשרות במועצות הדתיות מאוישות בידי נשים, לעומת 74% מהמשרות ברשויות המקומיות. מרבית עובדי המועצות הדתיות והרשויות המקומיות הם עובדי דירוג, ולכן שיעור הנשים בקרב עובדי הדירוג קרוב מאוד לשיעורן בקרב כלל העובדים. שיעור הנשים במשרות בכירות במועצות הדתיות נמוך לעומת הרשויות המקומיות בפער ניכר: נשים הן 21% מבעלי התפקיד במועצות הדתיות (32 מתוך 152), לעומת 53% ברשויות המקומיות (4,245 מתוך 8,068).

4.3. ייצוג לאוכלוסיות נוספות

סעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959, קובע חמש אוכלוסיות הזכאיות לייצוג הולם במשרדי הממשלה וביחידות הסמך (נוסף לייצוג הולם לשני המינים): אנשים עם מוגבלויות, האוכלוסייה הערבית, יוצאי אתיופיה, האוכלוסייה החרדית ועולים חדשים. בחוק לא נקבעו יעדים כמותיים מחייבים למימוש חובת הייצוג ההולם, אך הממשלה קבעה לעצמה יעדים לחלק מהאוכלוסיות בהחלטות ממשלה. נכון לשנת 2023, היעדים הממשלתיים לייצוג בשירות המדינה עומדים על 10% בקרב האוכלוסייה הערבית, 5% בקרב אנשים עם מוגבלויות, 1.7% בקרב אוכלוסיית יוצאי אתיופיה (כשיעורם באוכלוסייה) ו-3% בקרב עולים חדשים. בכל הנוגע לאוכלוסייה החרדית היעד הוא 7% מהנקלטים החדשים בשירות המדינה. על פי החוק, משרדי הממשלה ויחידות הסמך מחויבים להעביר לנציבות שירות המדינה מידע בנוגע להיקף הייצוג של האוכלוסיות הנזכרות. להלן מוצגים נתוני הייצוג של כל אחת מהן במוסדות הדת הארציים בהשוואה לכלל שירות המדינה.

תרשים א/19 שיעור הייצוג של אוכלוסיות הזכאיות לייצוג הולם במוסדות הדת הארציים בהשוואה לכלל שירות המדינה, 2023 (ב־%)

שיעור החרדים העובדים בשלושת מוסדות הדת הארציים עומד על למעלה מ-30%, ובבתי הדין הרבניים הוא גבוה במיוחד ועומד על 55%. לעומת זאת, בכלל שירות המדינה החרדים הם רק 3% מכלל העובדים. פער זה כמובן תואם את האופי הדתי החרדי של מוסדות הדת ואת ההכשרה הנדרשת על מנת לעבוד בחלק מהמשרות בהם. לעומת זאת, במוסדות הדת הארציים לא מועסקים ערבים כלל (הדבר קשור כמובן לכך שמדובר במוסדות דת יהודיים), בעוד בכלל שירות המדינה 15% מהעובדים הם ערבים. גם באשר לעולים חדשים, נמצא שאין להם ייצוג בבתי הדין הרבניים וברבנות הראשית, ואילו בכלל שירות המדינה ובמשרד לשירותי דת הם מהווים 1% מהעובדים. ככלל, ניתן לומר שמתוך מוסדות הדת הארציים, הרבנות הראשית היא הגוף שהייצוג בו לאוכלוסיות הזכאיות לייצוג הולם הוא הנמוך ביותר, כך שמלבד הייצוג לאוכלוסייה החרדית, לשאר האוכלוסיות אין כלל ייצוג, אפילו מינימלי, במוסד זה.

5. אמון הציבור במוסדות הדת

5.1. יהודים

הבחינה של אמון הציבור במוסדות הדת נעשתה בסקר שערכנו עבור הדו-שנתון, על בסיס מתודולוגיה מקובלת לבחינת אמון הציבור במוסדות השלטון. במתודולוגיה זו נעשה שימוש שנים רבות ב"מדד הדמוקרטיה הישראלית" שמפרסם המכון הישראלי לדמוקרטיה: כך, נותני אמון במוסד הם משיבים שענו כי הם נותנים בו "די הרבה אמון" או "הרבה מאוד אמון". התרשים הבא מציג את אמון הציבור היהודי במוסדות הדת היהודיים בישראל ב-2024 בהשוואה ל-2022; לצד מוסדות הדת המרכזיים שנסקרו לעיל בחנו גם את אמון הציבור ברבני הערים.

תרשים א/20. נותנים די הרבה והרבה מאוד אמון במוסדות הדת היהודיים, 2024 בהשוואה ל-2022 (ב־%, מדגם יהודים)

ממצא בולט מאוד הוא שהאמון הגבוה ביותר של הציבור היהודי הוא בחברות הקדישא (56%), בעוד כל שאר מוסדות הדת זוכים לאמון של 25%–35%. גם בדו־שנתון 2022 האמון הגבוה ביותר היה בחברות הקדישא, אך הפער התרחב מאוד: האמון בחברות הקדישא עלה מאוד בשנתיים האחרונות, ואילו במרבית המוסדות האחרים האמון ירד בכ-3% (רבני הערים, הרבנות הראשית ובתי הדין הרבניים) או שכמעט לא השתנה (המועצות הדתיות והמשרד לשירותי דת). ניתן לשער כי העלייה באמון בחברות הקדישא קשורה למאמצים הגדולים שנעשו בישראל מאז פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" באוקטובר 2023 בענף הקבורה. חלק מהפעילות הזאת נעשתה על ידי אנשי חברות הקדישא, וגם אם רובה נעשתה על ידי אנשי זק"א והרבנות הצבאית, נראה שבתודעה הציבורית הדברים קשורים לחברות הקדישא. מנגד, ראוי לציין כי האמון במשרד לשירותי דת כמעט לא השתנה בין 2022 ל-2024, על אף חילופי הממשלות והחילופים בתפקיד השר לשירותי דת.

בשני התרשימים הבאים מוצגים נתוני האמון בשני מוסדות הדת הארציים: הרבנות הראשית והמשרד לשירותי דת, לפי הגדרה דתית של המשיבים.

תרשים א/21. נותנים די הרבה והרבה מאוד אמון ברבנות הראשית, לפי הגדרה דתית, 2024 בהשוואה ל-2022 (ב־%, מדגם יהודים)

תרשים א/22. נותנים די הרבה והרבה מאוד אמון במשרד לשירותי דת, לפי הגדרה דתית, 2024 בהשוואה ל-2022 (ב־%, מדגם יהודים)

בשני מוסדות דת אלו בולט כי בשנת 2024 האמון עולה ככל שנעים לכיוון החרדי בציר ההגדרה הדתית. האמון של החילונים והמסורתיים הלא-דתיים במוסדות אלו נמוך יחסית, בעוד בקרב מסורתיים דתיים, דתיים וחרדים כמחצית או יותר רוחשים להם אמון. בהשוואה ל-2022 ניתן לראות כי האמון של הציבור החרדי עלה מאוד, ובפרט בכל הנוגע למשרד לשירותי דת – עלייה מ-23% ל-52%; ואילו בכל שאר הקבוצות האמון במוסדות אלו ירד במקצת, והאמון של הציבור הדתי-לאומי והציבור המסורתי הדתי ברבנות הראשית אף ירד באופן לא מבוטל.

השינוי באמון של הקבוצות הדתיות השונות במשרד לשירותי דת טבעי על רקע העובדה שהמשרד חזר לשליטתה של מפלגת ש"ס החרדית, שנציגה, מיכאל מלכיאלי, החליף בתפקיד בדצמבר 2022 את מתן כהנא (מפלגת ימינה). באשר לרבנות הראשית, הירידה הניכרת באמון של הציבור הדתי-לאומי והציבור המסורתי הדתי במוסד זה יכולה להיות מוסברת על רקע ההתבטאויות בשנה האחרונה של הרב הראשי לישראל שכיהן עד לתקופת הסקר, הרב יצחק יוסף, שבהן הוא הביע התנגדות עזה לגיוס חרדים לצה"ל ואף איים בירידה מהארץ. מנגד, ייתכן שבציבור החרדי התבטאויות אלו של הרב הראשי הביאו דווקא להתחזקות האמון במוסד זה. סיבה אפשרית נוספת לירידה באמון ברבנות הראשית בציבור הלא-חרדי היא מערכת הבחירות של הרבנים הראשיים במהלך שנת 2024 שהייתה ממושכת ורוויית מאבקים פוליטיים.

התרשים הבא סוקר את אמון הציבור בחברות הקדישא בשנת 2022 ובשנת 2024, לפי הגדרה דתית.

תרשים א/23. נותנים די הרבה והרבה מאוד אמון בחברות הקדישא, לפי הגדרה דתית, 2024 בהשוואה ל-2022 (ב־%, מדגם יהודים)

בתרשים זה ניתן לראות שהאמון בחברות הקדישא עלה בין 2022 ל-2024, בעיקר בקרב חילונים ומסורתיים, ואילו בקרב דתיים הוא נותר יציב ובקרב חרדים הוא עלה במקצת. נראה שממצא זה מחזק את הטענה שהוזכרה לעיל שהעלייה באמון בחברות הקדישא קשורה לפרופיל התקשורתי הגבוה ולסיקור החיובי שענף הקבורה זכה לו בעקבות מלחמת "חרבות ברזל".

התרשים הבא סוקר את אמון הציבור ברבני הערים ובמועצות הדתיות בשנת 2024, לפי הגדרה דתית.

תרשים א/24. נותנים די הרבה והרבה מאוד אמון ברבני הערים ובמועצות הדתיות, לפי הגדרה דתית, 2024 (ב־%, מדגם יהודים)

ניתן לראות כי האמון של הציבור ברבני הערים עולה ככל שנעים על הרצף שבין חילוני לחרדי. באשר למועצות הדתיות, גם כאן האמון עולה ככל שנעים על הרצף, אך הוא יורד במעבר בין הציבור הדתי-לאומי לציבור החרדי, כלומר האמון של הציבור החרדי במועצות הדתיות נמוך מזה של הציבור הדתי-לאומי. בהשוואה לנתוני 2022 (שהוצגו בדו־שנתון הקודם) אין הבדלים גדולים בממצאים אלו.

התרשים הבא סוקר את אמון הציבור בבתי הדין הרבניים, לעומת בתי המשפט לענייני משפחה, שהם מוסדות מקבילים במידה רבה לבתי הדין הדתיים בשל עיסוקם בענייני המשפחה, בשנת 2024, לפי הגדרה דתית.

תרשים א/25. נותנים די הרבה והרבה מאוד אמון בערכאות שיפוטיות דתיות ואזרחיות העוסקות בדיני משפחה, לפי הגדרה דתית, 2024 (ב־%, מדגם יהודים)

בעוד בכל הנוגע לבתי הדין הרבניים ניתן לראות מדרג ברור של האמון לפי ההגדרה הדתית, בכל הנוגע לבתי המשפט לענייני משפחה התמונה שונה. אמון הציבור החרדי בבתי משפט אלו נמוך מאוד (12%), אך בקרב שאר הקבוצות מידת האמון דומה מאוד ועומדת על 33%–40%, כך שאין הבדלים ניכרים בין דתיים, מסורתיים וחילונים. האמון הכולל של הציבור היהודי בבתי המשפט לענייני משפחה עומד על 35%, גבוה במעט מאשר האמון בבתי הדין הרבניים, העומד על 29% (ראו בתרשים הבא). בהשוואה לנתוני 2022 אין הבדלים ניכרים, ובעיקר יש ירידה באמון של הציבור הדתי-לאומי והציבור המסורתי הדתי הן בבתי הדין הרבניים והן בבתי המשפט לענייני משפחה.

5.2. ערבים

לעומת הציבור היהודי, לציבור הערבי בישראל אין מוסדות דת ממשלתיים מלבד בתי הדין הדתיים שלו (האגף לעדות דתיות הוא אגף במשרד הפנים, כך שקשה עד בלתי אפשרי לבחון את אמון הציבור בו). בסקר נשאל כל משיב ערבי על האמון בבתי הדין הרלוונטיים לו; הנתונים מוצגים בתרשים הבא במרוכז. מכיוון שמרבית הערבים בישראל הם מוסלמים, רוב הערבים נשאלו על האמון בבתי הדין השרעיים. נתוני האמון של הציבור הערבי בבתי הדין הדתיים שלו מוצגים בהשוואה לאמון של הציבור היהודי בבתי הדין הרבניים, וכן לאמון של ערבים ויהודים בבתי המשפט לענייני משפחה.

תרשים א/26. נותנים די הרבה והרבה מאוד אמון בערכאות שיפוטיות דתיות ואזרחיות העוסקות בדיני משפחה, לפי לאום, 2024 (ב־%)

אמון הציבור הערבי בבתי הדין הדתיים שלו גבוה בהרבה מאמון הציבור היהודי בבתי הדין הרבניים, ובאופן כללי הוא גבוה מאמון הציבור היהודי בכל מוסדות הדת היהודיים מלבד חברות הקדישא. לעומת זאת, אמון הציבור הערבי בבתי המשפט לענייני משפחה זהה כמעט לחלוטין לאמון הציבור היהודי בבתי משפט אלו. ניתן לשער שההסבר העיקרי לכך הוא היותם של הערבים מיעוט דתי במדינת ישראל. כמיעוט, הציבור הערבי רואה במוסדות הדת שלו גופים שמייצגים אותו, לעומת שאר מוסדות המדינה הנתפסים "יהודיים". ועם זאת, בהשוואה לנתוני 2022 ניתן לזהות ירידה ניכרת באמון הציבור הערבי הן בבתי הדין הדתיים והן בבתי המשפט לענייני משפחה (אלו עמדו אז על 64% ו-49%, בהתאמה).