איך עובדת השיטה הפרלמנטרית בישראל?

פתיחת כנס החורף של הכנסת, אוקטובר 2024 | Photo by Yonatan Sindel/Flash90

מה המבנה של הכנסת?

הכנסת היא הפרלמנט של מדינת ישראל, והיא כוללת 120 חברי כנסת (ח"כים). בניגוד לחלק מהדמוקרטיות, בישראל יש בית מחוקקים אחד בלבד, ואין הפרדה בין בית מחוקקים עליון ובית מחוקקים תחתון (פרלמנט אוניקמרלי לעומת ביקמרלי). בישראל גם אין פרלמנטרים אזוריים או מחוזיים שונים, שקיימים במדינות פדרליות (כמו ארה"ב, קנדה ואוסטרליה) אבל גם בחלק מהמדינות האוניטריות (כמו לדוגמה הפרלמנט הסקוטי בבריטניה).

בישראל קיים משטר פרלמנטרי (כמו למשל בבריטניה, קנדה וגרמניה), בניגוד למשטר נשיאותי (כמו למשל בארה"ב ורוב מדינות אמריקה הלטינית). המשמעות היא בין היתר שישראלים מצביעים בפתק אחד בלבד – בבחירות לכנסת – ולא בוחרים בנפרד את ראש הרשות המבצעת; ראש הרשות המבצעת הוא ראש הממשלה, ולא הנשיא; הממשלה "יוצאת מן" הכנסת, והכנסת יכולה להביע בה אי-אמון ולהחליף אותה. בין תפקידיה המרכזיים של הכנסת: חקיקה (לרבות חוק תקציב המדינה), פיקוח על הממשלה, ייצוג הציבור, וכן כאמור הרכבת והפלת ממשלה. 

איך מורכבת ממשלה?

לאחר הבחירות, נשיא המדינה, שהוא דמות סמלית או טקסית בלבד עם סמכויות ממשיות מצומצמות-יחסית, מקיים התייעצויות עם נציגי הסיעות שנבחרו ומטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על אחד מחברי הכנסת שיש לו את הסיכויים הטובים ביותר להצליח לעשות זאת. כדי שהממשלה אכן תקום ואותו ח"כ יהפוך לראש הממשלה, היא צריכה לזכות לרוב ב"הצבעת אמון" שנערכת בכנסת – אך אין צורך ברוב של 61 חברי כנסת, ומספיק שיהיו יותר תומכים ממתנגדים. יש פרק זמן מוגבל להרכבת ממשלה, ואם כל הניסיונות להרכבתה כשלו – הכנסת מתפזרת ומתקיימות בחירות מוקדמות.

עד כה, כל הממשלות שהוקמו בישראל היו ממשלות קואליציה, כלומר ממשלות שבהן חברה יותר מסיעה אחת. במרבית המקרים ראש הממשלה היה ראש הסיעה הגדולה ביותר בקואליציה ובכנסת כולה, אך היו גם מקרים אחרים (נפתלי בנט עמד ב-2022-2021 בראש הממשלה אף שעמד בראש סיעה בת 7 ח"כים לכל היותר). הסיעות שחברות בממשלה חותמות על הסכמים קואליציוניים, שבהם מפורט בין השאר אילו משרדי ממשלה כל סיעה "תקבל" ומה יהיו קווי היסוד והמדיניות שהממשלה תקדם.

כדי למנות שרים וסגני שרים יש ככלל צורך באישור הכנסת, אך לראש הממשלה סמכות להדיח אותם. ראש הממשלה חייב להיות חבר כנסת (וכך גם סגני שרים), אך השרים לא: אף שרובם מגיעים מהכנסת, בכנסות האחרונות נפוצה יותר ויותר התופעה שבמסגרתה חברי כנסת שהתמנו לשרים מתפטרים מהכנסת (במסגרת הסדר המכונה "החוק הנורבגי", שמאפשר להם לחזור לכנסת אם יעזבו את הממשלה).

ממול הקואליציה עומדת האופוזיציה, הכוללת את המפלגות שאינן חלק מהממשלה, ובראשה עומד יו"ר האופוזיציה, לרוב מהסיעה הגדולה ביותר באופוזיציה, שנהנה מסמכויות ומעמד מיוחדים.

הכנסת יכולה להחליף את הממשלה המכהנת במסגרת אי-אמון. הצעת אי-אמון מוגשת על ידי סיעה אחת או יותר, כוללת הצעה לממשלה חלופית (לרבות ראש ממשלה ושרים), ואם היא זוכה לרוב של לפחות 61 ח"כים – הממשלה מתחלפת מיידית.

במה שונה שיטת הייצוג היחסי ממודל של winner-takes-all?

ישראל משתמשת בשיטת בחירות רשימתית-יחסית (Party-List Proportional Representation). בשיטה זו, המצביעים בוחרים בקלפי ברשימות מועמדים, ורשימה מקבלת מספר מושבים בכנסת בהתאם לחלקה בקולות הבוחרים. למשל, אם מפלגה קיבלה כ־10% מהקולות – היא תקבל בערך 10% מהמושבים. עם זאת, כמו ברוב המדינות האחרות שיש בהן שיטה דומה, יש בישראל אחוז חסימה: רק רשימה שמקבלת לפחות 3.25% מהקולות הכשרים משתתפת בחלוקת המושבים בכנסת. זהו אחוז חסימה בינוני, ובוודאי לא גבוה, במבט השוואתי.

לעומת זאת, בשיטה של winner-takes-all  (כמו בארה״ב, בריטניה וקנדה, בין השאר), שהיא שיטה רובנית, המדינה מחולקת למחוזות בחירה. מכל מחוז נבחר נציג אחד לפרלמנט – המועמד שקיבל הכי הרבה קולות זוכה בכל הייצוג של אותו אזור, גם אם ההפרש בינו ובין המועמד שדורג במקום השני קטן מאוד.

המשמעות היא שבישראל קל יחסית למפלגות שונות, גם למפלגות קטנות-יחסית, לזכות לייצוג בכנסת (כל עוד עברו את אחוז החסימה). התוצאה היא שהכנסת אכן מפוצלת למפלגות רבות-יחסית, גם במבט השוואתי, המייצגות תפיסות עולם וציבורים מגוונים. זאת בניגוד לשיטות רובניות, שבהן בדרך כלל יש מספר מצומצם יותר של מפלגות בפרלמנט – רק המפלגות הגדולות (אם כי גם שיטות רובניות יכולות להוביל לפרלמנט מפוצל מאוד, כמו למשל כיום בצרפת).

באילו מובנים ישראל דומה לדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות?

ישראל חולקת מאפיינים רבים עם דמוקרטיות פרלמנטריות אחרות:

• המצביעים בוחרים באופן ישיר רק את הרשות המחוקקת (הפרלמנט), ולא את הרשות המבצעת.
  
  
• הממשלה "יוצאת מן" הפרלמנט וזקוקה לאמונו, והפרלמנט יכול להדיח/להחליף אותה באמצעות הצבעת אי-אמון או להקדים את הבחירות.
  
  
• ראש הרשות המבצעת הוא ראש הממשלה, ובנוסף אליו מכהן ראש מדינה (נשיא או, בחלק מהמדינות, מלך/מלכה) בעל סמכויות סמליות וטקסיות בעיקרן.
  
  
• רוב השרים מגיעים מהכנסת (גם אם בהמשך, כאמור, חלקם מתפטרים ממנה).
  
  

אילו מאפיינים של המערכת הפרלמנטרית בישראל ייחודיים לה?

• מחוז בחירה אחד ארצי – כל המדינה היא אזור בחירה אחד, ללא חלוקה לאזורים. מבין הדמוקרטיות המפותחות, ישנן רק בודדות שפועלות כך (כמו הולנד וסלובקיה). ברובן המכריע המדינה מחולקת לאזורי בחירה, שמכל אחד מהם נבחרים נציג אחד (כאמור כמו בבריטניה או ארה"ב למשל) או יותר (כמו שמקובל בדמוקרטיות מערב אירופאיות רבות). חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה המליצו על הוספת ממד אישי לשיטת הבחירות, בדמות "פתק פתוח למחצה" (ראו מחקר בנושא).
  
  
• שיטה רשימתית סגורה (Closed party-List) – הישראלים בוחרים רשימה מבלי שתהיה להם יכולת להשפיע על המועמדים ועל הסדר ביניהם: אלה נקבעים מראש ומוגשים לפני הבחירות לוועדת הבחירות המרכזית (שמות המועמדים אפילו לא מופיעים על גבי פתק ההצבעה, למעט ראש הרשימה במקרים מסוימים). מלבד ישראל, רק  דמוקרטיות בודדות משתמשות בשיטה זו (ספרד, פורטוגל, קוסטה ריקה ונורבגיה). ברוב הדמוקרטיות שבהן יש שיטה יחסית-רשימתית, הבוחרים יכולים להשפיע על סדר המועמדים, ובכך אף על זהות המועמדים שייבחרו לפרלמנט, ביום הבחירות.
  
  

למעשה, ישראל היא הדמוקרטיה המפותחת היחידה שאין לה לא מרכיב אישי ולא מרכיב אזורי בשיטת הבחירות.

• ריבוי מפלגות – השילוב בין שיטת בחירות יחסית עם אחוז חסימה בינוני במבט השוואתי, אזור בחירה ארצי אחד ומבנה חברתי מפוצל, מוביל גם לריבוי מפלגות בכנסת. כנסת ישראל היא בין הפרלמנטים המפוצלים בקרב הדמוקרטיות המפותחות: בבחירות 2022 נבחרו 10 רשימות, ונכון לכתיבת שורות אלה באפריל 2026 מכהנות בה 13 סיעות.
  
  
• כנסת קטנה – בהשוואה לדמוקרטיות פרלמנטריות (וגם נשיאותיות) אחרות, הכנסת קטנה למדי. אם נשווה את ישראל לדמוקרטיות מפותחות עם אוכלוסייה בסדר גודל דומה, נראה שבאוסטריה הפרלמנט מונה 183 חברים, בבלגיה ובהולנד 150 חברים, באוסטריה 183, בפורטוגל 230 ובשבדיה 349 (במקרים שבהם הפרלמנט כולל 2 בתים, המספרים האלה מתייחסים רק לבית התחתון, החשוב יותר, של הפרלמנט). התוצאה היא עומס גדול על חברי הכנסת – לדוגמה, כל חבר כנסת מכהן בממוצע בלפחות 3 ועדות של הכנסת, מה שמקשה עליהם להתמקד בתחומי העיסוק של הוועדה.
  
  
• ריבוי שרים ומשרדים – בין היתר בשל הפיצול הפוליטי והצורך להרכיב ממשלות קואליציה מכמה מפלגות ו"לקנות" את תמיכתן של מפלגות שונות, ממשלת ישראל גדולה מאוד במבט השוואתי: בשנים האחרונות היא כוללת יותר מ-30 שרים ומשרדים, לעומת טווח מקובל של כ-25-15 ואף פחות בדמוקרטיות אחרות (ראו מחקר הכולל המלצות לצמצום מספר המשרדים והשרים).
  
  

כל כמה זמן מתקיימות בחירות לכנסת?

באופן עקרוני, לפי חוק יסוד: הכנסת, הבחירות לכנסת מתקיימות כל ארבע שנים, בחודש העברי חשוון, שחל באוקטובר או נובמבר. בפועל, פיזור הכנסת במהלך הקדנציה ובחירות מוקדמות הם תופעות נפוצות יחסית. הקדמת הבחירות יכולה להתרחש בדרכים שונות: באמצעות חוק התפזרות הכנסת שמתקבל ברוב של לפחות 61 ח"כים (המנגנון הנפוץ ביותר); בצו ע"י ראש הממשלה בהסכמת נשיא המדינה; באופן אוטומטי בשל אי-אישור תקציב המדינה עד למועד הקבוע בחוק (בשנה רגילה – 31 במרץ); או עקב כישלון להרכיב ממשלה, לאחר בחירות או לאחר התפטרות ראש הממשלה/הממשלה.

הפעם האחרונה שבה הבחירות נערכו במועדן ולא הוקדמו התרחשה בבחירות 1988 (אם כי, נכון לאפריל 2026, יש סבירות לא נמוכה שבחירות 2026 ייערכו במועדן – 27.10.20206). מאז 1996 ועד בחירות 2022, הבחירות לכנסת נערכו בממוצע כל 2.4 שנים – הבחירות התכופות ביותר בהשוואה לדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות. אם הבחירות הקרובות ייערכו במועדן, הממוצע יעלה מעט ל-2.54 שנים (ואז רק הבחירות ביוון יהיו תכופות יותר).

אפשר גם לדחות את מועד הבחירות מעבר למועד הקבוע בחוק. לפי חוק יסוד הכנסת, אפשר לעשות זאת רק בנסיבות מיוחדות (הדוגמה המובהקת היא מלחמה), בחוק שיזכה לתמיכה של לפחות 80 ח"כים. הבחירות נדחו רק פעם אחת, עקב מלחמת יום כיפור ב-1973 – אז נדחו בחודשיים (הדבר נעשה בהוראת שעה, כיוון שהסעיף הרלוונטי שקיים כיום בחוק יסוד: הכנסת עוד לא נחקק אז).

מה קורה בפועל ביום הבחירות?

ההצבעה מתקיימת בקלפיות, בהצבעה חשאית ובאופן ידני: מאחורי הפרגוד הבוחר רואה את פתקי ההצבעה של כל הרשימות; הוא מכניס למעטפה פתק של אחת הרשימות, ואת המעטפה משלשל לקלפי. גם ספירת הקולות נעשית באופן ידני.

אין בישראל חובת הצבעה. יום הבחירות בישראל הוא יום שבתון (יום חופש) עבור רוב העובדים.

מבחינת זמני ומקום ההצבעה:

• רוב הישראלים יכולים להצביע רק ביום הבחירות, והקלפיות פתוחות ברציפות מ-7 בבוקר עד 22:00 בערב.
  
  
• לפי עיקרון "הריתוק לקלפי", בעל זכות הצבעה יכול להצביע רק בקלפי ספציפית, שאליה הוא שויך מראש בידי ועדת הבחירות המרכזית לפי מקום מגוריו הרשמי במשרד הפנים ("מרשם האוכלוסין").
  
  

כלומר: עקרונית, אין בישראל מנגנונים שונים של גמישות בהצבעה הקיימים במדינות אחרות – כגון הצבעה מוקדמת, הצבעה בדואר או באינטרנט. כחלק מכך, רוב הישראלים ששוהים או מתגוררים בחו"ל לא יכולים להצביע משם, וזאת בניגוד לרוב הדמוקרטיות המפותחות, שמאפשרות זאת באופן חלקי או מלא. ישראלי בעל זכות הצבעה שנמצא בחו"ל, למשל לצורך לימודים, רילוקיישן או טיול – צריך לחזור לישראל כדי להצביע בקלפי הסמוכה למקום מגוריו הרשמי ביום הבחירות (ראו מחקר הכולל המלצות להרחבת זכות ההצבעה לישראלים מחו"ל).

עם זאת, יש יוצאי דופן לא מעטים. עובדי מדינה ומוסדות לאומיים שונים (כמו הסוכנות) השוהים בחו"ל לצורך עבודתם (ומשפחתם הגרעינית) יכולים להצביע בנציגויות ישראל בחו"ל. חיילים יכולים להצביע בקלפיות מיוחדות לחיילים, שיכולות להיפתח כמה ימים לפני יום הבחירות (עד שבוע) לצורך הצבעה מוקדמת. אנשים המוגבלים בניידות יכולים להצביע בקלפיות נגישות (בכל יישוב חייבת להיות לפחות קלפי נגישה אחת), גם אם לא מדובר בקלפי שאליה הם משויכים, לאחר שהצהירו כי הם אכן מוגבלים בניידות (בפועל, אזרחים רבים שאינם מוגבלים בניידות מנצלים גם הם אפשרות זו כדי להצביע בקלפי שאינה הקלפי הרשומה שלהם). יש כללים המאפשרים גם לאוכלוסיות נוספות, כמו שוהים בבתי חולים או במקלט לנשים מוכות ואסירים, לממש את זכות ההצבעה שלהם. הצבעה בקלפי שאינה הקלפי הרשומה של המצביע נעשית באמצעות "מעטפה כפולה": המעטפה שאליה הוכנס פתק ההצבעה מוכנסת לתוך מעטפה נוספת, חיצונית, שעליה נרשמים פרטי המצביע. ספירת המעטפות הכפולות נעשית לא בקלפיות עצמן אלא במרוכז בכנסת, תוך וידוא שהבוחר לא הצביע פעם נוספת בקלפי הרגילה.

למה מצביעים ביום הבחירות?

בבחירות לכנסת מצביעים לרשימת מועמדים אחת. על גבי פתק ההצבעה מופיע שם הרשימה, האותיות שמייצגות אותה ולעתים גם שמו של ראש הרשימה. רשימות שמעוניינות יכולות להוסיף גם את השם והאותיות בערבית.

מי שרשאי להגיש רשימת מועמדים לוועדת הבחירות המרכזית הן מפלגות הרשומות אצל רשם המפלגות. כל רשימה מייצגת מפלגה אחת או יותר. כך לדוגמה, בבחירות האחרונות רשימת יהדות התורה ייצגה שתי מפלגות – דגל התורה ואגודת ישראל; ואילו רשימת הציונות הדתית ייצגה 5 מפלגות שונות! רשימה שנבחרה לכנסת הופכת לסיעה פרלמנטרית בכנסת, אך בהמשך סיעות בכנסת יכולות להתפצל ולהתאחד.