המהלכים המרכזיים להחלשת הדמוקרטיה בישראל - סיכום שנת 2025
סקירה מספר 10
במסמך זה מוצגת סקירה של המהלכים המרכזיים שנקטו הממשלה והקואליציה להחלשת הדמוקרטיה הישראלית בשנת 2025. המסמך מבוסס, בין היתר, על סקירות עתיות שערכנו לאורך השנה החולפת, ובהן עמדנו על התעצמות המהלכים להחלשת הדמוקרטיה וכן על ניתוח המהלכים שקודמו בחודשים האחרונים.ענת טהון אשכנזי ודפני בנבניסטי ״סקירה מספר 8: הממשלה והקואליציה מקדמות בבהילות סדרה של מהלכים הפוגעים באופן דרמטי בדמוקרטיה הישראלית״ (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 6.4.2025); ענת טהון אשכנזי ודפני בנבניסטי ״סקירה מספר 9: המהלכים המרכזיים להחלשת הדמוקרטיה, מושב קיץ של הכנסת״ (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 23.7.2025);
המסמך סוקר את הפעולות המרכזיות שמקדמת הקואליציה להחלשת הדמוקרטיה בשש זירות עיקריות: (1) פגיעה בעצמאות מערכת המשפט; (2) ערעור שלטון החוק ופגיעה במוסד הייעוץ המשפטי לממשלה; (3) פוליטיזציה במשטרת ישראל ובשירות הציבורי; (4) פגיעה בזכויות יסוד; (5) החלשת התקשורת החופשית, החברה האזרחית והאקדמיה; (6) פגיעה בטוהר הבחירות. בכל אחת מהזירות הללו נרשמו השנה מהלכים משמעותיים בחקיקה, בהחלטות ממשלה ובמהלכים מנהליים, שחלקם כבר הותירו חותם בפועל.
בהמשך לסקירה השנתית שפרסמנו לסיכום המהלכים שננקטו לפגוע בדמוקרטיה הישראלית בשנת 2024, דפוסי הפעולה המתוארים בסקירה זו ממשיכים להתיישב עם הממצאים בספרות המחקרית על נסיגה דמוקרטית. מחקרים רבים מצאו כי דמוקרטיות אינן נוטות לקרוס בבת אחת, אלא הן נשחקות בהדרגה לאורך זמן. חוקרים שונים עמדו על קווי הדמיון המאפיינים תהליכי נסיגה דמוקרטית,ראו לדוגמא: Kim Lane Scheppele, Autocratic Legalism, 85 U. Chi. L. Rev. 545 (2018); Rosalind Dixon & David Landau, Abusive Constitutional Borrowing: Legal Globalization and the Subversion of Liberal Democracy (2021) ומצאו כי הם נוטים להתקדם במספר צירים מקבילים: שחיקת התחרותיות וההוגנות של הבחירות; החלשה שיטתית של שלטון החוק, ובפרט של מערכת המשפט; הגבלה והשתקה של התקשורת העצמאית במדינה; וצמצום מרחב הפעולה של החברה האזרחית.
על פי הידע המחקרי המצטבר, פעולות אלה אינן מתרחשות באופן מקרי אלא שלובות זו בזו. הן יוצרות שחיקה מצטברת של האיזונים והבלמים הקיימים בדמוקרטיה וסוללות את הדרך להשתלטות של גורמים פוליטיים על מוסדות המדינה.Thomas Carothers and McKenzie Carrier, Democratic Recovery After Significant Backsliding: Emergent Lessons, (Carnegie Endowment, 2025); Anna Luhrmann & Staffan I. Lindberg, A Third Wave of Autocratization is Here: What is New About It?, 26(7) Democratization 1095 (2019). המחקר מראה כי נסיגה הדמוקרטית מתרחשת לרוב באמצעות שינויים חוקיים וחוקתיים המעניקים מעטה דמוקרטי לפירוקה של הדמוקרטיה. זאת, לצד השתלטות על מוסדות המדינה, שמאפשרת את מימוש המהלך בפועל.ראו, לדוגמא: Steven Levitsky & Daniel Ziblatt, How Democracies Die 78-81 (2018). המחקר האקדמי גם עמד על הקשר הדו-כיווני בין נסיגה דמוקרטית למצבי חירום: מצבי חירום עשויים להחריף את הידרדרותה של דמוקרטיה, ובמקביל, במדינות שבהן מתרחשת נסיגה דמוקרטית, המנהיגים נוטים לנצל את מצב החירום באופן נרחב יותר.נדב דגן ודפני בנבניסטי ״אוטוקרטיזציה ומצבי חירום במבט השוואתי״ (המכון הישראלי לדמוקרטיה, טרם פורסם);Anna Lührmann & Bryan Rooney, Autocratization by Decree: States of Emergency and Democratic Decline, 53 Compar. Pol. 617 (2021)
בשנת 2025 הנסיגה הדמוקרטית בישראל התאפיינה בקידום אגרסיבי ונרחב יותר של הצעדים לערעור הדמוקרטיה, אף בעיצומה של המלחמה.Yaniv Roznai,The Judicial Overhaul Post October 7: Populist Constitutionalism in Israel Under the Fog of War, VerfBlog (21.9.2025). בעוד שבמרבית שנת 2024 הקואליציה נטתה לקדם את המהלכים בצורה עקיפה יותר, במתכונת של ״רפורמה שקטה״, הרי שעם התמשכות המלחמה, נרשמה עליית מדרגה בעוצמת המהלכים ובנחישות לקדמם, בעיקר במישור המנהלי. לא פעם שימשה המלחמה עצמה כלי להצדקת הפגיעה בשומרי הסף ולהחרפת הרטוריקה כלפי מערכת המשפט וגורמי המקצוע. עם שיבת החטופים החיים וההכרזה על הפסקת אש בחודש אוקטובר, מחד גיסא, והכניסה לשנת הבחירות, מאידך גיסא, נרשמה האצה משמעותית נוספת של המהלכים בכל הזירות.
במהלך השנה התרכזו מאמצי ההחלשה של הדמוקרטיה בשש זירות מרכזיות:
ראשית, נרשמה פגיעה הולכת ומעמיקה בעצמאות מערכת המשפט. בלטו במיוחד שני חוקים שעברו בחודש מרץ: החוק לפוליטיזציה של הוועדה לבחירת שופטים, והחוק לשינוי הליך בחירתי נציב תלונות הציבור על שופטים. החוקים מאיימים לשנות את אופי מערכת המשפט, ולהחדיר פוליטיזציה עמוקה בכל הערכאות. מהלכים נוספים לערעור עצמאות מערכת המשפט כללו את סירובו של שר המשפטים להכיר בנשיא בית המשפט העליון, והתגברות האיומים על בית המשפט העליון, לרבות התפרצויות חוזרות ונשנות במהלך דיוני בג״ץ. בימים האחרונים של שנת 2025, ניכרה עליית מדרגה מסוכנת, כאשר שר האוצר, בצלאל סמוטריץ׳, איים על נשיא בית המשפט העליון ש״נדרוס אותו״, ושר התקשורת, שלמה קרעי, אף גיבה אותו וקרא להוציא את דבריו של סמוטריץ׳ ״מן הכוח אל הפועל״.
שנית, חלה הסלמה חסרת תקדים במתקפות על שלטון החוק, ובפרט במתקפות נגד שומרי הסף הבכירים.Yuval Shany and Amichai Cohen, “Back Into the Abyss: Israel’s Government Fires Attorney General, Supreme Court Blocks the Move” Lawfare (August 19, 2025). הממשלה החליטה על פיטורי היועצת המשפטית לממשלה ומסרבת לעבוד עם מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה באופן מהותי ומתמשך, ובמקביל, בכנסת מקודמות הצעות חוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. הממשלה גם פיטרה את ראש השב״כ, פעלה לערער את מעמדם של ראשי זרועות הביטחון נוספים, ועצמאותם של שומרי סף נוספים, כמו נגיד בנק ישראל. גם פרשת הפצ״רית ערערה את שלטון החוק, החל מהחשדות לעבירות כלפי עצורים, דרך התפרצות לבסיס צה״ל, הדלפת הסרטון והשקר לבג"ץ מצד בעלת תפקיד כה בכיר במערכת המשפט, ועד להתעקשות למנות גורם מלווה לחקירה פלילית, שלא לפי פסיקת בג״ץ. בנוסף, הממשלה פועלת כל העת למנוע הקמת ועדת חקירה ממלכתית לאירועי השבעה באוקטובר.
שלישית, עם הכניסה לשנת הבחירות, התרבו הצעות חוק ופעולות אשר עלולות להוביל לשינוי דיני הבחירות ברגע פוליטי רגיש, באופן שעלול להיטיב עם הרוב הפוליטי הקיים.
רביעית, התרחבו מאמצי הפוליטיזציה במשטרה ובשירות הציבורי. השר לביטחון לאומי העמיק את התערבותו בעבודת המשטרה, בניגוד לפסיקת בג״ץ. השירות הציבורי סבל ממאמצי החלשה ניכרים, באמצעות מינויים זמניים, לצד אי-יישום בוטה של פסיקת בג״ץ שקבעה כי המדינה מפרה את הפסיקה והחקיקה כאשר איננה ממנה נשים לתפקיד מנכ"לים במשרדי ממשלה. על אף זאת, מיום פסק הדין מונו 8 מנכ"לים גברים ולא מונתה אפילו אישה אחת לתפקיד זה.
חמישית, ניכרה פגיעה בזכויות יסוד במספר דרכים: החל בקידום הצעות חוק שפוגעות בזכויות (למשל הצעת חוק הפטור מגיוס; קידום עונש מוות למחבלים; ניסיון לעגן הפרדה מגדרית באקדמיה), דרך קידום אפשרות להקפאת תקציבי תוכנית החומש לחברה הערבית, בניגוד לעמדת כל גורמי המקצוע במשרדי הממשלה, וכלה בפגיעה מתמשכת בזכות ההפגנה על ידי המשטרה.
שישית, נרשמה מתקפה של ממש על התקשורת החופשית, בדגש על קידום מהלכים לפגיעה בשידורי החדשות בישראל. במוקד: אישור סגירת גלי צה״ל, צעד שלמעשה עלול למחוק כמחצית מהשידור הציבורי החדשות ברדיו; וקידום מזורז של רפורמת עומק בשוק השידורים בישראל, המאיימת לפגוע בשידורי החדשות העצמאיים בישראל. לצד זאת, התגברו האיומים בשטח על עיתונאים. בנוסף לכך, נרשמו מהלכים לפגיעה בארגוני חברה אזרחית, כולל קידום של ״חוק העמותות״ למיסוי ארגוני חברה אזרחית שיינקטו צעדים ביקורתיים כלפי הממשלה.
יוער כי לצד מספר חוקים דרמטיים שעברו כפי שיפורט להלן, ככלל, ניתן לומר כי מלאכת החקיקה נותרה יחסית איטית. אמנם, 37 הצעות חוק שפוגעות בדמוקרטיה הונחו על שולחן הכנסת רק בשנת 2025, ובנוסף להן, 47 הצעות נוספות קודמו בדיונים בוועדות הכנסת. במסגרת זאת, התקבלו 7 חוקים שפוגעים בדמוקרטיה בשנה החולפת. עם זאת, בעיקר בשל החרם שהטילו המפלגות החרדיות על הקואליציה סביב קידום חוק מתן פטור מגיוס לבני הישיבות, הצעות חקיקה רבות טרם אושרו. אולם, בשבועות האחרונים ניכרת תפנית במגמה זו, אף שהמפלגות החרדיות טרם הודיעו רשמית על הסרת החרם. כך, בחודש דצמבר בלבד אושרו בקריאה הטרומית תשעה חוקים הפוגעים בדמוקרטיה, והדיונים בוועדות הכנסת הואצו באופן ניכר. בהקשר זה יש להוסיף כי אם יוסרו לחלוטין המגבלות על קידום חקיקה מצד הקואליציה, הצעות חוק רבות בעייתיות ביותר עלולות להתקדם במהירות.
במבט אל שנת 2026, מתחדדים הסיכונים: המשך פגיעה במעמדו של בית המשפט העליון, קידום חוק גיוס הפוגע בערך השוויון ובביטחון המדינה, החרפת הצעדים נגד הייעוץ המשפטי לממשלה והעומדת בראשו, הצורך בהעברת תקציב המדינה ומעל הכול – התקרבות מועד הבחירות לכנסת. כל אלה עלולים לייצר תמריץ להעמקת המגמות שתוארו לעיל. ואכן, דפוסים דומים מוכרים ממדינות אחרות שחוו מתקפה על הדמוקרטיה, ובהן נמצא כי שנת בחירות היא נקודת מבחן רגישה במיוחד למוסדות המשטר.
לצד זאת, נותר פתח ממשי לשיקום הדמוקרטיה בישראל. פתח זה נשען בראש ובראשונה על מוסדות שמצליחים לשמור על תפקודם ועל נורמות מקצועיות גם בתקופה זו, בדגש על בית המשפט העליון, שמבטל מינויים או החלטות מנהליות בלתי חוקיות; ומוסד הייעוץ המשפטי לממשלה, שממשיך לשמור על שלטון החוק ולהגן על ערכים דמוקרטיים, חרף מתקפות אישיות ומאמץ פוליטי להחלישו. לכך מצטרפת מעורבותם הפעילה של אזרחים רבים, שגם בשנת 2025 התמידו להגן על הדמוקרטיה. גורמים אלה ואחרים עשויים לשמש בסיס חיוני לתהליכי שיקום עתידיים של הדמוקרטיה הישראלית.
להלן מוצגים מספר גרפים המציגים את התמונה הכמותית של הליכי החקיקה בשנת 2025.הנתונים לקוחים מתוך דמוניטור, שמזהה יוזמות חקיקה הפוגעות, או עלולות לפגוע, בדמוקרטיה הישראלית. להרחבה ראו: https://www.demonitor.org.il. על אף שזו תמונה חלקית בלבד, יש בה כדי ללמד על המגמות שקידמה הקואליציה בשנה זו.
גרף מספר 1 מציג את היקף הצעות החוק אשר עלולות לפגוע במוסדות, ערכים וזכויות דמוקרטיים שהונחו או קודמו בשנת 2025, ואת מידת התקדמותן בשלבי החקיקה השונים. מן הנתונים עולה כי קרוב ל-50 הצעות חוק קודמו בפועל במהלך השנה, ולצידן הונחו על שולחן הכנסת 37 הצעות נוספות שטרם קודמו. כאמור, שבעה חוקים שפוגעים בדמוקרטיה אושרו השנה בכנסת, וארבע הצעות חוק נוספות נמצאות על שולחן הכנסת לקריאה השנייה והשלישית. הגרף ממחיש את היקפה הגדול של הפעילות החקיקתית ואת קצב התקדמות המהלכים, שאינם נותרים ברמה ההצהרתית בלבד, אלא מקודמים בפועל בין כותלי הכנסת.
גרף מספר 2 מתמקד במוסדות הדמוקרטיים שעלולים להיפגע מהצעות חוק שחל בהן שינוי סטטוס במהלך השנה האחרונה בכנסת. הגרף מציג, עבור כל מוסד, את כלל ההצעות שעלו השנה – בין אם הונחו לראשונה על שולחן הכנסת ובין אם קודמו בפועל – ומתוכן את מספר ההצעות שאכן קודמו במהלך השנה. מן הנתונים עולה תמונה ברורה, שמשתקפת גם בהמשך הסקירה: המהלכים המקודמים מופנים כלפי מוסדות הליבה במערכת הדמוקרטית, בדגש על מערכת המשפט והייעוץ המשפטי לממשלה, וכן כלפי התקשורת.
גרף מספר 3 מתמקד בזכויות הדמוקרטיות שעלולות להיפגע מהצעות חוק שחל בהן שינוי סטטוס במהלך השנה האחרונה בכנסת. הגרף מציג, ביחס לכל זכות, את כלל ההצעות שעלו השנה – בין אם הונחו לראשונה על שולחן הכנסת ובין אם קודמו בפועל – ומתוכן את מספר ההצעות שאכן קודמו במהלך השנה. מן הנתונים עולה כי הפגיעה נפרסת על פני מנעד רחב של זכויות יסוד. בולטות במיוחד הפגיעות בחופש הביטוי והעיתונות, בזכות לשוויון ולכבוד האדם, ובזכות להליך הוגן.
גרפים 4 ו-5 מציגים את כלל הצעות החוק שהוגשו בין השנים 2023-2025 בחלוקה לפי המוסד או זכות היסוד שעלולים להיפגע מהן. הגרפים כוללים שלושה סוגי יוזמות: הצעות חוק שהוגשו וטרם קודמו, הצעות חוק שקודמו בפועל, וחוקים שהתקבלו. הגרפים ממחישים את תחומי הפגיעה המרכזיים שבהם התמקדו יוזמות החקיקה של הקואליציה לאורך הכנסת הנוכחית, על פי מוסדות וזכויות.
- תגיות:
- תוכנית לוין-רוטמן,
- דמוקרטיה,
- שלטון החוק,
- משטרה,
- מינוי שופטים,
- בית המשפט העליון,
- היועץ המשפטי לממשלה,
- חרדים,
- המרחב החרדי,
- חינוך,
- חינוך והשכלה גבוהה,
- תקשורת,
- מינויי בכירים בשירות הציבורי,
- הפרדת רשויות,
- הרשות השופטת ואכיפת החוק,
- טרור ודמוקרטיה,
- חופש הביטוי,
- מחאה,
- הסתה,
- שוויון,
- השירות הציבורי,
- התוכנית להגנה על ערכים ומוסדות דמוקרטיים,
- המרכז לערכים ולמוסדות דמוקרטיים
